关于经济责任审计现实及未来的思考

    我省各级审计机关自成立以来，依法认真履行审计监督职能，揭露和查处了大量的违反财经法纪的行为，为国家追回了大量的税收，以及被截留、侵占、挪用的资金和非法所得；审计工作为严肃财经法纪、维护市场经济秩序、促进经济发展和推动廉政建设作出了应有的贡献。尤其是经济责任审计工作开展以来，经过各地审计机关和广大审计人员的不断探索和创新，为审计工作开辟了一方崭新的领域，这项工作在全省各地都呈现出良好的发展态势。但由于对领导干部个人的审计监督才刚刚起步，且受到体制和法律依据等因素的制约，还存在较大的空白和盲区，经济责任审计工作的现状与实施依法治国方略、加强党风廉政建设的要求相比，还存在不小的差距。

    一、现状、差距及其原因1999年5月，中办、国办关于县级以下党政领导干部和国有（控股） 企业领导人员任期经济责任审计的两个暂行规定（中办发[1999]20号） 下发后，我省各级审计机关按照规定开始了对县以下领导干部的任期经济责任审计；中共云南省委、 省人民政府对此项工作予以高度重视，省委、省政府领导同志多次作出批示，要求我们抓紧研究，争取地方立法，把这项工作做好，并对我们的工作给予了有力支持和具体指导。1999年11月，省政府以第 90 号令发布了《云南省行政事业企业领导干部任期经济责任审计办法》，把审计监督的对象范围扩展到了县以 上人民政府所属的厅、局长。这些办法和措施，使我省成为全国较早开展经济责任审计工作的省份之一，通过积极地探索，各地初步打开了工作局面，现已步入了加大力度、稳步推进的新阶段。

    据统计，自2000年至今年上半年，我省共完成了对3148名领导干部的经济责任审计。其中：县级（含） 以上党政领导干部415人，县级以下党政领导干部2065人；国有企业及国有控股企业领导人员394人。审计查出违规金额40.94亿元，其中：被审计的经济责任人应负直接责任的违规金额1.75亿元；应负主管责任的违规金额30.28亿元。审计后，被审计的经济责任 人中有72人被降职，17人、撤职；50人被移送纪检监察部门进一步调查处理，31人因贪污挪用公款被移送司法机关立案查处。经济责任审计制度的推行，确实在加强对干部的监督管理、帮助组织人事部门选好用好干部、促进党风廉政建设和反腐败斗争深入开展等方面发挥了积极的、建设性的作用。

    毋庸讳言 ，3年来接受审计的领导干部仅仅只是这一时期到（离）任领导干部总数中的很少一部分。这个办法虽比中办、国办的规定有所突破，但仍有相当范围和数量的干部未包含在其 中。成克杰、胡长清案的出现，从一定程度上就反映出了这种监督的“缺位”。总的来说，经济责任审计工作现在还面临着诸多矛盾和问题，择其要而言之，主要有以下几个方面：（一） 实施审计监督缺乏必要的法律依据。如上所述，中办、国办下发的两个暂行规定，只限于对县级以下的党政领导干部和国有企业领导人员进行任期经济责任审计。对县级以上党政领导干部，尤其是行政一把手的任期经济责任审计还没有较高层次的、统一而明确的规定。3年来，全省只尝试审计了1名州长、19名县委书记、县长。此外，作为经济责任审计的首要条件之一，“先审后离”仅作为一项原则在“两办暂行规定”中作了表述，而在党委、组织部门关于干部提拔任用的各种政策、规定中却难觅其踪影。制度的缺失，加上上级既定的意图、被审计对象消极的配合，往往使审计机关处于尴尬的境地，令审计的独立、客观、公正性受损，这也是部分审计人员对经济责任审计工作产生畏难情绪的根源所在。

