房产税改革的立法取向：应以调节功能为主

有关房产税的改革在2003年就已经提出，直到2011年1月28日上海和重庆进行房产税改革试点，我国房产税改革才算是正式拉开序幕。10多年来，房产税问题不断发酵，在社会上持续引发热议。人们对房产税的认识在深入，同时，争议也依然很大。改革要于法有据。十八届三中全会的《决定》提出了“加快房地产税立法并适时推进改革”的要求，房产税改革进入了以立法来推进改革的新阶段。如何立法，这取决于房产税的立法取向。

征收个人房产税是否合理

房产税改革的核心是对个人非营利性住房征税。这由此引发征收个人房产税在我国是否合理的问题，房产税立法首先要回答这个问题。

从长远看，房产税改革有利于完善整个税制、完善地方税体系和开辟地方政府新的收入来源，有利于地方公共服务提供与辖区居民纳税建立更紧密的联系。但任何税收问题都不仅仅是收入问题，尤其是在“税收焦虑症”蔓延的情况下，房产税已经变成社会问题，乃至政治问题，仅仅从税收本身着眼来谈合理性和必要性是不够的。对普通老百姓来说，诸如完善税制和地方税体系，替代地方土地财政等之类的说法有如雾里看花，不知所云。在减税呼声很大，且社会对税的“厌恶感”越来越明显的情况下，把房产税改革直接定位到增加地方政府收入是不合适的。个税调高免征额（即媒体误解的起征点）至今，要求进一步上调的呼声仍不少，再通过房产税从广大老百姓口袋里掏钱将是十分危险的事情。任何立法，既要有前瞻性视野，更要考虑法律实施的社会、经济等方面的约束条件。为什么要征收个人房产税，一定要对老百姓说清楚征收房产税的目的。

我觉得有两点是老百姓可以接受的：一是让占有房产多的人交税。占有越多，交税越多。我国当前房产占有状况十分悬殊，有的几套，甚至几十套，而有的一套住房也没有。房产占有状况也反应出我国个人财富差距的状况。房产占有多，意味着享有的公共服务也越多，占有的社会资源也越多，交税是应该的，也是合理的。二是抑制在住房消费上的奢靡，为社会节约住房资源和土地资源。这实际上是对住房消费行为的一种调节，同时也具有对社会财富再分配的作用，还可对住房投机预期产生影响。因此，依据我国的国情，房产税扩展到个人非经营性住房是必要的，也是合理的。

房产税改革立法：从调节功能入手

根据上述对个人住房征收房产税的目的，我们就不能简单地从房产税是财产税，是对财产保有环节征税这样的学术定义来理解我国的房产税改革的立法取向。我认为，我国的房产税应该定位为“调节税”，而不是普遍征收的“国民税”，不能将房产税设计为“见房就征”的所谓财产税，从而变为增加地方财政收入的一个当前措施。从税制整体来看，按照收入功能来设计是基本原则，但这并不妨碍个别税种按照调节功能来设计。按照调节功能设计个人房产税，主要体现在三方面的调节：对住房资源配置的调节、对贫富差距的调节和对住房投机的预期性调节。同时，将经营性房产的征税和非经营性房产的征税分开来考虑，不宜一锅煮，以利于房产租赁市场的培育和发展。

为什么应将非经营性房产的征税定位为住房调节税呢？这有以下几个方面的原因：

第一，中国的现实国情决定了房产税改革不能简单地照搬国外房产税的做法。所谓把房产税打造成为地方的主体税种，成为地方的重要收入来源在现阶段是不现实的。目前房地产税占地方税收入的比重不到7％，更不要说房产税一个税种。现行房地产税占税收收入和地方税收收入的比重非常低。如果把土地出让金包括在内计算，该比重将更低。即使对个人住房全面征收房产税，要使房地产税成为地方主体税种或地方政府主要收入来源，至少在20年之内是无法实现的。

