营改增全覆盖难度有多大？六大关键词解读2015税改

刘尚希：从整个财税改革的时间表来看，摆在首位的就是预算改革。新《预算法》的出台也是预算改革又大大地向前迈进了一步。今年要落实新的《预算法》，使去年出台的一些预算制度改革措施真正落地。除此之外就是税制改革，老百姓更为关注。税制改革到底应该怎么改，现在一些热点税种的议论很多，大家都在加入讨论之中。中央在开两会，实际上全国也在开会，也在讨论相关问题。我觉得这种公共讨论是非常好的，这反映了我们国家民主决策的进步。

在税制改革上，到底怎么去推进？我觉得首先是整体的把握。一方面整个税收收入制度要改革，就是大家所熟悉的各个税种怎么改革。再一个是税收征管制度的改革。因为税收收入制度有了，怎么贯彻落实呢？就需要税收征管制度，现在要修改《税收征管法》。通过《税收征管法》的修订，使税收的征管过程更为规范、更加公开、透明，使征纳双方的矛盾纳入法制解决的轨道。加上税收的法制建设，也是重要的方面。

三中全会提出“税收法定”，一个方面是怎么样把实体法，也就是把税种变为法律，现在已经有三个税法，其他的也要逐步的变成法律。由时间表来说，2020年之前要把大大小小的税种都变成法律。我认为这个过程是相当艰巨的。另一方面就是在征税的过程中，要让征纳双方都依法征税、依法纳税。所以税法的执行、税法的司法救济，老百姓、纳税人要按照法律交税，这些都构成了“税收法定”的内容。从税收立法、执法、司法到守法，四个环节是一个整体。所以税制改革在一定意义上讲就是税收法定化、税收法制化推进的过程。

关键词一：资源税改革

Q：从存量变存价，如何扩大资源税改革覆盖面？

刘尚希：很显然我们国家的资源布局是不均衡的。对有资源的地方来说，资源税的改革毫无疑问是重要的收入来源。资源税改革的基本方向就是从存量变成存价。以前是按数量征收，比如一吨煤收多少钱，现在是按价格征收。去年12月份在全国推行了煤炭存价征收，今年要进一步的让这项改革措施在全国真正落地。除此以外，资源税的范围要进一步扩展。现在的资源税主要是矿产资源、油气，另外一些资源也应该纳入资源税的范围，比如水体、森林、草原、滩涂这些自然空间也应该纳入资源税的征税范围。

一方面就是要从存量到存价，另一方面是适当的提高税率，作为不同的资源进行考虑。现在地方政府在条例规定的范围之有一定的自主权，比如煤炭的税率改成存价已经是2-10%，地方可以根据本地的实际情况自主选择，整体来说税负有所提升。还要就是范围要适当扩大，就是刚才说的，尤其是没在资源税范围内的要纳税征收范围。等到全部从存量变成了存价，税率和范围调得比较合适，就意味着资源税的改革基本到位。

关键词二：消费税改革

Q：如何优化消费税的改革设计，使消费税给地方政府提供一部分有分量的财力来源？

刘尚希：消费税现在还是中央税，至于营改增以后是不是把消费税变成地方税，或者是变成和中央共享的税，还在探讨之中。现在的消费税大概也就是8千多亿，其中一半主要是烟税。消费税的征收范围主要是烟、酒、化妆品、轮胎、燃油、小汽车、摩托车等等，这些都是特定的消费品。我们也调整过征收范围，比如高档手表、实木地板、游艇也纳入了消费税征收的范围。但是，整体上消费税的改革并没有到位，范围还要进一步调整，还需要进一步扩大。

现在的14个税目是不够的。按照现在财税改革的整体方案，消费税改革的基本原则是“三高”，高耗能、高污染和高档消费品，这些要纳入消费税的征收范围。目的是调节消费需求、引导消费行为，在一定意义上也可以间接地调整收入分配，比如高档消费品，买得起的肯定是有钱人。如果消费税的调节力度加大，一定意义上也可以起到调节分配的作用。按照“三高”原则，比如一些有钱的老板有私人飞机，是不是也要纳入进来？还有箱包，普通的包可能就几十块钱、几百块钱，对于贵的，像女同志背的包，有的是好几万，显然是属于高档消费品，像这一类的应该考虑纳入到消费税的征收范围。