    （二） 现行审计体制使经济责任审计的开展受到了一定的制约。我国现行的审计体制是行政型审计模式。《宪法》第109条 规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关”， 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条第2款也规定县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，《审计法》对此也作了同样的规定。这一规定表现在体制上，就形成了县以上各级地方审计机关隶属于本级人民政府，实行双重领导体制，对本级人民政府和上级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级 审计机关为主的模式。这种体制下的审计机关，尽管从法律上来看，《审计法》对审计机关经费、审计机关负责人任免、审计结果的利用都作了有利于保证审计独立性的规定，对一般的被审计单位而言，这种审计体制仍有较强的独立性，但与立法型和司法型模式相比则独立性不足，带有浓厚的政府内部监督色彩。比如：《审计法》第八条规定“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作”， 在目前的体制下，审计机关开展工作在范围和内容上都在一定程度上受到制约，向本级人大报告工作必须经过政府审批，因而不可避免地产生局限性；而且在审计部门的人财物等均受制于人的情况下，对同级别、同管辖的一些政府有权部门及其领导人员的审计在处理上也难以做到完全依法，另外，当面临一些涉及上下级之间利益冲突的问题时，下级审计机关往往首先服从于本级政府的意志，使得双重领导体制下 ，“对上级审计机关负责并报告工作”和“审计业务以上级审计机关为主”的规定形同虚设，难以落实。

    （三） 审计机关力量不足，人员结构和知识结构不尽合理。从目前我们开展地方政府主要领导干部任期经济责任审计实践的情况来看，由于政府一把手工作涉及面广，内容繁多，决策事项杂，要较为准确地界定其经济责任，不延伸审计有关单位和项目是不行的，这就需要有足够的审计力量作保障。现在全省上下对经济责任审计工作都比较重视，不少地方都给审计机关增加了机构和一定编制，但与工作任务相比还有不小差距。因为被审计对象一般任职时间都比较长，跨度大，工作量也随之而增加。一个项目少则一、两个月，多则半年，有的项目情况复杂甚至要跨年度才能完成。有的地方组织部门一次就安排给审计局几十个项目，不得不举全局之力来完成任务，但由于时间紧、人员不足，有的审计项目审计深度和广度受到制约，质量难以保证，无形中加大了审计风险。此外，由于经济责任审计目前尚无成熟的评价指标体系，审计的着力点很难找准。审计机关现有人员多精通财务 ， 于是乎财务收支审计成为了主线。对部门领导干部而言这样做是对路的，但对地方党政领导就未必适用了。尤其在基层审计机关，由于缺乏通晓预算、基建、金融、计算机等方面专业知识的人才，致使对一些党政领导干部的经济责任审计出现了舍本逐末的现象，甚至沦为“走过场”。

    二、关于制度、机构的思路党的十六大明确提出，要强化对权力的制约与监督，进一步发挥纪检、监察、审计部门的作用。这是贯彻“三个代表”重要思想，夯实党的执政基础的高瞻远瞩之举。失去监督的权力必然导致腐败，这已经为许多反面的事实所证明。权力是柄双刃剑，可以用来为人民服务，也可以用来以权谋私，最后毁掉执政掌权者本人。如果不加强监督，就容易导致领导干部以权谋私。因此，监督也要和权力成正比，权力越大，越要加强监督。当前，怎样才能将领导干部置于严密有效的监督之下，是一个重大课题。要从源头反腐，各方面的监督都要加强，包括组织监督、 行政监督、舆论监督，也包括审计监督。为此，谨就加强审计监督提出如下建议：（一） 健全完善审计监督的法律依据和制度依据。基于上述原因，审计监督要真正体现独立性、公正性和权威性，首先必须从法律上为其提供明确的依据，这是事物发展变化规律的客观要求。法律规定也应该随着客观形势的发展而不断修订完善。加强监督，为实施有效监督提供必要的法律依据势在必行。当务之急：一是制定全国性的关于领导干部任期经济责任的法规，将各级党政领导干部一并纳入经济责任的审计对象；二是由中纪委、中组部，监察部、人事部、审计署5部委联合制定任期经济责任审计监督办法，统一经济责任审计的方法、程序、权利、责任等；三是对相关法律规定作相应修改。如：《审计法》第2条第2款原规定为 ：“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。”可以修改为 ：“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企事业组织的财务收支，上述部门、机构和组织的领导人员的任期经济责任，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。”

