浅谈税收流失的成因及治理对策
摘要：本文深入分析了税收流失的各影响因素，分析了征税机关与纳税人可能采取的行为,提出相应的治理对策:健全法制，完善税制，优化税制结构，强化管理、重点稽查，更新观念。
关键词：税收流失；成因；治理；对策
近年来，在我国税收收入连年大增的良好环境下，税收流失额也在趋于扩大。据国情专家胡鞍钢的保守估计，目前我国的税收流失约在3850-4450亿之间。税收流失的渠道很多，多数还很隐蔽，主要表现在几个方面:偷税、漏税、避税、出口骗税、越权减免税、抗税、以费挤税、应税未税、隐形收入与地下经济的存在等。
税收流失一方面导致纳税人之间税收负担的不公平分配，另一方面，税收流失还产生了极坏的示范效应，导致了守法纳税者的心理失衡和追随效仿，从而造成税收流失的恶性循环。
1 税收流失产生的原因分析
1.1追求经济利益最大化是造成税收流失的内在动因
在市场经济条件下，作为市场主体的企业和个人，总想以最小的投入、最低的成本、最快的速度来获取最大的利润。以此为出发点，就使得他们的思想行为表现出以下几个方面的特征:第一，不择手段地追求价值。而以价值为目标就势必会潜伏着在一定条件下，为获取价值而不择手段的冲动。第二，货币拜物主义。货币拜物、追求金钱就成为一切经济活动的终极目标和最为明显的标志。第三，利益本位和投机思想。由于上述几个方面的原因，为了能够在竞争中取胜并实现利益的最大化，他们就不惜以牺牲他人的利益来实现自己的利益，并且在必要时，他们也会挺而走险，进行冒险和投机。
1.2我国税收流失的外在原因
1.2.1税收法律不完善是造成税收流失的法律原因
中国的税收实行法定原则，国家因法设税，税务机关依法稽征，纳税人依法纳税。税收法律和法规是国家立税的唯一根据，是税务机关征税的唯一标准，也是纳税人纳税的唯一依据。
中国的社会主义税收法律制度历经50多年的建设和发展虽然取得了巨大的进步，也为中国的社会主义税收事业作出了巨大的贡献，但不可否认，从完善社会主义税收法律体系、实行依法治税、防止税收流失的角度来看，仍然存在着许多的问题与不足，而这些问题与不足则恰恰成为税收流失的制度性原因。
(1)中国的税收法律立法级次偏低，从而影响了税法的法律效力。
(2)中国的税收法律体系不全，从而导致了税收行政无法可依的现象。
总之，由于中国税收法律具有上述的缺陷与不足，就使得税收法律效力低下，体系残缺，内容存有漏洞，从而影响税法的刚性和权威，导致了对税收流失的打击不力。
1.2.2财税体制不规范是造成税收流失的制度原因
1994年实施分税制的指导思想重在提高财政收入特别是中央政府的财政收入，充分调动中央与地方两个积极性。然而，由于在分税分权等方面保留了一些旧体制的做法，使得分税制在运行过程中不尽完善，并在一定程度上刺激了地方、部门的收费行为。
(1)地方税规模过小，事权与财权不统一，导致了地方政府税外收费失控。地方税中，除营业税外，都是一些税源分散，收入规模小、征管难度大的税，由此造成地方税收收入规模过小且收入不稳定。由于中央与地方事权划分不合理，一些本该由中央政府安排的支出却由地方政府来承担，中央出政策、地方出资金的现象屡见不鲜。
(2)税收计划导致藏税于民。税收计划是中国财政预算收入体系的重要组成部分，是税务机关组织税收收入的具体目标。但是，由于中国目前的税收计划基本上是按照“上年实绩加本年的增长率”来编制的，因而每年完成当年的税收计划以后就不再征收税款，有的税务机关甚至劝纳税人将应该缴纳的税款放到来年再缴，这样就造成了“该征不征，藏税于民”的状况。由于下年税收计划在本年度的基础上制定，因而仍然偏轻，这就造成了这一部分的税款实际上的流失。
1.2.3征管不严是税收流失的直接原因
税收征管工作开展的好坏将直接影响着税收的缴纳和入库。近年来，由于税制改革的不断深化，税收征管中所存在的一些问题也逐渐地暴露了出来，并且成为税收流失的直接原因。这主要表现为:
