住房公积金成了“劫贫济富”的制度工具

公积金是一笔巨大的财富，预计到“十二五”期末，缴存总额将达到6.69万亿，余额达到3.58万亿。这是一笔巨量的“沉睡资金”。与此同时，这一制度的“正当性”正受到严重质疑。其涉及的巨大利益，也会阻碍相关的改革。但从长远来看，市场化的改革要求把财产的自由支配权还给个人，公积金制度可以转变为真正互助性质的合作基金，但必须让公众自由参与、自由支配。

让公积金真正回归“个人所有”

曾经的和现在的“北漂”们，如果还没有来得及把自己账户上的住房公积金全部提取出来的，恐怕要追悔莫及了。最近北京一项名为放松、实为收紧的公积金提取政策，可能将使得这些没有北京户籍的人士历年缴存的公积金永远“沉睡”下去。

按照这一“新政”，提取公积金的次数由一年一次改为三个月提取一次。这被很多媒体解读为“政策放宽”。的确，提取手续和条件在一定程度上放宽了，但新政策同时规定了“提取限额”是过去三个月的缴存额。也就是说，如果不买房或者大修，个人将不能通过以租房的形式来提取公积金账户的累积余额。对于非京籍“北漂”（甚至是有北京户口但买不起房的个人）来说，以后只能每年折腾四趟去提取公积金，而一旦他们决定离开北京，将带不走这些本该属于自己的财产。

在改革开放三十多年之后的今天，中国的经济体制中依然还有很多计划时代的“残余”。住房公积金制度就是其中之一。它原本是为了解决住房市场化改革中的资金缺口问题，但如今其“政府包办”的弊端却越来越凸显出来。可悲的是，它又与平民百姓的生活息息相关，牵涉到几乎所有人的切身利益。

本届政府提出理顺“政府与市场”的关系。而在公积金的问题上，恰恰体现出“双重的双轨制”的特点。其一，住房已经高度市场化，公积金却是政府对个人住房投资强势干预下的“强制性储蓄”；其二，在缴存上，政府机构、事业单位、国有垄断企业的公积金制度往往异化为隐性的高福利补贴，类似的例子已经不胜枚举。

按照《住房公积金管理条例》第三条，“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。”按道理，公积金的“产权”是明晰的，无论是个人缴存的，还是任职机构同比例上缴的公积金，都是属于个人的。但在公积金的制度设计下，缴存者对这笔资金却没有自由支配权，甚至还处处受限。

公积金制度之变

据住建部数据，截止到2011年年末，住房公积金缴存总额已达4万亿元，除去公积金贷款，余额已达2.1万亿，每年全国约有1亿人缴纳；预计到“十二五”期末，缴存总额将达到6.69万亿，余额达到3.58万亿。这是一笔巨量的“沉睡资金”。

中国的公积金制度是效法新加坡“中央公积金制度”的结果。在由福利分房向市场化转轨的进程中，1991年5月，上海在全国率先建立了住房公积金制度。当时，住房紧张的主要瓶颈是资金短缺。因此在这一时期，公积金主要用于发放住房建设贷款，弥补建设资金不足。上海尝到甜头之后，1994 年7 月，国务院颁布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，要求在全国全面推广住房公积金制度。不过，随着房地产市场的迅速发展，利润的诱惑使得房地产开发商大量涌入，资金不再成为主要问题。然而，制度一旦诞生，就有延续下去的惯性—它只需要找到另外一个存在的理由。公积金制度有了向“住房保障”的第一次转向。

1998年，国务院颁布了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，要求“调整住房公积金贷款方向，主要用于职工个人购买、建造、大修理自住住房贷款”。1999年4月，国务院颁布了《住房公积金管理条例》，进一步明确住房公积金只能用于发放个人住房贷款，住房建设贷款被停止。上述条文使得公积金制度完成了重大的转向，奠定了今日制度的根基。2002年3月，国务院对《住房公积金管理条例》进行修订，一直沿用至今。

2010年后，公积金制度出现了第二次重大转向。这一年，住建部突破了《条例》的规定，开展公积金贷款用于保障房建设试点。这一次的转向，相当于对上世纪90年代“弥补住房建设资金不足”的用途的回归。其背景是，一方面公积金经过十几年的累积，已经有了巨大的结余；另一方面，政府却一直在为所谓保障房的建设资金发愁，公积金的大盘子自然而然成为了重要的目标。2010年8月5日，住建部公布了首批公积金贷款支持保障性住房建设试点城市的名单，共计28个城市、3类保障房、133个项目入选，贷款额度约493亿元。

不过，这一举措引起了巨大的争议。按照公积金制度设计的初衷，这是一种职工个人之间的“互助型”住房保障制度。根据2002年修订的《住房公积金管理条例》，住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。此外，如前所述，公积金为职工“个人所有”，公积金管理中心并非金融机构，而是行政事业单位，并无权随意挪用。不过，随着试点的展开，“私产”就这么被挪作“公用”了。

