经济全球化下税收调控职能作用的体现与拓展

　　我国加入WTO后，随着我国经济与全球经济的融合，对政府的宏观调控能力提出了更高要求。税收作为政府宏观调控的重要工具，如何应对国内国际经济环境的变化，更好地参与国家的宏观调控，谋求经济全球化的利益，是当前亟待研究的一项重要课题。

　　一、税收调控面临经济全球化的全面挑战

　　经济全球化是当今世界经济发展的主流，制约着世界经济与社会发展，也必然会对我国经济和税收发展产生深远影响，对我国税收宏观调控提出新的挑战。

　　（一）税收调控要更多地服务于多重社会经济发展目标

　　传统上，我国税收调控比较单一，主要侧重于保证财政收入、调节收入分配。国家在运用税收政策调控经济时，基本上是一种自主行为。在经济全球化背景下，资本、技术等流动性要素禀赋占有不同，导致国家和地区经济发展水平差异更为明显；科技教育正成为影响各国竞争力的首要因素；保护本国资源和生态环境，谋求可持续发展愈益成为各国政府共识。这表明经济全球化对主权国家经济环境的改变，必然影响到税收调控目标上来。任何一个处于开放经济中的国家，在运用税收这一调控工具时都必须考虑全球经济与税收环境的变化，并更加注重使税收同时服务于多重社会经济发展目标，如经济增长、充分就业、社会公平、可持续发展、科技进步、优化资源配置、协调国际经济关系等等。无论是发达国家还是发展中国家，税收调控服务于多重性目标将是一种必然选择。

　　（二）税收调控要更多地着眼于在经济全球化中谋取最大效益

　　经济全球化和现代世界市场经济的确立，拓宽了不同国家经济行为主体的经济活动范围，关税壁垒作为国内经济的屏障因关税减让而弱化了保护作用，国内税制的作用开始凸现。全球资本、商品、技术、知识、人才等经济要素对各国税收制度调整的反应将更为敏感。国内税制同样会对全球资源配置产生重要影响，如消费者会在不同国家商品之间作选择，厂商会在不同国家生产要素之间作选择，居民会在储蓄和消费之间作选择等等。同时，由于生产要素流动频繁，市场准入程度提高，国际流动性税源税基的出现，使税源的涉外性明显增强，地区之间、国家之间各种形式的税源争夺和转移将更加激烈。因此，在经济全球化进程中，主权国家必须加强税收对经济的调控职能，更加倚重运用税收工具减弱经济全球化对本国内部经济的负面影响，最大限度谋取经济全球化带来的利益。

　　（三）税收调控要更多地在国际税收竞争与协调中有所作为

　　随着贸易自由化的深入，关税作为限制商品流动，保护本国产业和增加财政收入的功能将大大削弱，各国政府必然将视线转向国内税制和税收征管，在降低税率和税收优惠等方面展开国际竞争，以吸引资本、技术等经济要素的流入。不同国家的税收竞争也促使经济行为主体在世界范围内寻求套取税收利益的机会，从而形成政府和纳税人之间以及政府和政府之间的“博弈”行为，税收竞争不可避免。为了保证税收竞争积极作用的发挥，约束其负面影响，加强国际税收协调愈益成为各国政府的共识。事实上，国际税收协调是参与协调国家以让渡一部分税收主权为前提的。由此可见，经济全球化对一国税收主权带来了极大挑战，主权国家已不再拥有完全的税收主权，税收调控也已经不再是一个国家内部的事。税收调控必须处理好经济发展与税收制度的矛盾以及不同国家之间税收制度的冲突，在国际税收竞争与协调中，趋利避害，才能减少税收调控的外部影响，强化本国税收调控政策措施的有效性。

　　（四）税收调控要更多地依赖创建现代国际税收征管机制来实现

　　经济全球化，知识经济兴起，使社会生产、流通方式和手段发生了重大变化，尤其是跨国公司、电子商务、网络贸易的迅速发展，对税收征管方式提出了严峻挑战。现代科技的高度发达使得巨额资本交易、大宗贸易和信息技术的转移通过网络瞬间完成，并游离于传统课征手段之外；国际流动性税源税基不断遭到避税港、转让定价、资本弱化、受控外国公司等的侵蚀，税源监控难度加大，逃避税现象日益突出；各国税收管辖权的差异，助长了税收征管的冲突和税收流失的漏洞，直接影响到税收调控的效率。在经济全球化不断推进的今天，仅仅依靠一个国家自身的力量是无法完全解决日益严重的逃避税问题的。只有在税收征管领域寻求国际合作，创新现代国际税收征管机制，才能减少由于征管冲突和逃避税而造成的税收调控效率损失。