    （二）剥离或改制。一个有效的制衡机制，其原理元外乎是“用权力制约权力”， 并且应当是“监督者的权位级别应高于被监督者”。这样的机制就需要相应的体制作保证。一直以来，我们对现行审计体制或讳莫如深，或以为特色。但近年来笔者在基层调研，呼声最高的就是“改变体制”。无论基层人士呼吁“改制”出于何种考虑，但改制之议至少反映出目前的审计工作多 少受到了现行体制的束缚。那么如何 " 改制 " 呢 ？ 我们可以作 如下 3 种设想：一是审计机关划归人大序列，作为人大监督制衡机制的一部分，这样对财政预算执行情况的审计监督可以与人大监督更好地结合起来，使人大对政府财政预算执行的监督真正由程序性审查转变为实质性审查，人大在干部任命前和任命后，同样可以通过审计其经济责任来实现监督，获取评价干部业绩与廉洁自律情况的经济依据；二是在现有行政型模式下，比照工商行政管理部门的做法，在省级以下审计机关实行系统垂直管理，以实现对市、县、乡三级地方政府的独立和超脱地位，从而消除审计地方党政领导干部所受到的各种制约因素。这种提法屡见于近年来各级人大、政协会议的提案和建议当中；三是可以借鉴其他国家的做法，单独设立审计法院，这种司法模式可以使审计机关 具有较强的司法权，被审计单位必须按规定期限报送账目接受审计，否则将受到严厉处罚，如此审计工作将在维护法律的严肃性方面发挥出更为积极的作用。

    然而，上述3种设想都各有其局限性，并且在现实中还不具备较强的可操作性，因为 "改制" 将涉及到修宪、立法等多个层面的复杂问题。并且，对领导干部的监督应当是由道德、法 律、行政、经济等多方面公共责任与控制有机结合的监督体系。被审计对象是一个各种责任交织的混合体，审计责任虽受到特殊 强调但却难以定位；加上委托审计的组织在委托形式和委托内容 上存在较大的随意性，往往使得审计能力难当其任，或成为实现 不恰当目的的手段。因此，仅就规范审计行为和规避审计风险而言，现实的做法是将经济责任审计从审计工作中剥离出去，并赋予其部分纪检监察部门和人民检察院的职能和权限，有利于彻查 问题、明晰责任。在我省审计机关近3年来的一些经济责任审计"经典"案例当中，审计人员在与纪检监察部门、检察机关、公安机关协同审理、内查外调的过程中，自觉不自觉地担当了本职以外的多重 "角色"， 在取得辉煌战果的同时也不免"越界"之嫌。因此，惟有成立类似廉政公署的机构，才能满足经济责任审计最终目的的需要。

    （三）充实人员，调整结构，确保主体合法。目前审计机关 面临的最大问题还是人的问题，最让各级审计机关负责人头疼的 问题就是人力不足。既然监督亟待加强，负有监督职责的机关就 应该在机构改革中保持平稳并得到合理的加强。现在一个县到换 届的时候起码有30-50 名以上的领导干部需要进行经济责任审计，而我们有的县审计局才7、8 个人，怎么应付得了 ？ 因此，必须加强和充实监督机关的力量，县级审计机关在改革后应保持在至少 15 人以上才能基本保证重点任务的完成和审计质量的稳定。此外，由于经济责任审计机构属新建 ，" 人、法、技 " 建设面临有利契机，应当根据审计党政领导干部和企业领导人员的不同需要，根据编制科学确定人员组成结构比例，汇集精通宏观管理、财政管理、企业管理、财务管理、工程技术以及计算机技术的人员，形成合力，以有效提高经济责任审计队伍的整体素质和执法水平。近年来，各级审计机关都在尝试引人社会中介机构和专业技术人员参与审计，但因其不具备执法主体资格而受到各方质疑，笔者认为5由于经济责任审计的特殊性，在执法主体资格问题，以及保密、人员培训、事务所的选择、经费来源与价格谈判、责任的划分与界定、质量的监督控制等相关问题得到妥善解决之前，不宜在经济责任审计中引人社会中介机构和专业技术人 员参与审计。

    三、对策与方向党的十六大从强化对权力的制约与监督的高度赋予了经济责任审计新的、更为重要的任务。在可以预见的将来，经济责任审计仍将是审计机关的一项重要职责和长期的工作任务。笔者认为，今后的经济责任审计工作的发展方向应该是 ：（一） 经济责任审计工作必须尽快走上规范化、制度化、法制化的轨道。

