理顺会计市场的管理思路
来源： 乔荣欣、丁桂康
2002-11-20
普通
注册会计师是市场经济中最活跃的因素之一，以会计师为主体构成的会计市场有其内在的运行规律。市场化思路的核心就是把市场作为一个完整的系统，通过对系统的调整和完善，优化系统功能，使会计市场的运行符合其规律的要求，达到公平、效率的市场调控目标。
一、培育统一开放的会计市场，强化市场的系统功能
1.树立大市场概念。通过清理整顿经济鉴证类社会中介机构，把财务会计咨询、税务代理、代理记账、司法会计鉴定(法务会计)等专项业务统一归并到会计市场之中，取消分业管理，允许专营、兼营同时存在，彻底消除和传统会计市场交叉和重叠的边缘领域。
2.进行市场细划。按市场对技能和素质的要求，按业务类型细划市场。会计市场的构成是：代理记账——税务代理——独立审计——特许资格审计——经营战略咨询等不同层次的基本业务，后一个层次可以涵盖前一层次的业务范围。
3.清除原有市场壁垒。重组会计市场后，原有的按行业确定的审计壁垒全部取消，统一市场，向所有符合准入条件的人员开放。
4.进一步拓展巩固市场，增强统一后的市场效应。在法定审计领域扩大审计信息的适用范围，合格的审计报告应该成为所有债权人信赖的依据，作为对委托企业信用评级、贷款发放、合同签订、债务往来、项目考查的合法依据，在统一开放和管制比较严格的市场体制下，限制新的鉴证业务类别的衍生。
二、统一经济鉴证类社会中介管理体制，强化行业协会自律职能
1.统一行业管理平台。统一行业管理是市场一体化的客观要求，行业协会作为市场的重要参与者对市场进行全方位的规范和管理，理顺在市场环境下行业管理和政府管理的关系，政府一些重要部门可以成为行业协会中的政府理事，通过行业协会对会计市场实施影响。统一行业管理是统一市场的一个主要标志。
2.强化协会自律职能
明确行业协会的职能定位就是自律管理，会员与协会的关系完全靠协会的章程来固定，通过章程对会员进行管理和惩戒。政府对协会进行指导和监督，所有管理事务完全交由协会，修改《注册会计师法》，固定政府、协会及市场的关系，同时消除对协会的行政授权和委托，自律职能体现到资格认定、市场准入、市场竞争规则、运行准则、会员惩戒等一切领域。
3.明确行业分级管理，改革目前协会中中央与地方的关系。按协会的统一自律职能的需要，确保市场管理的低成本和高效率，不设地方协会，改为协会在地方的办事处作为派出机构，办理行业具体事务。据此在行业实行分级分权管理，协会负责行业政策、竞争规则、行业规划、外部交流和某些特殊资格的认证及相应的惩戒工作，地方办事处具体负责资格认证、质量检查和惩戒等具体事务。
三、完善行业资格认定和分级准入体系
1.放宽低层次如代理记账、财会咨询市场的准入条件。国家正规大学财经类毕业生或取得会计中级职称以上人员都可以进入，不进行考试，机构由行业协会核准。
2.提高注册会计师、注册税务师考试报名条件，要求必须是行业从业3年以上。考试过关自动成为协会会员，离开执业岗位1年以上自动失效。
3.取消非执业会员，预备期为3年，3年内进入行业执业有效。协会只设团体会员和个人会员。
4.设立荣誉会员，邀请社会名流和资深会员加入，在协会从事荣誉职务，不再执业。
5.设立金融证券和法务会计两种行业特许资格。个人资格通过考试取得，团体资格通过评价指标体系考核取得，评价体系既要有绝对量指标，又要有相对量指标，定量定性考核相结合。
四、规范执业机构组织模式，实行执业机构核准制
1.全面推行事务所合伙制。现为有限责任事务所的应在规定的期限内改造完毕。全面推行核准制，制订核准制下的工作程序以及条件和标准。
2.规范合伙人入伙、退伙行为，实行合伙人变更备案制。因经营性失败而倒闭的事务所合伙人应限制参加事务所重组和成为新设立事务所的合伙人，受到严重惩戒或其他依法强制撤销的事务所合伙人应终身禁止作为事务所合伙人出现。合伙人退伙应和注册会计师转所结合起来。
3.规范事务所重组、合并行为，限制采用终止设立方式。按照市场细划的级次，不允许逆向收购，鼓励市场准入层次高的事务所兼并低层次事务所，配套完善在资产、业务档案、风险等方面合并办法。