其实，税收都有一个自然的演进过程，不是凭想象通过改革就可以强力实现的。例如我国的个人所得税，也是从调节税演变而来，至今也未能成为普遍征收的税种，因为我国人均收入水平处于较低的阶段。等到中产阶层壮大了，橄榄型收入结构形成的时候，个税才谈得上是普遍征收的国民税。现行的个税实际上是“白领税、金领税”，与蓝领阶层基本无关，纳税人数占工薪人数7％左右，93％左右的工薪所得者不缴税。如果进一步提高免征额，个税将只是一个调节金领阶层的“金领税”。缴纳房产税依靠现金收入，如果个税都不交纳，要让其缴纳房产税显然是不现实的。一般而言，房产税的缴税面无法大于个税的缴税面，否则，居民无力负担。可见，我国房产税现阶段不将筹集收入作为改革的主要目的，是更符合国情的定位。

第二，对国内居民普遍征收房产税的条件不具备。税制的功效要真正实现，依赖于征管能力。若是做不到，税制设计得再好，也是纸上谈兵，毫无意义。房产税面向家庭征收，是对征管的一个极大挑战。这是一种个性化的征收，因为每一个家庭的房产情况不同，家庭状况也不一样，征收机关必须上门一户一户地去核实、评估、征缴，加上人口流动，其工作量之大将是难以想象的。更不要说，如何定义家庭、给予优惠和照顾。此外，住房基础信息碎片化，整合管理能力低，房地产价值评估基础薄弱，还有争议的仲裁，以及仲裁的公正性和可信性等等。在任何一个国家，房产税都是一个小税种，但征收成本都很高。同时，需要法治的大环境。我国当前的税收征管能力有限，普遍开征房产税存在巨大的操作性风险，尤其是在行政法治、税收法治还不健全的情况下，甚至可能扩大社会的不稳定性。从这个角度看，房产税定位为个人住房调节税，可以大大降低房产税征管过程中的操作性风险以及由此带来的社会公共风险。

第三，需要正确评估和认真对待房产税改革的公共风险。对个人或家庭征税，其公共风险很高。尤其在社会对税收十分敏感的情况下，更要对房产税改革做出全面的公共风险评估，这包括对经济、政治、社会等方面可能导致的负面影响。在立法决策上，应先评估风险，然后再看是否有利。如果颠倒顺序，可能只是看到了改革的好处，而忽略改革引发的巨大公共风险。从情景分析看，房产税普遍征收，社会能否接受这种方案，不确定性很大；而对少数人征税（投机、奢侈），不触及大多数人，风险小。在征收管理上，前者难度大，操作风险大；后者难度小，便于实施，操作风险小，而且对房地产市场的健康发展、促进社会公平有很强的正面作用。

实际上，上海和重庆两地的房产税改革试点运行情况也在一定程度上能佐证上述分析。两地的房产税改革试点尽管在制度设计上有差别，但都遵循了一个思想，即保护大多数人的既得利益，改革只涉及少数人。重庆房产税征收范围只涉及约10％的人群，主要针对高端业主和投机炒房客，并不针对普通老百姓。同时，两地都考虑个人的住房需求，给予免税面积扣除。这种定位主要是发挥房产税的调节作用。也正因为这一点，房产税改革在上海和重庆的试点没有引发社会震动，公众没有抵制。此外，由于纳税人数量少，也能够取得较高的征管质量，重庆市在个人住房房产税上实现了97％的征缴率。

总之，在现阶段，中国特色的非经营性房产税只能是个人住房调节税，也可以说是住房消费奢侈税。即这个阶段的房产税是对少数人拥有的非经营性住房（包括自住的和闲置的房产）征收，或者说是对富人拥有的多套住房和高档住房征收，比照人均收入水平比我国高十倍的发达国家的做法，对有房产的人普遍征收，隐藏着很大风险。（作者：刘尚希）