所以消费税改革首先是要扩围，总的目标是发挥消费税的调节作用，具体体现就是怎么样节能减排，引导消费行为。同时，也能够促进分配的公平。可能还要对消费税的征收环节进行调整完善，有的在生产环节。以后可能要在销售环节征收，税率可能也要进行适当调整。尽量发挥调节作用，税率要适当提高，比如像烟的税率就曾经调整过。按照世界卫生组织的建议，烟税还要再提，这样有利于控烟。从这个角度来看，要提高烟税的税率也是有必要的。当然，还包括其他的消费品的税率，也需要相应的调整。消费税改革将在今年迈出更大的步子，等到它的范围调整到位、税率调得合适了、征税的环节也调好了，消费税的改革也算基本完成。

关键词三、房产税、环境税等立法

Q：今年还要加快房地产税立法、推进环境税改革、在条件成熟时启动新一轮关于个人所得税税法的修订，立法和推进的时间表是怎么样的？

刘尚希：我对立法的具体情况不是十分清楚，这些工作都是人大主导的，政府部门只是参与协助。税收法定的原则提出以后，税制改革除了有些是人大授权国务院以行政的方式推进，比如像营改增，刚刚谈到的消费税、资源税，对于其他的，像刚刚提到的三个税种，房地产税、个人所得税、环境税，这些都要依法的方式推进。这几个税种怎么改革，取决于立法的进程。法律出来了，意味着改革方案就出来了，以后依法实施就可以了。房地产税是大家非常关注的，我们没有办法猜测它的推出时间，只能看房地产税的立法到了什么程度，哪些问题还没解决，这些问题解决了，写进法律条文了，下一步可以操作实施，就可以出台。如果说好多问题是举棋不定、难以解决，觉得写进法律条文是很困难的，可能立法的进程就会延长。

房产税是个小税种，但是大问题，社会高度关注，因为涉及到千家万户的利益。房产税到底应该怎么征，我觉得应该进行可行性研究，首先要从理论上说清楚房产税是什么样的税。同时，还要让老百姓明白，让社会各个方面参与讨论。只要利益达到均衡，税法出台以后才能真正可操作、可实施。税法的好或不好，除了理论的标准以外，更重要的标准就是老百姓怎么评价。老百姓说能接受，这个税种就是好税种。老百姓不能接受，这个税种恐怕就没有办法推出，就不能说是一个好的税种。

至于环境税的立法，现在可能涉及很多技术问题。因为环境税征收的过程跟其他税种不一样，税务部门没办法单独操作。因为它征收的对象是排放物，比如排放的废气、废水、废渣，这需要测量，这个工作需要由环保部门提供，测量得准不准就涉及到税负，需要两个部门通力合作。这给征管带来了新的难题和挑战，尤其是部门之间的协调合作，这种挑战比技术本身带来的挑战更大。因为现在各个部门站的角度不一样，考虑问题的思路也不一样，合作过程中的磕磕碰碰是难以避免的。这个税种通过立法的出台，真正操作实施，并起到促进环境保护的作用，还要一段时间，这要看怎么立法，以及立法的进程。

至于个人所得税，楼继伟部长在记者会上讲了以后，大家更为关注这个问题。个人所得税在我们国家的规模是7千多亿，占整体税收收入的6%多一点，跟国外相比可能是一个小税种。但是，它的重要性也是不言而喻的，因为它涉及到每个人的钱包。它到底怎么改革，大家认为有钱的人，你负担得起，按能力原则，你应该多负担税，就是说要公平地征税。通过公平地征税促进社会的公平，缩小分配差距，应该起这样的作用。怎么样才能起到这个作用呢？大家的想法就五花八门了，有的说提高起征点，专业的说法叫免征额，或者叫扣除额。是不是提高免征额、起征点就能够解决问题呢？我认为是解决不了的。如果不断地提高起征点，交税的人就越来越少。