    尽管如前文所言，目前的经济责任审计工作尚存在诸多不规范、不完善、不科学的问题，但高层的重视、外部环境的改善，又为经济责任审计实现跨越式发展提供了较大的空间和良好的机遇。比如扩展审计对象的问题，2002年，中共中央印发了《党政领导干部选拔任用工作条例》，其中第二十五条规定 ：" 考察党政领导职务拟任人选，应当听取考察对象所在单位组织 （人事） 部门、纪检机关 （监察部门） 和机关党组织的意见。对需要经济责任审计的考察对象，应当委托审计部门按照有关规定进 行审计"， 就对经济责任审计法制化建设提出了新要求。经济责任审计领域迫切要求实现规范化、制度化、法制化。可以预见，今后5-10年将是经济责任审计新政策、新制度、新方法、新手段出台的高峰期，作为一项重要的对权力制约和监督的制度，经济责任审计将日臻完善和成熟。

    （二）让经济责任审计全面渗透到审计工作的各个方面，成 为各项审计工作的常规内容。

    为提高审计工作效率，提高审计成果共享度，实现对领导干 部的实时监督，经济责任审计与各行业和专项审计之间的结合。 包括与审计调查之间的结合必须更加紧密。今后，在审计机关内 部对各行业和专项审计都应附加一个新的要求，就是将审计结果"人格化"， 不仅要查处问题，还要分清责任，将有关情况录入 数据库，进行科学分类归纳，这样就能为经济责任审计积累宝贵的素材，提高审计资源的利用率，避免重复审计和出现偏差，达 到事半功倍的效果，从而有效提升审计工作的质量和水平。

    （三）让经济责任审计的目标向更高层次延伸。 审计的目标总体上可以分为真实、合法、效益。目前的审计目标主要集中于前两者。我们一直强调，真实性是基础，是进行审计的基本前提，检查被审计单位提供的会计资料是否如实、恰当地反映了实际发生的财政财务收支活动是审计的首要内容；同时，对领导干部是否存在舞弊和腐败行为也是审计机关历来关注的目标 ，"注意发现大案要案线索" 已经成为审计工作的主要内容之一。而随着经济的发展和公众对公共资源使用情况的关注，经济效益审计应运而生。对投入与产出、政策与结果等从宏观到微观的不同层面进行效益评价，不仅关系到干部本人，更重要的是促进政府、部门领导干部正确决策，依法理财，有效履行职责，提高管理水平和资金使用效益，为建立和完善社会主义市场经济和公共财政体制框架的服务。

    （四）不断拓宽经济责任审计的领域，让新的 " 亮点 " 不断出现。

    一一围绕可持续发展战略的实施开展环境审计，对是否严格执行环境保护政策法规，发展经济的有关项目和决策是否以牺牲环境为代价，是否加强环境保护措施等深层次领域进行延伸审计和评价，以增强领导干部的环境保护意识，切实提高环保资金的使用效益 ；一一把"三农" 问题和农村税费改革等作为县级以下党政领导干部经济责任审计关注的重点，充分发挥经济责任审计在解决农民负担问题，促进我国城乡协调发展方面发挥积极的作用 ；一一把社会保障审计结果作为评价地方党政领导干部工作业绩的一项重要指标，通过审计促进地方社会保障体系的建立与完善，保证"弱势群体"的基本生活，着力维护社会稳定；一一随着国有企业改革的不断深化和工作思路的调整，经济责任审计的重点要放在那些关系到国家经济命脉和战略安全的大型企业和行业，通过监督国有资产的保值增值情况，促进投资决策机制的健全和完善，并根据经营业绩实行奖惩。

    （五）实行审前公示和审后公告制度，使审计监督与社会监督、舆论监督相结合，形成强大的监督合力，有利于形成对领导 干部的监督环境，有利于突出审计工作的重点，有利于维护党和 政府的威信。这是落实中央关于加强政治文明建设的一项重要举措。也是贯彻公平、公正、公开原则和透明度原则的客观需要。 同时，审计工作也接受群众的监督，经受历史的考验，这将有助于提升审计工作的质量和水平，增强审计人员的责任感和使命感。

    作为一项全新的工作，经济责任审计给我们探索审计发展的新途径提供了广阔的空间和领域。解放思想、实事求是、与时俱进、不断创新，是包括经济责任审计在内的各项审计工作不断前进并取得成效的行动指南和根本保证。在"三个代表"重要思想的指引下，在全体审计工作者的不懈努力下，经济责任审计工作一定能够为维护市场经济秩序，促进廉政建设，推动经济发展作出应有的贡献，依法治国方略一定能够在审计工作中得到更好的贯彻和体现。