除此之外，在近年来的改革中，有些地方政府开始允许职工个人提取住房公积金用作他途。比如，一些地方同意以租房为由提取公积金，而海南省公积金还可以用于支付子女学费、物业费、医疗费等。虽然背离了公积金的初衷，但好歹也是对个人财产权利一种追认式的肯定。不过，据报道，类似的做法并不占多数，“90%以上的地方公积金仍只能用于买房”。

正当性丧失，该如何改？

尽管公积金制度一直在为自己的存在寻找一个接一个的理由，但我们不得不说，这一制度的“正当性”（legitimacy）已然丧失。

作为互助型的一种住房保障制度，公积金存在的一个正当性就是让缴存者个人得益。但是，20年来，这一制度的真正受益者又是谁呢？很多论者已经提及，住房公积金是“劫贫济富”。理由是，只有买得起房的人才能够真正享受到公积金制度的最主要的好处—低息贷款，但在现如今房价飞涨的背景下，大量的中低收入人群根本买不起房，他们所缴纳的公积金，无疑是在“补贴”买得起房的高收入人群。

除了高收入人群，公积金的真正受益者恐怕是政府和银行。住房公积金的缴存者只能按年利率1.21%计息，而住房公积金中心将公积金存在银行的年利率是2.33%。这个利差收益，以及公积金中心购买国债的利息收益、发放公积金贷款的利差收益，按照《住房公积金管理条例》第29条的规定，“住房公积金的增值收益……用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金。”这些收益并没有用于“本金”的投入者、强制储蓄的存款人身上，而是用于填补政府财政支出的“不足”。从银行方面看，住房公积金中心的托存银行是工商银行、中国银行、农业银行、建设银行和交通银行五家。据法学教授王涌估算，公积金存在银行的年利率是2.33%，而银行利用公积金存款对外发放商业贷款，贷款利率一般高于7%，银行在公积金项目上的营利约为5%。此外，每年商业银行还向公积金中心收取手续费，包括归集手续费和贷款手续费，总额在50亿元以上。

甚至于，当年效法的“老师”本身也出问题了。2014年5月，有新加坡的blogger发表了《你的公积金去了哪儿》的文章，竟然遭到总理李显龙起诉。六七月间，数千新加坡民众举行了“还我公积金”的示威集会，抗议政府鲸吞公积金。

正当性已失，改革却举步维艰。2002年修订的《条例》至今未变，完全与市场化的改革大潮脱节。住建部数次提出修订《条例》，但都无疾而终，包括今年。任何一座城市中都遍地可见的“公积金套现”小广告，证明了这一制度延续至今的荒谬。但我们不得不承认，围绕着这一制度的巨大利益，将严重阻碍有关废止它的讨论，相关的政策建议也会被认为是“激进”。不过，从长远来看，市场化的改革要求把财产的自由支配权还给个人，公积金制度可以转变为真正互助性质的合作基金，但必须让公众自由参与、自由支配。

短期内，现实的办法恐怕还是对这一制度进行一些修修补补。但最基本的，必须回归公积金的本原，让缴存者个人真正获益，而不是制造种种障碍，防范个人提取公积金。这一方面需要扩大住房公积金的使用范围，甚至超越住房的用途，并最大限度地简化提取手续；另一方面，要打破地方保护主义，让个人的公积金账户不因为人才的流动而陷入沉睡。

唐钧：“用买不起房的人的钱买房”

近日关于公积金缩水等话题再次引发热议，公积金为什么不能很好地辅助我国的民生事业，其是否还应该存在下去，到底应该怎么改革？就这些问题，时代周报专访公积金问题研究者，中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧。

公积金制度有违设计初衷

时代周报：如何看待网上风传的公积金利息极低，完全跟不上通货膨胀的问题？

唐钧：住房公积金是保障性质，设计初衷是“高收入者不补贴，中低收入者较少补贴，最低收入者较多补贴”，让普通职工特别是中低收入家庭买得起房、住得上房。但是现在这一初衷未能实现，体现在使用过公积金的人占缴纳的总人数的比例很低，从广东的情况看，只有不到10%的参加者有过按揭（记者注：根据广东省官方公布的数据，2012年广东省住房公积金缴存人数达1050万人，累计发放贷款73万笔），这么低的比例应该可以说明问题。这样一来老百姓的这部分财产得不到保值增值。

时代周报：在国外，有什么比较理想的公积金或者类似制度可供我们参考吗？目前有报道说新加坡也出现了很强的反对公积金的声音，您怎么看？

唐钧：新加坡的公积金和我们根本不是一回事情，没有可比性。在新加坡叫中央公积金，中央公积金本是个人账户式的养老保险制度，后来因为积累的资金在国际市场上投资风险太大，于是新加坡政府将其与“住者有其屋”的政策相配套，拿养老保险基金贷给参保人买房，使一项制度成就了两件好事。后来，中央公积金的使用范围进一步扩大，也可用于治疗大病。

