税改的难点和重点是直接税改革

●以前我们设定的税收制度都是在围绕税收收入及时、足额、可持续的入库这个大前提下进行的。这一次税制改革的理念和战略与以往差异很大，目标就是要建立现代税收制度，为国家治理体系和治理能力的现代化打基础。

中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇，在不久前由中国经济50人论坛主办、新浪财经和清华经管学院协办的长安讲坛上发表了题为“本轮税制改革的主题”的主题演讲。高培勇表示，我国目前70%的税收是来源于消费税、营业税等间接税，因此这一轮税制改革的基本路线是上调个人所得税等直接税，以及下调间接税的比重，从而达到税收制度的优化，使税收负担分配结构更加公正、更加公平。

现行中国税制结构存在弊端需要调整

高培勇说，现行中国税制结构具备了三个基本特征。

一个基本特征是70%的税收来源于间接税。到目前为止，中国有正式意义上的18个税种，每个税种每年都给政府取得一定的收入。在这些税种中，国内增值税是间接税，消费税是间接税，营业税是间接税，全部算下来，间接税已经接近了税收总量的70%左右了，政府每取得100块钱税收，其中有70块钱是通过间接税收上来的。

高培勇表示，间接税是要通过价格渠道转嫁出去的税。任何商品的价格中有三个构成要素：一是成本，二是利润，三是税收。中国不同于其他国家的地方，是价格当中间接税的含量大。欧洲国家间接税比重大体上是45%，直接税比重大体上是55%，基本是各占一半。美国间接税的比重只有20%-30%，各州情况还有所不一样，直接税比重能到70%，甚至到80%。因为我们的税收总额当中间接税比重高，70%的税收要融入到价格中去，所以中国的税收就具有了“价格通道税”这样一个突出的特征。15万亿的政府收入，要有70%融入到价格当中，因此，税收对价格形成机制的影响很大。

“当我们要让市场在资源配置中起决定性作用，让市场成为推动供给侧结构性调整主导力量的时候，这个市场指的就是价格。如果价格能够推动资源配置优化调整，它一定能够反映市场供求状况，也能反映资源配置的状况。”高培勇说，但是如果在价格当中税收的含量过大，那么它所反映的信息就不一定完全是资源配置状况，在很大程度上可能融入了政府所确定的税制结构的影响。

第二个特征，企业税负占到了全部税收的90%。也就是说，中国政府每收到100块钱的税收，其中有90块钱是从企业腰包里获取的，而不是取自于自然人的腰包。企业税负重有特殊的税制结构方面的原因，但是在供给侧的结构性改革中，所谓的供给侧主要指的就是企业，要让企业减负该从何处入手，不言而喻。

第三个特征，从纳税人角度来讲，如果把90%的企业税收扣掉，再把其中的个体工商户的一部分扣掉，剩下的就是自然人所缴纳的税收，大体上是6%。也就是说，在现实生活中，只有6%的税收是自然人作为纳税人交给税务局的，这里也包括代扣带缴的那部分个人所得税收入。这意味着在现实生活当中，中国政府和中国居民之间的税收联系渠道其实是非常狭窄的。

高培勇表示，政府希望通过税收手段调节居民的收入水平，但是政府目前只能通过个人所得税直接触及居民的收入。尽管中国经历了三十多年的改革开放历程，有些居民已经拥有了相当规模的财产，但迄今为止中国居民身上并没有背负财产税这样一种负担，这就使得政府在调节收入分配方面捉襟见肘。就初次分配而言，我们与西方发达国家的基尼系数差距并不是很大，甚至我们的基尼系数在有些年间还低于西方发达国家。但是经过税收和财政的二次分配之后，我们的基尼系数就远远高于西方国家。这说明我们的税收，在调节居民收入分配方面力度是不够的，甚至是心有余而力不足的。

高培勇认为，综上三个特征，中国的税收制度需要进入到一个大规模的调整阶段。

本次税制改革的基本路线

据高培勇介绍，瞄准国家治理现代化这样一个大方向，这一轮税制改革一共所涉及的税种有六个，包括增值税、消费税、环境保护税、资源税、个人所得税和房地产税。六个税种当中个人所得税和房产税属于直接税，消费税和增值税等属于间接税。要改革的直接税两大税种是对现行税收征管机制的重大挑战，所以作为配套改革又增加了一个税收征管法，整个税制改革的版图就被描述为“六税一法”的改革。

高培勇表示，本轮税制改革的基本路线是，直接税要从30%的比例向上走，而间接税的比重要从70%的比例向下调，自然人纳税要增加，而法人承担的税收要减少。从2013年11月份到现在将近三年时间，已经有一些税制改革先行行动了起来，今年从5月1日开始进行的全面营改增改革，引起社会各界高度关注，也是迄今为止抢眼的一个税改项目。此外还有小的税种调整，但所涉及的税收收入规模都不大。全面的营改增要使减税额增加到5000亿元，2016年还要对现行的增值税税率做进一步的减定调整，因为营改增把增值税率由两档调整为四档，但这对增值税而言是一个颇为复杂的税率结构。