现在只有7、8%的人在交税，90%多的人是不交税的，与个人所得税没关系，因为3500块钱以下的收入是不交税的。在这种情况下，交税的就是少数人，要发挥这个税种的调节作用就很困难。如果不采取这种办法，改换思路，怎么才能变得更加公平呢？我觉得更重要的是要把收入情况和财产情况摸清楚，让真正该交税的人不要偷漏税，首先要做到这一点。如果仅仅是调起征点，而这个问题没有解决，有很多的漏洞，结果只是管了工薪收入阶层，代扣代缴，一分钱也跑不掉。有些有钱人，有各种的避税方法，反而征不到，这就不公平，应该在这方面下工夫。

以后的税收应该考虑综合征收，这不是轻而易举能实现的。现在的11类所得是按不同的税率征收的，应该进行适当的合并。一步到位变成综合征收的话是非常困难的。综合征收就意味着把每一个人的所有收入都要搞清楚，加起来按照年度算账。这里面可能还有其他的扣除。说到扣除的话，征税单位就要相应发生变化，好多人都是以个人为单位，以后可不可以变成按家庭为单位来征税呢？那就是以家庭算总账，所有的收入是多少。然后根据家庭的情况进行相应的扣除，比如抚养小孩、有老人、有特殊的负担，比如还贷，都是用税前扣除，这就叫个性化征税。因为每个家庭的情况不一样，这样一来，税法就会非常复杂。

美国就是按照这种方式征税，税法有上千万字，普通老百姓根本看不明白，必须是专门的人替他交税。他也请税务师。如果没钱请不起税务师，税务局说多少就是多少，你也搞不清楚，他们的税法太复杂了。在这种情况下，要针对每个家庭的差异来征收个人所得税的话，对征管是巨大的挑战。在现有的法制环境下，会不会出现关系税、人情税，我跟你关系好，就给你少开一点。跟你关系不行，就多开一点。怎么样实施有效监督，这是很大的难题。实行以家庭为单位的综合征收，从一般意义上讲好像是有利于公平，或者是可以使个人所得税变得更加公平，但是要操作起来，没有适当的调整，有可能适得其反。所以一定要根据我们国家的国情来考虑。

关键词四：营改增扩围

Q：2015年，营改增要做到全覆盖，难度有多大？

刘尚希：营改增越往后推进，难度越大。增值税适合制造业征收，现代服务业已经覆盖了一部分，以后要覆盖到所有的行业，剩下的都是难啃的“硬骨头”，比如像不动产，楼部长答记者问的时候已经谈到了这个问题。还有金融业的增值税，实际上也是相当困难的。主要难在增值额的确定上，增值额具有不确定性，确定增值额的时候面临很多技术上的难题。国外要对金融行业征收增值税都是采取变通的简易征收的办法。在我们国家，很显然不可能超越现有的征管水平和征管能力。在现有的征管条件下，也只能采取变通的办法。所以增值税的改革越往后越难。

除了这些行业做到覆盖以外，还面临的问题是增值税税率的档次太多了。增值税本来是中性的税种，它的前提是税率必须单一，不能分很多档。不同的行业分不同的税率，它就不是中性的税种，意味着它给不同行业带来的税负是不一样的，会产生严重的税收扭曲，不利于结构的转型升级。怎么样简化税率，这可能也是今年面临的重要课题。下一步怎么实施，要经过大量的测算分析。税种是向高的看齐，还是向低的看齐，还是向中位数看齐，要考虑各个方面，既考虑财政的收受能力，还要考虑企业的承受能力，还要考虑各个行业之间税负水平的均衡性。只有这样，增值税作为良税，它的中性作用才能真正发挥出来。

关键词五：减税清费

Q：加大财政直接投入，落实减税清费政策的难度有多大？政策和措施如何对应和完善？

刘尚希：减税清费是当前的积极财政政策的一项重要内容，也是积极财政政策力度扩大的一种表现。减税就是结构性的减税。刚刚谈到营改增就是减税的效果，减税体现在各个行业，并不仅仅是在服务业消除了重复征税，在制造业也有减税的效果，因为制造业也要购买生产性服务，这可以扣税，也是一种减税的效应。实际上营改增带来的减税效应是最大的。

