建立经营者激励机制的现状、难点与对策
来源： 《中国经济时报》·熊志军
2003-02-20
普通
建立和完善经营者激励机制，是国有企业建立规范的现代企业制度、完善法人治理结构的一个重要方面。特别是随着社会主义市场经济体制的确立和中国加入WTO的日益临近，以及多种经济成分的迅速崛起，国有企业面临的市场竞争日趋激烈。在这种形势下，人才的竞争已经不仅仅存在于国内不同地区和不同所有制的企业之间，对国内企业而言，最大的竞争对手来自财力雄厚的跨国公司，他们通常以原有工资的数倍、且多样化的薪酬来吸引紧缺人才和核心人才。因此尽快建立国有企业经营者激励机制，具有非常紧迫的现实意义。
一、国有企业经营者激励机制的现状
随着国有企业改革的不断深化，多年形成的平均主义分配制度正在被打破，经营者的激励受到各方面的重视，长期以来经营者与企业职工2－3倍的收入差距已经突破，多种激励方式的探索正在进行。但经营者激励问题远没有解决。
1.激励强度不足。与其它所有制企业的经营者相比，国有企业经营者的收入普遍偏低，成为制约经营者积极性的重要因素。最近上海荣正公司对上市公司经营者收入情况作了一次调查，接受调查的上市公司中（145家），59％认为现行的薪酬制度不足以吸引和激励人才，有35％认为目前还可以，但以后不好说，很自信的认为公司的薪酬结构和薪酬水平能够吸引和激励人才的仅占6％。
对经营者激励不足特别体现在，一是在国有企业中，大型企业的经营者激励不足比一般中小企业更突出，这些大企业本身行为比较规范，经营者自我约束较强；同时受国家有关分配政策的制约，不如地方一般中小企业政策灵活，改革的难度较大，因此经营者收入分配一般偏低。二是在经营者中，主要经营者激励不足比一般经营者更突出。平均主义在企业经营层中更难打破，许多企业在改革分配制度时，职工的平均主义大锅饭打破了，但经营层的大锅饭却继续保留着，主要经营者与一般经营者的收入差距一般较小。三是越是优秀的企业经营者越是激励不足。这主要是因为企业管理越严格，经营者收入越规范，经营者的自我约束也越强，职权消费越少。这些经营者往往政治荣誉较多，但经济上的收入相对较低。
2.激励方式单一。多数国有企业经营者是低工资加少量奖金，有的地方政府在年终根据经营业绩给与一次性奖励；少数企业近年开始试行年薪制，但也还不够完善；而在市场经济中企业广泛采用的股票期权、经营者持股等行之有效的方式，仅在部分地区的少数企业中进行探索。单一的激励方式限制了经营者作用的全面发挥。
3.短期激励加强而长期激励不足。一般来说，工资加奖金，或者年薪制，激励的重点是当期的经营业绩，属于短期激励，在这方面的激励近年来普遍有所提高。但经营者如果片面追求短期利益，可能会影响到企业的长期发展。许多决策行为的成效往往需要几年之后才能显现，如果没有相应的长期激励，就可能诱发经营者的短期行为而损害出资人的根本利益。但许多长期激励的措施，如股票期权、经营者持股等，尽管很多企业有这方面的要求，但由于缺乏配套的政策，暂时还难以实行。
4.经营者收入分配不规范。一是对经营者的奖励带有一定的随意性，奖励根据什么标准，奖励与经营业绩如何对应，并没有进行科学的设计，经营者对此难以形成稳定的预期，因此激励作用有限；二是政府部门与企业经营者之间的信息不对称，造成事实上经营者自己决定激励方式和标准，经营者收入水平不能真正与经营业绩挂钩；三是经营者收入的非货币化，职务消费不规范，名义收入低实际收入高，对灰色收入的难以控制，造成经营者之间收入分配的不合理。
二、建立经营者激励机制的主要难点