“间接税减少之后所腾挪出来的税收收入的空间就需要增加直接税来填补。”高培勇说，其实这一轮税收制度改革的看点、难点和重点都在直接税身上，而不是在营改增，不是在间接税身上。目前所列入的税制改革规划中的两项直接税，一个是个人所得税，另外一个是房地产税，其目标指向都是加税，不是减税。

关于个人所得税改革，高培勇表示，过去个人所得税分成了不同类别的11个税种，包括工薪所得、劳务所得、稿酬所得、财产租赁所得等，每一类所得都有相应的一套税制，这样的结构被称为分类所得税制。而由于税制改革的重要核心是公平，因此个人所得税应该改革为综合所得税制，现在每个人的收入来源呈现出多元化的结构，如果仅仅用其中一个来源判定他的收入水平和纳税能力显然是不全面不充分的。要判断一个人的收入有多高，和其他人相比差距有多大，好的办法是把他所有的收入加总求和来计算。

关于房地产税，高培勇表示，对今天的中国而言，除了重庆和上海两个地区，其余所有地方的自然人或居民个人房地产税负是零。不管今后的房地产税采用怎样的一种税制安排，是按人口扣除还是按货币扣除，只要房地产税一开征，房地产税的税负就是一种增加效应。

税制改革要解决的问题和现实意义

“在现实生活中，大家往往对税改寄予很多希望，很多人希望通过税改来降低自己的税负水平。但是，虽然不是不涉及税负水平的调整问题，税收制度的改革，真正能解决的只是税收负担分配调整的问题。”高培勇说。

高培勇表示，税制结构实际上就是税收负担的分配结构。如果在此期间，同时发生了政府支出规模减少的情况，那就另当别论。如果政府支出规模不变，税改解决不了税负的问题。即便减了一点税收，背后是增加赤字来支撑减税，而赤字等同于全国人民共同负担的债务，终还是要偿还的。

高培勇表示，本轮税收制度改革，不同于以往历史上任何一次税收制度改革，三年前，党的十八届三中全会决定推进全面深化改革，全面深化改革确定的总目标是推进国家治理的现代化。在这样一个大的框架之内推进税制改革，显然是为了匹配国家治理变革的一种税收制度改革。

“传统的税收制度有三性：强制性、无偿性、相对固定性。税收收入对于保证财政收入具有特殊意义，也就是说以前我们设定的税收制度都是在围绕税收收入及时、足额、可持续的入库这个大前提下进行的。这一次税收制度改革，提出要建立现代税收制度，而现代税收制度，更多地反映了人类社会对税收制度本身应当具有的公平正义的要求。所以这次我们举起的一面重要旗帜就是公开、公平和公正。”高培勇说。

高培勇表示，一个现代意义的国家，人们所关注的就是政府的预算，构成政府预算的基础实际上就是税收收入。只有追求国家治理现代化，我们才可能把现代税收作为目标纳入到税收制度改革的视野当中来。因此，这一次税制改革的理念和战略与以往差异很大，目标就是要建立现代税收制度，为国家治理体系和治理能力现代化打基础、建框架，从而推进国家治理现代化的进程。

关于本轮税制改革的现实意义，高培勇介绍到：

其一，在供给侧结构性改革的背景条件下，我们宏观调控的主要手段，现在看起来已经非税收莫属。当前大家所谈到的有关税收政策，都是和税收改革密切联系在一起的。如果说税收对宏观调控的作用是在政策层面，倒不如说它是依托于税收改革而进行的税收政策层面的调节。其二，到2015年，中国的财政收入总和已经超过15万亿元人民币，所以今天中国已经进入了人均税负超过1万元人民币的年代。这人均1万元的税收在不同地区会产生不同的影响。所以，中国的税收制度变革对每一个人、每一个家庭都有着重大的切身利益关联。

高培勇认为，这一轮税收制度改革的基本推进路线是非常明晰的。它如同一个天平，这个天平总的前提是稳定税负。稳定税负就意味着，在税收制度改革的同时，并没有打算对政府的支出规模做调整。它是在政府支出规模没有调整或者不打算做调整的前提下进行的税收制度改革。

“在稳定税负的前提下，逐步增加直接税比重，它所解决的是税收内部结构的调整。直接税增上去，间接税减下来，从而达到税收制度的优化，使税收负担分配结构更加公正、更加公平。它要解决的是税制结构内部此增彼减的调整问题。”高培勇表示。