4.建立事务所托管机制。对出现重大风险责任事故或隐患，以及接受停业惩戒的事务所，为防止风险扩散，由行业协会各级办事处进行托管，在托管期间进行强制性辅导，防止非法分散、转嫁风险的行为。
五、完善市场“游戏”规则
1.全面放开业务收费限制。取消最低限价，取消收费标准的政府管制，把收费权完全交由事务所，交由市场裁定。
2.理顺业务委托机制。从目前上市公司审计中所出现的一些虚假报告案例看，一个共同现象是拿股东的钱为股东作报告，却和管理层串通一气，显然委托机制有问题。可作如下尝试：国有企业改为派驻监事或行使股东代表权单位委托，受证管部门警告的或特别处理上市公司可采取由证管部门指令性委托。在委托形式上提倡招标委托。规范委托时限和更换执业机构的程序。对于恶意欺诈和信用差的委托方除非指令性委托，应对其进行服务限制以示惩戒。
3.用法律规范执业报告效力。明确区分鉴证性业务和咨询、代理业务，在修改的《注册会计师法》中明确鉴证报告的适用范围和证明效力，既要防止证明效力无限扩大，减少鉴证风险，又要确保执业报告的法定效力。通过法律固定鉴证报告的权威性。
4.完善职业道德准则和执业准则。分别制定咨询和代理业务的工作标准，完善执业准则。
六、大力规范市场行为
1.健全规范市场行为的组织保障。在行业协会内部建立相应专业委员会，按照相互制约的原理，实行准则、调查和惩戒分离。同时考虑建立注册会计师权益保护委员会和审计信息使用人权益保护委员会。
2.改革调查方式和惩戒方式，推行特许业务报告制度和注册会计师资格身份鉴证制度，细划惩戒分类，如对个人会员有终身禁入、开除会籍、停止会籍、强行辅导、合伙人谈话提醒，对团体会员终止会籍、停业整顿、强制托管等。
3.利用行业协会公告或白皮书形式发布相关执业机构的市场准入级次和执业信誉指数，同时也可对“垃圾”客户进行风险提示，按执业机构评价指标体系考核执业机构，定期发布。
4.模拟客户对执业机构进行民事诉讼。如行业协会设立基金会，专门购买有重大欺诈作假可能的执业机构执业的股票，调查完毕后，作为股东提起民事赔偿诉讼。国有企业年度报表审计可以受国有股东代表委托提起民事诉讼。也可以向对执业机构提起民事诉讼的有关当事人提供技术援助。当然更要向执业机构提供法律援助。
一、培育统一开放的会计市场，强化市场的系统功能
1.树立大市场概念。通过清理整顿经济鉴证类社会中介机构，把财务会计咨询、税务代理、代理记账、司法会计鉴定(法务会计)等专项业务统一归并到会计市场之中，取消分业管理，允许专营、兼营同时存在，彻底消除和传统会计市场交叉和重叠的边缘领域。
2.进行市场细划。按市场对技能和素质的要求，按业务类型细划市场。会计市场的构成是：代理记账——税务代理——独立审计——特许资格审计——经营战略咨询等不同层次的基本业务，后一个层次可以涵盖前一层次的业务范围。
3.清除原有市场壁垒。重组会计市场后，原有的按行业确定的审计壁垒全部取消，统一市场，向所有符合准入条件的人员开放。
4.进一步拓展巩固市场，增强统一后的市场效应。在法定审计领域扩大审计信息的适用范围，合格的审计报告应该成为所有债权人信赖的依据，作为对委托企业信用评级、贷款发放、合同签订、债务往来、项目考查的合法依据，在统一开放和管制比较严格的市场体制下，限制新的鉴证业务类别的衍生。
二、统一经济鉴证类社会中介管理体制，强化行业协会自律职能
1.统一行业管理平台。统一行业管理是市场一体化的客观要求，行业协会作为市场的重要参与者对市场进行全方位的规范和管理，理顺在市场环境下行业管理和政府管理的关系，政府一些重要部门可以成为行业协会中的政府理事，通过行业协会对会计市场实施影响。统一行业管理是统一市场的一个主要标志。
2.强化协会自律职能
明确行业协会的职能定位就是自律管理，会员与协会的关系完全靠协会的章程来固定，通过章程对会员进行管理和惩戒。政府对协会进行指导和监督，所有管理事务完全交由协会，修改《注册会计师法》，固定政府、协会及市场的关系，同时消除对协会的行政授权和委托，自律职能体现到资格认定、市场准入、市场竞争规则、运行准则、会员惩戒等一切领域。