　　二、以经济全球化眼光审视我国当前税收调控的主要问题

　　我国现行税制是经过1994年税制改革后建立起来的，基本适应了社会主义市场经济的要求，初步体现了国际惯例，改善和加强了国家的宏观经济调控职能。但从经济全球化的视角分析，当前我国税收调控还有许多不适应，存在的主要问题有：

　　（一）宏观税负和政府收入的税收依存度偏低，税收总量调控乏力

　　税收不仅是对政府提供公共产品和劳务的补偿，也是政府实施宏观调控的财力保障。在经济活动国际化背景下，要增加税收调控能力，税收必须保持一定的收入规模。宏观税负和税收依存度是衡量税收调控能力的两个主要指标，目前我国这两个指标均低于正常水平。从宏观看，近年来我国税收收入占GDP的比重平均在12%左右，税负水平不仅远远低于发达国家，也低于发展中国家。与此同时，却存在着大量的非税负担，各种收费和基金成为政府收入的重要来源，大大降低了政府收入对税收的依存度，造成收费对税收的冲击，严重影响了税收的宏观调控能力。从微观看，则存在名义税率偏高，实际税负偏低的问题。在各国普遍减税的背景下，我国增值税、所得税等主要税种的税率已明显偏高，同时，各种收费吞食企业营业收入和利润所得，大量侵蚀税基，导至欠税、逃税增加，税收实际征收率下降，抑制了企业对税收调控导向的灵敏度。

　　（二）税收调控资源配置存在偏差，促进社会经济发展的推力不足

　　现行税制在调控资源配置方面，存在重成份优惠、地区优惠，忽视产业优惠的问题，导至资源配置的区域结构向东部倾钭，加剧了东西部地区经济发展差距。在税制结构上，过高的流转税比重，强化了税收对价格机制的干预，容易扭曲市场中生产者和消费者的行为；而过低的所得税比重，抵制了其在调节公平、防止市场失效中的作用能力。流转税和所得税的这种比例差距与全球资源配置市场化的要求极不适应。在推动经济发展方面，对资本投入推力不足，如“生产型”增值税不利于资本投入；对科技进步推力不足，如高新技术产品税负偏高，促进科技进步的税收优惠范围狭窄、方式单一；对重点产业推力不足，如扶持农业和新兴产业的税收倾钭政策较少；对商品输出推力不足，如出口退税率低于法定税率等等。在调节社会公平方面，与国外相比，我国个人所得税规模极小，调节对象主要是工薪收入者，而对私营企业主、高层经理人员、演艺明星等高收入者调节力度不够，未能发挥调控个人收入分配的主力作用。同时，我国社会保障税、遗产税和赠与税缺位，使税收调控社会分配手段体系不健全。

　　（三）税收调控缺乏弹性，对经济周期的适应性较差

　　现行税制是在总需求膨胀、经济短缺的背景下设计的，税制结构缺乏必要的弹性，对宏观经济波动的“反周期”调节能力不足。一方面，缺乏收入弹性，税收政策和征管措施相对滞后于经济结构、税源结构的变化，未能覆盖和涵养新兴、后续税源，税负仍主要压在对GDP增长贡献份额低的国有企业、内资企业、生产性行业和传统产业上，造成税源老化、税基弱化，税收增长乏力，制约了税收占GDP比重的提高，使税收应对形势需要实行增税或减税的空间极为有限。另一方面，缺乏经济弹性，以流转税为主体的税制结构不具备充分的“自动稳定器”功能，并直接减少了其他税种的调节空间，而且流转税的政策效应和传递速度不如所得税来得明显和快捷。近几年面对有效需求不足，我国税收政策的调整空间十分有限，税收调控经济周期乏力的问题表现得十分突出。