除此以外，还有针对小微企业的减税，国家出台了几次针对小微企业的减税政策，力度加大了，面也扩大了。针对小微企业的减税政策就是鼓励创业、鼓励创新。因为企业都是由小变大的，尤其是一些小微企业看起来规模小，但它有活力，而且创新意识很强，对于这样的企业，应该通过清费的办法，让它在起步阶段发展得更好。一个是门槛低，容易起步创办企业。在起步以后，要让它容易生存。因为税负高了不容易生存，做不好就死掉了。对于这样的企业，要给它好的税负环境，有利于整个产业结构的优化。减税跟当前的政策基调是吻合的。

除了减税以外，还有降费，主要是行政事业性的降费，去年已经取消了300多项的行政事业性的收费，今年还要进一步对这些收费进行梳理，该取消的取消，该保留的要说明为什么保留。降费要进一步的规范化。税收法定，收费也应当法定。我们现在一说税收法定是就税论税了，把费的问题放在了一边。其实不管是收费，还是收税，只要是政府收的，性质是一样的，也应当收费法定。怎么样在收费方面真正做到法定，也需要加强法制建设。我想这一点要跟全面降费结合起来，而不仅仅是说现在降了，过一阵子说不定又产生了，不能像割韭菜一样，现在割掉一批韭菜，过一阵子又长出来了，这得依靠法制建设才能防止“韭菜现象”。

关键词六：清理税收优惠

Q：今年的《政府工作报告》强调要加强对税收优惠政策，特别是区域税收优惠政策的规范管理。这是一项非常艰巨的改革任务。楼继伟部长也提到存在这样一种情况，就是各地的行政性的竞争，今后要维持全国统一市场，不能再搞行政性竞争，要公平的市场竞争。在当前经济面临下行压力期间，您认为清理的标准是什么？清理的步骤应该是怎样的？您的建议是什么？

刘尚希：我认为这个清理是有必要的，而且要加快实施。地方政府搞这种区域之间的竞争，一个重要的手段就是变相的税收优惠，还有各种非税优惠，比如土地出让。怎么样清理呢？我觉得首先要把情况摸清楚，看看到底是什么样的情况。说实话，我们对这些情况不清楚。只有摸清楚了，才能有的放矢。各个地方形成了很多的变相优惠措施，有的已经承诺了，是不是中央一句话就彻底取消了呢？是不是要有一点的过渡措施呢？实际上这也是现实的问题。

不然的话，一些投资者可能要跟政府打官司。当然，你可能说中央调整了，地方政府没有责任，这也涉及到政府的诚信问题。还有现实的问题，企业原来考虑的是在税收优惠的情况下来进行投资运营，现在突然取消了，企业的成本会加大，怎么让企业生存。在经济整体存在下行压力的情况下，这个现实情况也得考虑。所以说清理是大方向，这是整体要求，应当做的。但是，也得根据实际情况，一步一步地做，把情况摸清楚，在这个基础上真正使清理收到实效。

为什么要清理？道理非常简单。如果各个地方都搞变相的税收和非税率优惠，我们的市场就不是全国统一的市场，要让市场在资源配置中发挥基础性作用就很难实现。如果是割据的市场，这个市场就不能起到优化资源配置的作用。所以要形成全国统一的市场，要公平竞争，这些五花八门的优惠政策就要取消掉。取消掉以后，地方可能会问，没有这些政策怎么招商引资？怎么发展经济？靠什么手段呢？实际上这就是转变发展思路的问题。

过去可能是靠好处，变相的税收优惠，给你一块地，表面上招拍挂，实际上是把钱给你了，等于是零地价。这种暗地里给好处的办法进行招商引资，到现在已经不合时宜了，这样只能带来投资行为短期化。政府这样做也是短期化的考虑。通过这种方式引进来的企业能存在多久？地方发展经济怎么办呢？最重要的是完善投资经济发展的环境，这方面是要下功夫的，比如基础设施建设，地方做了很多，这是硬环境。

另一方面更重要的是软环境，地方的体制、政策、社会治安，这些方面是需要地方下功夫去做的。这些如果做到位了，经营的环境非常好，我到你这儿来投资，额外的成本很低，用不着今天拜这个码头、明天拜那个码头，这些节省下来，投资者的成本也降下来了，这些对投资者来说是隐性的成本。这些方面改善的话，环境也大大改善了，有钱赚，资金自然就来了。资本是逐利的，用不着我们吆喝，他看到你这个地方好，自己就跑来了。