全面深化财税配套改革 有效防控地方债务风险

我国各级政府债务的总量规模仍处于安全区，但不能基于总量风险可控而轻视若干主要的风险点。有必要把地方债的制度建设问题还原到财税配套改革中。需要考虑在一个商业性的金融体系之上，构建一个兴利除弊的政策性融资体制，允许地方政府在有效制度规则约束下合理利用自己的财政空间去贯彻地区发展战略，助推实现合理融资业务

根据2013年审计署公告，我国地方政府性债务总体风险可控，但存在“地方政府负有偿还责任的债务增长较快”等问题。就地方债的相关热点话题，《经济日报》记者采访了财政部财政科学研究所所长贾康。

记者：当前地方政府性债务存在哪些风险点？

贾康：我国各级政府债务的总量规模仍处于安全区，但不能基于总量风险可控而轻视若干主要的风险点。

首先是与制度安排缺陷相关的“不透明”及其风险。我国地方政府债务负担以隐性负债为主，不利于防范风险。一旦风险越过临界点，则只能以“灭火”的方式去平息事态，可能对政府公信力造成明显损害。

其次，一些局部区域和项目存在风险。审计结果显示，截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任的债务的债务率高于100%。

第三，部分地方和单位违规融资和违规使用债务资金带来的风险。

记者：应如何有效防控地方债务风险？

贾康：有必要把地方债的制度建设问题还原到财税配套改革中，结合党的十八大和十八届三中全会的精神，把地方债的风险防控把握好。

首先，在坚持分税制改革的成果基础上进一步，适应市场经济客观要求，按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级举债权、一级产权”这样一个逻辑连接，在扁平化的中央、省、市县3级框架里，实质性地深化财税体制配套改革，改进完善转移支付制度，从而一并解决地方债风险防范问题。

第二，在走向“阳光化”的地方政府债务管理上，首先要分两大类管理地方债务：一般债务，如地方公债，不与具体项目挂钩；专项债务，如市政债，就挂钩于具体项目，积极合理细化各自的管理方式方法。同时，要结合《预算法》的修订，明确地以“正面表述”方式规定地方债的发行条件、程序、审批、监督和绩效考评等要求，以利于逐步和更大步伐地以规范的地方公债和市政债，置换、替代隐性债。

第三，对于如何“治存量”，有效防控风险，建议从全面监控结合聚焦区域金融生态环境的视角，设计债务风险防范的“技术路线”。

记者：目前，我国部分地区的债务率高企，未来应如何进一步健全地区金融生态？

贾康：目前，地方政府对融资平台的干预难以避免，“政策性融资”及其引发的一系列问题将长期存在。鉴于此，我们需要考虑在一个商业性的金融体系之上，在央行以货币政策进行总量调控的同时，构建一个兴利除弊的政策性融资体制，允许地方政府在有效制度规则约束下合理利用自己的财政空间去贯彻地区发展战略，助推实现合理融资业务。地方融资平台在以后的存续期内，应主要对应那些有现金流的项目建设。另外，要探索防范风险的偿债基金，并积极引导PPP（“公私合作”伙伴关系机制）的发展。

基于以上，我们必须研讨的是化解地方债务风险的长效机制，使之纳入体制创新、管理创新和技术创新之中，在全面配套改革中实现金融支持与地方发展的良性匹配。根据地方债自发自还改革试点的最新部署，10个地区的自发自还与市场化机制有前所未见的紧密结合—要引入有资质的专业机构对于发债地的政府作出信用评级，在市场约束下更真实地表现融资成本和更透明地促成风险防控。这体现了“阳光融资”取向下制度建设的实质性进步，值得肯定。