1.出资人到位与内部人控制。由于现行的国有资产管理体制是国家所有、分级管理，国有资产的所有权由政府各部门分散行使，因此对国有资产的管理，一是职责不清，二是权力与责任不对称。归根到底，是没有人真正对国有资产保值增值承担责任。由于责任与权力脱节，就很难保证权力的形式真正服从与效益最大化的要求。相反，在现实中，许多重大决策的失误、大量的重复建设、许多国有企业的经营不善导致严重亏损直至资不抵债，等等，实际上都找不到责任者，也没有人去追究责任者。没有人真正为国有资产的保值增值负责，却可以支配大量的国有资产，这才是国有资产流失的最大漏洞。国有资产出资人不到位，必然是企业的内部人控制。在国有企业放权让利的改革基本完成之后，国有企业的内部人控制也达到了空前的程度。这种内部人控制远比私营企业中的内部人控制要严重的多：私营企业的内部人控制主要源于所有者与经营者的分离产生的委托－代理关系，内部人的行为毕竟要受到法人治理结构的制约；而国有企业的委托人实际上并不存在，作为出资人代表的政府与企业经营者其实都是代理人，这种身份的相似性，使他们很容易在利益上趋于一致，因而造成法人治理结构中所有者与经营者的制衡作用完全失效。在这样一种体制没有根本改变的情况下，谁来对经营者进行激励就成了一个问题。作为政府部门，既没有承担国有资产保值增值责任的压力，也没有得到相应利益的动机，同时在于企业经营者的博奕中始终处在信息不对称的地位，难以保证经营者激励符合所有人利益最大化的要求。政府作为所有者职能的弱化，使得经营者激励很可能成为经营者自己的事，即自己激励自己，从而变异为经营者利益最大化的又一途径。如果说经营者过去只能通过职务便利谋取收益的最大化，那么在引入新的激励方式后，就使这种经营者最大化行为有了更充分而合理的依据。因此如何使经营者激励更好地体现国有资产所有人的利益，防止经营者自我激励，是建立经营者激励机制中的最大难点。
2.经营者行政任命制与报酬市场化。经营者作为企业的重要生产要素，其价格必须在市场竞争中形成，没有经营者人才市场的竞争，价格的确定就没有客观的依据和标准。但国有企业特别是国有大企业的经营者绝大部分还是行政任命制，包括大部分国有控股的上市公司也不例外。这种行政任命的方式，第一是组织人事部门传统的选人标准难以与市场经济中真正的企业家标准相一致；第二是由少数人（组织部门）去选多数人，很难保证选拔的公正性和广泛性。因此在企业家的市场选拔机制没有建立起来之前，激励的对象只是企业的领导人，并不一定是企业家；经营者不是由市场竞争产生，没有相应的市场价格作为激励水平的参照。就是说，国有企业经营者激励的对象和激励水平都是非市场化的。而对经营者激励的本质应是经营者的能力和贡献与其市场价格相一致，从而使经营者的才能得到最有效的发挥。这一点只有通过市场机制才能做到。
3.经营者激励与约束机制不对称的矛盾。经营者的约束包括几个方面：一是所有者约束。所有者要对经营者进行严格的监督考核，使经营者的报酬与其经营业绩密切联系，在某种程度上，经营者与所有者也是一种博奕的关系，经营者报酬的决定则是双方博奕的结果；二是经理人市场的约束。在经理人市场上，经理人之间进行激烈的竞争；如果没有这种竞争，经理人就会处于人才供给的垄断地位，其价格就会形成垄断价格。正是经理人市场的竞争，可以将经营者的市场价位维持在一个比较合理的区间；三是控制权市场的竞争。这主要是指上市公司的经理人，在发达的市场经济中，如果公司经理层经营不善或出现重大决策失误，导致公司股价下跌，这样就很容易为收购方提供机会，从而导致公司被收购方接管。对于经理人来说，失去控制权就意味着失去一切，但对于股东来说，控制权并不是最重要的，第一位的永远是利益最大化，因此控制权市场对经理人始终是一个现实的威胁。由于有了多重的约束，激励才能达到预期的作用。但在我国当前的体制下，这三方面的约束或者很弱，如所有者约束和经理人市场的约束；或者根本不存在，如控制权市场的约束。因此如果仅仅强化激励机制一个方面，约束不足的矛盾就会更加凸显出来。激励与约束的失衡，将会严重削弱激励的效果。在这种情况下，经营者的收益很大，而风险却很小，特别是与其贡献可能不成比例。