　　（四）整个经济的市场化程度较低，税收调控传导机制不畅

　　我国正处在经济转轨期，由于开放统一的市场体系尚未形成，市场秩序不规范，在许多环节形成税收真空和税负的不规则转嫁，扭曲了税收调控效应。如地下经济逃避税收、利用寻租减轻税负等；由于政企分开不彻底，企业尤其是国有企业经营机制的缺陷，市场经济的微观主体还不具备完全自由竞争的特征，企业对税收调控导向反应迟钝，税收调控传导机制存在着体制性障碍；由于市场开放度低，对民族工业和本国市场的保护并未反映到税收限制上来；由于市场经济法制体系不健全，税收立法层次低，税法透明度不高，缺乏应有的规范性和稳定性，降低了税收调控的权威性和有效性；税收执法水平不高，征管手段和措施跟不上，还存在有法不依、执法不严的现象，造成税收执法的宽严差异，降低了税收调控的质量和效率；社会成员懂法守法程度较低，税收司法保障体系较为薄弱，行政干预税收执法的现象时有发生，加之一些故意违抗税法的纳税人偷逃税款，造成税收调控的漏损。所有这些，都大大影响了税收政策的乘数效应。

　　三、经济全球化下拓展税收调控职能作用的若干思考

　　（一）确立税收调控的基本思路，构建面向经济全球化的税收调控目标体系

　　经济全球化背景下的税收调控应当是面向全球统一规范的调控，是一个不断适时调整、趋于优化的过程。我国税收调控总的思路应是顺应经济全球化和WTO规则的要求，按照统一税法、公平税负、调整结构、强化征管的原则，改革完善税收制度，构造一个协调有序的动态税收调控目标体系，实现远期优化与近期接轨的有机统一，以加快我国融入经济全球化的进程。从远期优化看，税收调控目标应注重迎合经济全球化下的多重性趋势，与现代世界市场经济发展相协调；从近期接轨看，税收调控目标应立足本国经济发展和经济结构现状，在保持政策目标一定延续性的基础上，逐步向多重社会经济发展目标靠拢。要拓宽税收调控视野，注意税收调控目标的协调。既要着眼经济增长，调节资本、劳动、技术等生产要素的投入和利用，又要注意经济稳定，调节社会总供求平衡，熨平经济增长周期的波动；既要着眼经济和社会公平，调节收入水平和财产数量，合理税收负担，又要注意提高社会经济效率，减少对市场机制的干扰，加快我国市场经济的发展；既要着眼资源配置，调节产业结构、地区结构和城乡结构，又要注意可持续发展，保护环境和生态资源；既要着眼发展高科技，培育壮大高新技术产业及企业集团，又要注意扶持传统弱势产业，保护好农林牧业，支持服务业和社会公益事业；既要着眼参与国际竞争，调节资本、商品等经济要素流入流出，发挥我国经济的比较优势，又要注意协调国际经济关系，调节国际税收利益分配，维护国家经济主权和利益。只有处理好短期目标与长期目标的关系，解决好国内与国际经济目标的冲突，将短期、总量目标与长期、结构目标衔接起来，才能充分发挥税收调控的整体效应。

　　（二）寻求经济全球化下税收中性与非中性的最佳结合点，改革和完善我国税收制度

　　现代市场经济是有政府宏观调控而非自由放任的经济。政府既要遵循市场规律，利用市场机制配置资源，又要更多地承担起减少市场效率损失，抵御市场波动和风险的责任。因此，要发挥税收在促进我国经济发展，加快融入全球经济中的宏观调控作用，必须把税收中性与非中性的辩证结合作为改革完善税收制度的基本出发点。

　　1.规范政府收入机制，增强税收调控的收入弹性。按照建立公共财政的要求，界定政府支出范围，确定合理的税收总量规模，保持一定的收入增减空间；理顺税费关系，界定和规范税收调控范围，适时推进费改税和开征新税种，如社会保险税、环境保护税、资本利得税等，解决税收缺位和关税减少对财政收入的影响，提高政府收入的税收依存度。

　　2.统一税制，营造公平竞争的税收环境。遵循国际惯例，按照WTO无歧视原则及国民待遇原则，统一内外资企业所得税，完善个人所得税，逐步取消内外资企业及个人在适用其它税种方面的差异；逐步消除内外资企业在进口税收政策方面的不平等待遇，减少税收对要素流动的限制和对资源配置的扭曲，促进各类经济主体的公平竞争。