3.明确行业分级管理，改革目前协会中中央与地方的关系。按协会的统一自律职能的需要，确保市场管理的低成本和高效率，不设地方协会，改为协会在地方的办事处作为派出机构，办理行业具体事务。据此在行业实行分级分权管理，协会负责行业政策、竞争规则、行业规划、外部交流和某些特殊资格的认证及相应的惩戒工作，地方办事处具体负责资格认证、质量检查和惩戒等具体事务。
三、完善行业资格认定和分级准入体系
1.放宽低层次如代理记账、财会咨询市场的准入条件。国家正规大学财经类毕业生或取得会计中级职称以上人员都可以进入，不进行考试，机构由行业协会核准。
2.提高注册会计师、注册税务师考试报名条件，要求必须是行业从业3年以上。考试过关自动成为协会会员，离开执业岗位1年以上自动失效。
3.取消非执业会员，预备期为3年，3年内进入行业执业有效。协会只设团体会员和个人会员。
4.设立荣誉会员，邀请社会名流和资深会员加入，在协会从事荣誉职务，不再执业。
5.设立金融证券和法务会计两种行业特许资格。个人资格通过考试取得，团体资格通过评价指标体系考核取得，评价体系既要有绝对量指标，又要有相对量指标，定量定性考核相结合。
四、规范执业机构组织模式，实行执业机构核准制
1.全面推行事务所合伙制。现为有限责任事务所的应在规定的期限内改造完毕。全面推行核准制，制订核准制下的工作程序以及条件和标准。
2.规范合伙人入伙、退伙行为，实行合伙人变更备案制。因经营性失败而倒闭的事务所合伙人应限制参加事务所重组和成为新设立事务所的合伙人，受到严重惩戒或其他依法强制撤销的事务所合伙人应终身禁止作为事务所合伙人出现。合伙人退伙应和注册会计师转所结合起来。
3.规范事务所重组、合并行为，限制采用终止设立方式。按照市场细划的级次，不允许逆向收购，鼓励市场准入层次高的事务所兼并低层次事务所，配套完善在资产、业务档案、风险等方面合并办法。
4.建立事务所托管机制。对出现重大风险责任事故或隐患，以及接受停业惩戒的事务所，为防止风险扩散，由行业协会各级办事处进行托管，在托管期间进行强制性辅导，防止非法分散、转嫁风险的行为。
五、完善市场“游戏”规则
1.全面放开业务收费限制。取消最低限价，取消收费标准的政府管制，把收费权完全交由事务所，交由市场裁定。
2.理顺业务委托机制。从目前上市公司审计中所出现的一些虚假报告案例看，一个共同现象是拿股东的钱为股东作报告，却和管理层串通一气，显然委托机制有问题。可作如下尝试：国有企业改为派驻监事或行使股东代表权单位委托，受证管部门警告的或特别处理上市公司可采取由证管部门指令性委托。在委托形式上提倡招标委托。规范委托时限和更换执业机构的程序。对于恶意欺诈和信用差的委托方除非指令性委托，应对其进行服务限制以示惩戒。
3.用法律规范执业报告效力。明确区分鉴证性业务和咨询、代理业务，在修改的《注册会计师法》中明确鉴证报告的适用范围和证明效力，既要防止证明效力无限扩大，减少鉴证风险，又要确保执业报告的法定效力。通过法律固定鉴证报告的权威性。
4.完善职业道德准则和执业准则。分别制定咨询和代理业务的工作标准，完善执业准则。
六、大力规范市场行为
1.健全规范市场行为的组织保障。在行业协会内部建立相应专业委员会，按照相互制约的原理，实行准则、调查和惩戒分离。同时考虑建立注册会计师权益保护委员会和审计信息使用人权益保护委员会。
2.改革调查方式和惩戒方式，推行特许业务报告制度和注册会计师资格身份鉴证制度，细划惩戒分类，如对个人会员有终身禁入、开除会籍、停止会籍、强行辅导、合伙人谈话提醒，对团体会员终止会籍、停业整顿、强制托管等。
3.利用行业协会公告或白皮书形式发布相关执业机构的市场准入级次和执业信誉指数，同时也可对“垃圾”客户进行风险提示，按执业机构评价指标体系考核执业机构，定期发布。
4.模拟客户对执业机构进行民事诉讼。如行业协会设立基金会，专门购买有重大欺诈作假可能的执业机构执业的股票，调查完毕后，作为股东提起民事赔偿诉讼。国有企业年度报表审计可以受国有股东代表委托提起民事诉讼。也可以向对执业机构提起民事诉讼的有关当事人提供技术援助。当然更要向执业机构提供法律援助。