4.经营者激励与社会公平问题。中国是一个平均主义传统十分悠久的社会，社会成员对收入分配差距的扩大本来就十分敏感，与此同时，由于在经济体制转轨期间分配政策和体制上还不完善，社会分配不公的问题确实存在，除了一些垄断行业凭借其垄断地位获得大大超过社会平均水平的收益外，少数暴富群体利用各种特殊的地位和优势获取不正当利益，也是社会分配不公的重要原因。其中就包括少数国有企业的经营者利用为自己获取高额收入的问题。在正当的激励机制没有建立起来的情况下，实际中往往越是经营管理较好的国有企业，经营者的收入越是规范透明，而越是规范透明经营者的收入就越低；反之，越是经营管理较差的国有企业，经营者反而容易为个人谋取更大的利益。建立经营者激励机制，首先必须解决好这种收入与贡献错位的扭曲现象，在克服平均主义的同时，也要避免出现贡献不大照样拿高薪的现象，否则可能进一步加剧分配不公；其次还要对经营者的职务消费加以必要的规范。如果说在激励不到位的情况下，经营者的职务消费还比较能够为职工接受的话，那么一旦经营者的收入与市场接轨后，职务消费就必须加以规范，大部分职务消费就必须纳入经营者收入，决不能允许一边是高收入，另一边仍然利用职务便利高消费，同时享有计划与市场的双重好处。也就是说，建立经营者激励机制，既要疏，也要堵，做到疏与堵相结合，尽可能使收入差距与每个人的能力贡献的差别相一致，否则可能会因为分配不公使建立激励机制的努力难以达到预期的目标。
三、建立经营者激励机制的对策建议
1.改革国有资产管理体制，建立国有资产出资人制度。党的十五届四中全会决定明确指出，“要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、应允体系和机制，建立与健全严格的责任制度。”同时强调“要确保出资人到位”。在根据这一指导思想进行深入改革的同时，应对现行的做法进一步加以完善。一是明确划分政府各部门对国有资产管理的职能、权限和责任，使权力与责任挂钩，把“建立与健全严格的责任制度”落到实处；二是发挥外派监事会的作用，加强对国有企业的监督约束；三是搞好授权经营，使政府的国有资产管理职能逐步向大型企业或企业集团和控股公司转移，减少政府对企业的行政性审批和直接干预；四是明确企业的国有资产出资人代表，国有资产出资人代表必须与企业的经营者分开，真正代表出资人利益，与经营者形成有效的制衡机制。
2.改革国有企业经营者任命制，逐步实行经营者市场化选择。对于国有企业的经营者，不可能完全排除行政任命制的必要性，但应根据不同类型企业的具体情况，分别采取不同的选择经营者的方式，尽量减少行政任命的范围和数量，扩大市场化的比重。首先，对于国有相对控股或竞争性领域中的一般国有企业的经营者，应在明确国有资产出资人代表的前提下，完全按照市场化的方式选择经营者；其次，对于国有控股公司和重要的国有大型企业或企业集团，可缩小行政任命的范围，只任命主要的经营者，其他副职可采取市场招聘的方式；再次，即使对于行政任命的主要经营者，也可以结合市场选择方式，引入竞争机制，不拘一格选拔经营人才。与此同时，根据经营者的不同产生方式，决定其报酬形式和激励水平。凡是市场化选聘的经营者，实行市场化的激励方式，与市场完全接轨；凡是行政任命产生的经营者，其激励方式应该是精神奖励与物质奖励相结合，因为行政任命本身就是一种荣誉。当然作为经营者本人，可以在两种方式中进行选择，既可以选择参与市场竞聘，获得相应的报酬；也可以接受行政任命，这样收入低于市场价位，但同时风险也低，并享有政治上的相应待遇。