而中国的制度设计其实有点东施效颦，养老归养老，住房归住房，两者完全不搭界了。光为住房筹措一笔公积金，其合理性就差之毫厘，失之千里。“被规定”为“专款专用”的住房公积金，近年来的使用状况其实并不理想，贷款人数比例和贷款金额比例都很低，从受益的角度来看，大多数缴存职工实际上是这项制度的局外人，开句玩笑，就是“用买不起房的人的钱，来帮买得起房的买房”。近年来，随着房价越来越贵，买不起房的人越来越多，这项政策的正当性更受到质疑。

时代周报：有人建议废除公积金制度，您有什么看法？如果您不同意废除的话，认为是否应该进行改革？

唐钧：我们从1999年以来一直提建议，把社保资金跟住房公积金合并，老百姓可以用这个钱去买房、看病。

前几年开始就有些省市出台政策，家庭成员患重大疾病的可以提取住房公积金。对于缴存职工本人来说，一旦患了大病，在医疗保险并不能全额支付医疗费以致产生大额“自费”时，就有可能先卖了自己住的房子解燃眉之急，何况住房公积金。反过来说，如果公积金账户中明明存了一笔钱，但却不能用于医疗，眼睁睁地看着“缴存职工”死去，又于心何忍？在现代社会中，疾病永远是最大的社会经济风险。所以，在社会保障制度的整体设计中，必须有个轻重缓急的排序。所以对住房公积金这样的政策安排是很有道理的。

个人财产收益应归个人

时代周报：有评论指出公积金的“增值收益”与公积金缴存者完全“绝缘”，在您看来现在公积金“增值收益”的使用有哪些不合理？

唐钧：个人账户是个人财产，所以公积金的收益应该归个人，否则就没有正当性。

2004年出台的财政部、国务院住房制度改革领导小组、中国人民银行关于《建立住房公积金制度的暂行规定》中明确规定：“住房公积金是一种长期性住房储金”，“归职工个人所有”。按物权法的规定，显而易见的是，这笔“储金”生出的增值利润，自然而然也就应该归职工个人所有。

银行与住房公积金的一个最基本的差别就是：去银行存款是自愿的，而住房公积金则不同，是“强制性”储蓄，“国家”二话不说，就从你的工资中扣走了，然后还从你的“老板”那里又拿了一份。这样的运作方式就使“缴存人”与政府有关部门之间的权利和义务关系不同于一般储蓄。国家强制性地筹措这笔钱，理由自然是为缴存人着想。从计划经济向市场经济转轨，其中一个最基本的要点就是产权问题。因此，在处理“增值收益”时，就得分外谨慎。

从公平角度来讲，建议“增值收益”给到退休时从未动用过住房公积金的人“分红”，以表示对他们“无私贡献”的回报。

时代周报：有关职能部门如公积金管理中心从公积金收益中抽水（管理费用），您认为是否合理？

唐钧：《住房公积金管理条例》相关解释是，“由住房公积金管理中心按照规定的标准编制全年预算支出总额，报本级政府财政部门批准后，从住房公积金增值收益中上交本级财政，由本级财政拨付。”我认为这样的规定不合理，理由如上，个人财产的收益应该归个人，而不是财政，不合理的规定就需要修改。

公积金管理难监管

时代周报：在具体管理制度上，目前的公积金管理体制有哪些漏洞？

唐钧：世纪之交时，据说曾有2600多个管理机构将其七零八碎地瓜分。后来经过多年的改革归并，管理机构的数字下降到606个。但按《住房公积金管理条例》的要求，应该只有直辖市、省会城市、计划单列市和地级市可以设立住房公积金管理中心，按这个标准，可以设立管理机构的城市全国共有342个。因此，其余264个实际上就是违规设立的，其中包括“省直的”、“区县的”或者“行业的”。

20世纪80年代，美国的一位经济学家曾经评价新加坡的中央公积金：这些由政府管理的巨额资金虽然是一笔独立运作的公共基金，但在政府急需用钱时，肯定会情不自禁地想动用它。为此，新加坡政府对中央公积金立下了极为严格的管理制度，使这位经济学家的预言没能成为现实。

然而，中国住房公积金的管理现在却被地方和行业的管理机构操控，在这些管理机构的背后都有着一位或几位具有绝对权威的“大老板”，当地方或行业急需用钱时，他们会不会“情不自禁”？当然，这还是用到地方的或者行业的“集体利益”上。再进一步，如此管理体制，又有让贪腐分子伸手的漏洞。

根据新闻报道，各地自行开发的公积金管理系统达数百套，每个系统动辄花费数百万元到上千万元，每年还有几十万、上百万元的升级维护费用。几百个系统的开发，几个亿的投入，来管一个公积金，浪费惊人。为什么各地都要自行开发公积金管理系统，明眼人一看就明白，电脑系统开发的经费中可以“运作”的“空间”太大了，其中的猫腻自不待言。更重要的是，各地自行其是地开发管理系统，就不能让管理系统互通互联。