　　3.明晰税收调控导向，强化税收在市场失效领域的调节功能。充分运用WTO的“例外”条款，针对我国经济发展水平，通过税负的有增有减， 调整产业性和区域性税收政策，加大对国家重要产业和领域的支持，如保护农林牧业，支持高新技术产业发展、扶持发展服务业、促进西部大开发等，促进国家宏观政策目标的实现。

　　4.优化税制结构，发挥税收调控的整体功能。适应多重性税收调控目标要求，通过税种的增、减、并，合理分布税种，调整我国税收结构，适当降低流转税比重，提高所得税比重，保持一定的税制弹性，增强税制的“自动稳定器”和“相机抉择”功能。通过税制的内部协调性与外部适应性来实现税收调控目标。

　　（三）积极参与国际税收竞争与合作，维护我国在经济全球化中的经济和税收主权

　　经济全球化推动了税收国际化。税收调控职能要向国际税收领域拓展，必须积极主动地参与国际税收竞争与合作。应用好关税政策，维护国家经济安全和利益。顺应世界税制发展趋势，逐步实现国内税制与国际惯例接轨。针对当前新一轮世界减税浪潮和国内外经济形势，可借鉴西方国家“低税率、宽税基、少减免、严征管”的税制改革经验，采取适当的减税政策，如改“生产型”增值税为“消费型”增值税，适当降低所得税名义税率，提高我国企业竞争力。应面向国际市场，重新调整税收优惠政策。在清理整顿现行税收优惠政策的基础上，进行国际间税收优惠比较，制定既符合国际通行做法，又有利于提高我国经济竞争力的税收优惠办法，如对外资可采取选择性税收优惠。应尽快改进和完善出口退税制度，实行全额彻底退税，提高我国产品在国际市场上的竞争力。应加强税收领域的国际合作，协调国际税收关系。制定税收政策时，既要有利于世界范围内税收中性作用的发挥，又要发挥税收的国内调控作用，同时还应注意相关国家的反映，尽量避免国家间税收权益的矛盾和冲突；加强国际税收协调，在维护国家税收主权的前提下，与尽可能多的国家签订国际税收协定，避免对跨国纳税人重复征税，避免引发税收方面的国际争议，减少税收竞争带来的外部性。

　　（四）加快完善税收法律制度和现代国际税收征管体系的步伐，提高税收调控质量和效率

　　推进依法治税，加强税收征管，是实现税收调控既定目标的重要保障。要适应融入世界经济主流对税收法制的要求，按照税收法定主义原则，完善我国的税收法律体系，规范税收立法行为，合理划分税收立法权限，提高税收立法级次，增强税法的权威性和统一性，奠定税收征纳行为规范的法律基础。要进一步深化征管改革，加快建立现代化的税收征管体系。从提高税收征管质量和效率出发，科学设置征管机构，对征管专业职能进行重组优化，规范税收执法行为和程序，提高税收执法透明度，增强税收执法的统一性；加快税收征管信息化建设，大力推行电子申报、网上申报等多种申报方式，采用现代技术手段，建立广泛高效的税收征管监控系统，提高对税源税基的跟踪监控能力；重视和保障纳税人合法权益，简化办税程序，优化税收服务，建立对税务行政行为的审查和纠正机制，强化税收执法监督，最大限度减少由于执法不统一，造成纳税人税收待遇事实上的不公平。要着眼税收征管的国际化，创建现代国际税收征管机制。针对跨国经济活动的日益频繁，要加快完善我国的转让定价制度和管理机制，加大以打击逃避税为中心的国际税收管理力度；加强国际税收协定的管理和执行工作，增进国际经济的交流与合作，避免因税收管辖权差异造成税收征管的冲突和漏洞；积极与国外税务机关合作，建立长期的情报信息交换系统，减少国家间信息不对称带来的税收损失；适应全球未来发展趋势，加强对电子商务税收征管的研究，探索建立海外投资税收管理机制、国际税收审计体系等。

　　主要参考资料：

　　（1）金人庆《中国当代税收要论》（人民出版社2002年版）。

　　（2）邓力平《经济全球化、WTO与我国税制改革》（载《税务研究》2000年第4期）。

　　（3）安体富《当代中国应采取适当减税政策》（载《财政与税务》2002年第6期）。

　　（4）邓力平、陈 涛《当代西方国际税收竞争理论评述》（载《税务研究》2001年第7期）。

　　（5）樊丽明《税收调控研究》（经济科学出版社2000年版）。