3.建立科学合理的考核制度，完善约束机制。解决机理不足的同时，必须重视解决约束不到位的问题。首先是要建立一套科学合理的考核指标。这套指标既要能够真实反映短期的经营绩效，又要能够反映企业的长期发展状况，总之要能够对经营者的经营业绩进行科学的衡量；其次要明确考核的主体。考核是落实国有资产保值增值的关键，也是激励能否到位的重要依据。严格考核要解决的首要问题是谁来进行考核，即必须明确考核的主体。目前很大程度上是企业经营者自己对自己进行考核，这种考核很难保证经营者业绩的真实性，也难以满足国有资产保值增值的要求。对于国有资产授权经营企业即界面层的考核，应有国有资产管理部门承担；界面层以下的企业，应由国有资产授权经营单位进行考核。在考核中还可以借助社会中介机构、审计部门以及外派监事会等方面的力量；第三，考核必须做到有奖有罚。在经营者收入较低的时候，可以说不奖就是罚；当经营者激励机制建立起来之后，就要真正实行奖优罚劣，在承认经营者劳动价值的同时，对不合格的经营者也要进行淘汰。
4.尽快完善有关经营者激励机制的政策法规。各地按照十五届四中全会决定的精神，对经营者的各种激励方式进行了探索，包括年薪制、经营者持股、股票期权等，但由于缺乏必要的政策规范，在实践中往往各取所需，有些做法既不规范，也不科学，与市场经济的要求并不一致，特别是出资人到位问题、业绩考核问题、约束机制问题等相关的配套条件没有解决，因此内部人控制下的经营者自我激励、约束与激励不对称等现象普遍存在。由于建立经营者激励机制涉及到国有资产管理体制、企业法人治理结构、国有资产收益权的分配等许多重大的理论和政策问题，有必要制定相应的政策法规，对国有企业建立经营者激励机制进行规范和指导。同时在有关政策体制不配套的情况下，不宜一哄而起，应先有选择地进行试点，通过试点取得经验后，再逐步推开。
一、国有企业经营者激励机制的现状
随着国有企业改革的不断深化，多年形成的平均主义分配制度正在被打破，经营者的激励受到各方面的重视，长期以来经营者与企业职工2－3倍的收入差距已经突破，多种激励方式的探索正在进行。但经营者激励问题远没有解决。
1.激励强度不足。与其它所有制企业的经营者相比，国有企业经营者的收入普遍偏低，成为制约经营者积极性的重要因素。最近上海荣正公司对上市公司经营者收入情况作了一次调查，接受调查的上市公司中（145家），59％认为现行的薪酬制度不足以吸引和激励人才，有35％认为目前还可以，但以后不好说，很自信的认为公司的薪酬结构和薪酬水平能够吸引和激励人才的仅占6％。
对经营者激励不足特别体现在，一是在国有企业中，大型企业的经营者激励不足比一般中小企业更突出，这些大企业本身行为比较规范，经营者自我约束较强；同时受国家有关分配政策的制约，不如地方一般中小企业政策灵活，改革的难度较大，因此经营者收入分配一般偏低。二是在经营者中，主要经营者激励不足比一般经营者更突出。平均主义在企业经营层中更难打破，许多企业在改革分配制度时，职工的平均主义大锅饭打破了，但经营层的大锅饭却继续保留着，主要经营者与一般经营者的收入差距一般较小。三是越是优秀的企业经营者越是激励不足。这主要是因为企业管理越严格，经营者收入越规范，经营者的自我约束也越强，职权消费越少。这些经营者往往政治荣誉较多，但经济上的收入相对较低。
2.激励方式单一。多数国有企业经营者是低工资加少量奖金，有的地方政府在年终根据经营业绩给与一次性奖励；少数企业近年开始试行年薪制，但也还不够完善；而在市场经济中企业广泛采用的股票期权、经营者持股等行之有效的方式，仅在部分地区的少数企业中进行探索。单一的激励方式限制了经营者作用的全面发挥。
3.短期激励加强而长期激励不足。一般来说，工资加奖金，或者年薪制，激励的重点是当期的经营业绩，属于短期激励，在这方面的激励近年来普遍有所提高。但经营者如果片面追求短期利益，可能会影响到企业的长期发展。许多决策行为的成效往往需要几年之后才能显现，如果没有相应的长期激励，就可能诱发经营者的短期行为而损害出资人的根本利益。但许多长期激励的措施，如股票期权、经营者持股等，尽管很多企业有这方面的要求，但由于缺乏配套的政策，暂时还难以实行。
4.经营者收入分配不规范。一是对经营者的奖励带有一定的随意性，奖励根据什么标准，奖励与经营业绩如何对应，并没有进行科学的设计，经营者对此难以形成稳定的预期，因此激励作用有限；二是政府部门与企业经营者之间的信息不对称，造成事实上经营者自己决定激励方式和标准，经营者收入水平不能真正与经营业绩挂钩；三是经营者收入的非货币化，职务消费不规范，名义收入低实际收入高，对灰色收入的难以控制，造成经营者之间收入分配的不合理。
二、建立经营者激励机制的主要难点
1.出资人到位与内部人控制。由于现行的国有资产管理体制是国家所有、分级管理，国有资产的所有权由政府各部门分散行使，因此对国有资产的管理，一是职责不清，二是权力与责任不对称。归根到底，是没有人真正对国有资产保值增值承担责任。由于责任与权力脱节，就很难保证权力的形式真正服从与效益最大化的要求。相反，在现实中，许多重大决策的失误、大量的重复建设、许多国有企业的经营不善导致严重亏损直至资不抵债，等等，实际上都找不到责任者，也没有人去追究责任者。没有人真正为国有资产的保值增值负责，却可以支配大量的国有资产，这才是国有资产流失的最大漏洞。国有资产出资人不到位，必然是企业的内部人控制。在国有企业放权让利的改革基本完成之后，国有企业的内部人控制也达到了空前的程度。这种内部人控制远比私营企业中的内部人控制要严重的多：私营企业的内部人控制主要源于所有者与经营者的分离产生的委托－代理关系，内部人的行为毕竟要受到法人治理结构的制约；而国有企业的委托人实际上并不存在，作为出资人代表的政府与企业经营者其实都是代理人，这种身份的相似性，使他们很容易在利益上趋于一致，因而造成法人治理结构中所有者与经营者的制衡作用完全失效。在这样一种体制没有根本改变的情况下，谁来对经营者进行激励就成了一个问题。作为政府部门，既没有承担国有资产保值增值责任的压力，也没有得到相应利益的动机，同时在于企业经营者的博奕中始终处在信息不对称的地位，难以保证经营者激励符合所有人利益最大化的要求。政府作为所有者职能的弱化，使得经营者激励很可能成为经营者自己的事，即自己激励自己，从而变异为经营者利益最大化的又一途径。如果说经营者过去只能通过职务便利谋取收益的最大化，那么在引入新的激励方式后，就使这种经营者最大化行为有了更充分而合理的依据。因此如何使经营者激励更好地体现国有资产所有人的利益，防止经营者自我激励，是建立经营者激励机制中的最大难点。
2.经营者行政任命制与报酬市场化。经营者作为企业的重要生产要素，其价格必须在市场竞争中形成，没有经营者人才市场的竞争，价格的确定就没有客观的依据和标准。但国有企业特别是国有大企业的经营者绝大部分还是行政任命制，包括大部分国有控股的上市公司也不例外。这种行政任命的方式，第一是组织人事部门传统的选人标准难以与市场经济中真正的企业家标准相一致；第二是由少数人（组织部门）去选多数人，很难保证选拔的公正性和广泛性。因此在企业家的市场选拔机制没有建立起来之前，激励的对象只是企业的领导人，并不一定是企业家；经营者不是由市场竞争产生，没有相应的市场价格作为激励水平的参照。就是说，国有企业经营者激励的对象和激励水平都是非市场化的。而对经营者激励的本质应是经营者的能力和贡献与其市场价格相一致，从而使经营者的才能得到最有效的发挥。这一点只有通过市场机制才能做到。
3.经营者激励与约束机制不对称的矛盾。经营者的约束包括几个方面：一是所有者约束。所有者要对经营者进行严格的监督考核，使经营者的报酬与其经营业绩密切联系，在某种程度上，经营者与所有者也是一种博奕的关系，经营者报酬的决定则是双方博奕的结果；二是经理人市场的约束。在经理人市场上，经理人之间进行激烈的竞争；如果没有这种竞争，经理人就会处于人才供给的垄断地位，其价格就会形成垄断价格。正是经理人市场的竞争，可以将经营者的市场价位维持在一个比较合理的区间；三是控制权市场的竞争。这主要是指上市公司的经理人，在发达的市场经济中，如果公司经理层经营不善或出现重大决策失误，导致公司股价下跌，这样就很容易为收购方提供机会，从而导致公司被收购方接管。对于经理人来说，失去控制权就意味着失去一切，但对于股东来说，控制权并不是最重要的，第一位的永远是利益最大化，因此控制权市场对经理人始终是一个现实的威胁。由于有了多重的约束，激励才能达到预期的作用。但在我国当前的体制下，这三方面的约束或者很弱，如所有者约束和经理人市场的约束；或者根本不存在，如控制权市场的约束。因此如果仅仅强化激励机制一个方面，约束不足的矛盾就会更加凸显出来。激励与约束的失衡，将会严重削弱激励的效果。在这种情况下，经营者的收益很大，而风险却很小，特别是与其贡献可能不成比例。
4.经营者激励与社会公平问题。中国是一个平均主义传统十分悠久的社会，社会成员对收入分配差距的扩大本来就十分敏感，与此同时，由于在经济体制转轨期间分配政策和体制上还不完善，社会分配不公的问题确实存在，除了一些垄断行业凭借其垄断地位获得大大超过社会平均水平的收益外，少数暴富群体利用各种特殊的地位和优势获取不正当利益，也是社会分配不公的重要原因。其中就包括少数国有企业的经营者利用为自己获取高额收入的问题。在正当的激励机制没有建立起来的情况下，实际中往往越是经营管理较好的国有企业，经营者的收入越是规范透明，而越是规范透明经营者的收入就越低；反之，越是经营管理较差的国有企业，经营者反而容易为个人谋取更大的利益。建立经营者激励机制，首先必须解决好这种收入与贡献错位的扭曲现象，在克服平均主义的同时，也要避免出现贡献不大照样拿高薪的现象，否则可能进一步加剧分配不公；其次还要对经营者的职务消费加以必要的规范。如果说在激励不到位的情况下，经营者的职务消费还比较能够为职工接受的话，那么一旦经营者的收入与市场接轨后，职务消费就必须加以规范，大部分职务消费就必须纳入经营者收入，决不能允许一边是高收入，另一边仍然利用职务便利高消费，同时享有计划与市场的双重好处。也就是说，建立经营者激励机制，既要疏，也要堵，做到疏与堵相结合，尽可能使收入差距与每个人的能力贡献的差别相一致，否则可能会因为分配不公使建立激励机制的努力难以达到预期的目标。
三、建立经营者激励机制的对策建议
1.改革国有资产管理体制，建立国有资产出资人制度。党的十五届四中全会决定明确指出，“要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、应允体系和机制，建立与健全严格的责任制度。”同时强调“要确保出资人到位”。在根据这一指导思想进行深入改革的同时，应对现行的做法进一步加以完善。一是明确划分政府各部门对国有资产管理的职能、权限和责任，使权力与责任挂钩，把“建立与健全严格的责任制度”落到实处；二是发挥外派监事会的作用，加强对国有企业的监督约束；三是搞好授权经营，使政府的国有资产管理职能逐步向大型企业或企业集团和控股公司转移，减少政府对企业的行政性审批和直接干预；四是明确企业的国有资产出资人代表，国有资产出资人代表必须与企业的经营者分开，真正代表出资人利益，与经营者形成有效的制衡机制。
2.改革国有企业经营者任命制，逐步实行经营者市场化选择。对于国有企业的经营者，不可能完全排除行政任命制的必要性，但应根据不同类型企业的具体情况，分别采取不同的选择经营者的方式，尽量减少行政任命的范围和数量，扩大市场化的比重。首先，对于国有相对控股或竞争性领域中的一般国有企业的经营者，应在明确国有资产出资人代表的前提下，完全按照市场化的方式选择经营者；其次，对于国有控股公司和重要的国有大型企业或企业集团，可缩小行政任命的范围，只任命主要的经营者，其他副职可采取市场招聘的方式；再次，即使对于行政任命的主要经营者，也可以结合市场选择方式，引入竞争机制，不拘一格选拔经营人才。与此同时，根据经营者的不同产生方式，决定其报酬形式和激励水平。凡是市场化选聘的经营者，实行市场化的激励方式，与市场完全接轨；凡是行政任命产生的经营者，其激励方式应该是精神奖励与物质奖励相结合，因为行政任命本身就是一种荣誉。当然作为经营者本人，可以在两种方式中进行选择，既可以选择参与市场竞聘，获得相应的报酬；也可以接受行政任命，这样收入低于市场价位，但同时风险也低，并享有政治上的相应待遇。
3.建立科学合理的考核制度，完善约束机制。解决机理不足的同时，必须重视解决约束不到位的问题。首先是要建立一套科学合理的考核指标。这套指标既要能够真实反映短期的经营绩效，又要能够反映企业的长期发展状况，总之要能够对经营者的经营业绩进行科学的衡量；其次要明确考核的主体。考核是落实国有资产保值增值的关键，也是激励能否到位的重要依据。严格考核要解决的首要问题是谁来进行考核，即必须明确考核的主体。目前很大程度上是企业经营者自己对自己进行考核，这种考核很难保证经营者业绩的真实性，也难以满足国有资产保值增值的要求。对于国有资产授权经营企业即界面层的考核，应有国有资产管理部门承担；界面层以下的企业，应由国有资产授权经营单位进行考核。在考核中还可以借助社会中介机构、审计部门以及外派监事会等方面的力量；第三，考核必须做到有奖有罚。在经营者收入较低的时候，可以说不奖就是罚；当经营者激励机制建立起来之后，就要真正实行奖优罚劣，在承认经营者劳动价值的同时，对不合格的经营者也要进行淘汰。
4.尽快完善有关经营者激励机制的政策法规。各地按照十五届四中全会决定的精神，对经营者的各种激励方式进行了探索，包括年薪制、经营者持股、股票期权等，但由于缺乏必要的政策规范，在实践中往往各取所需，有些做法既不规范，也不科学，与市场经济的要求并不一致，特别是出资人到位问题、业绩考核问题、约束机制问题等相关的配套条件没有解决，因此内部人控制下的经营者自我激励、约束与激励不对称等现象普遍存在。由于建立经营者激励机制涉及到国有资产管理体制、企业法人治理结构、国有资产收益权的分配等许多重大的理论和政策问题，有必要制定相应的政策法规，对国有企业建立经营者激励机制进行规范和指导。同时在有关政策体制不配套的情况下，不宜一哄而起，应先有选择地进行试点，通过试点取得经验后，再逐步推开。