(1)税收征管模式存在失误。中国目前所推行的税收征管是“以纳税申报和优质服务为重点，以计算机为依托，集中征收，重点稽查”。但在执行中，这一模式已暴露出所存在的严重失误。首先，这一模式重征收和稽查、轻管理和监控，重管事、轻管人，严重脱离我国税收管理的实际，造成了对纳税人管理的失控。其次，以优质服务为重点的提法缺少明确性和针对性。第三，计算机是税收征管中用于信息处理和税务管理与税款征收的工具，以计算机为依托的提法会导致税收征管过程中过份依赖计算机而忽视了其他工具和手段，并且会模糊税收征管中对税收征管信息的重视与利用。第四，集中征收会导致税收征收中的坐等上门缴纳而造成税收征收的被动性。
(2)发票管理存有漏洞。虽然中国有专门的发票管理办法，但在具体执行中，如发票的发售、购买、保管、使用等环节都存在着这样或那样的漏洞，因而不但使发票没有起到“以票管税”的目的，反而成了一些人发财致富的工具，目前中国的增值税发票犯罪严重不能不说是与增值税发票管理中的漏洞有着极大的关系。
(3)税务稽查成功率不高。由于中国目前的税务稽查缺乏一种严密科学的选案方法和稽查的程序与操作规程，从而造成了税务稽查盲目性大、成本太高。同时，由于对目前所推行的税收征管模式中的“重点稽查”在认识上存在误区，导致重查轻罚现象极为普遍，从而造成了税务稽查成功率不高的局面。
总之，由于中国目前的税收征管工作中所存在的问题，使得中国的税收征管严重滞后，税收管理漏洞百出，造成了国家税收的大量流失。
1.2.4纳税环境恶化是导致税收流失的社会根源
税收作为一种筹集公共资金、参与社会分配的杠杆和手段，需要全社会的积极参与与配合。社会对税收事业的态度如何，支持与否，都对税收的实现起着重要的制约作用。但是，在中国，纳税环境的恶化成为税收流失的社会根源。
(1)纳税人依法纳税意识淡薄，成为我国税收流失的社会根源之一。
(2)社会性的护税协税组织没有建立起来。其主要表现为:其一，群众性的护税协税网络没有建立起来。其二，税务违法案件举报率低。
(3)税务行政协助有法无据，几成空谈。
2 我国应采取的税收流失治理对策
2.1.依法治税是治理税收流失的根本出路
2.1.1加强税收立法，健全税收法律体系。
建立以税收基本法为母法，税收实体法、税收程序法相应配套的税收法律体系。建立健全《税收基本法》统领下的各单行法律、法规，其相互之间的法律级次、隶属关系应当理顺，形成科学的体系。
2.1.2规范税收执法，进一步推进依法治税。
严格执行各项税收法律法规和政策，进一步制定和完善配套管理办法，正确处理规范执法与组织收入、优化服务、支持发展的关系，严格、公正、文明执法，营造良好的税收环境。大力推进税收执法责任制度，强化对税收执法权的监督，进一步健全和完善执法过错责任追究制度，推进依法治税。
(3)健全税收法制保障体系。应建立专门的税警并赋予与公安警察相同的检查职权，加大侦查力度，制止和打击税收犯罪活动，强化执法刚性，维护税收秩序，同时成立税务法庭，提高税务司法水平，使税务纠纷和税务犯罪案件按照法律规定的程序进行处理和审判。
2.2完善与优化税制是弥补税收流失的制度缺陷
2.2.1改革完善增值税，充分发挥增值税优势。
一是尽快实施生产型增值税向消费型增值税的转型，加速技术进步和设备更新；二是扩大增值税的征税范围，将其扩展至建筑安装业、邮电通信业、交通运输业等等。
2.2.2清理规范现行税收优惠政策。
应按照“尽量减少税收优惠政策，尽量规范明确优惠形式”的原则，明确享受优惠的条件及优惠的归宿，以杜绝非法减免及越权减免的发生。
2.2.3完善个人所得税。
随着征管环境的改善和征管手段的现代化，逐步实行分类综合所得税制并最终向综合所得税制过渡；降低名义税率，减少税率档次，简化税制，加强征管；建立科学的费用扣除标准。
2.3强化税收征管是截断税收流失的通道
我国已经加入WTO，国际经济和国内经济的发展变化，势必会对税收征管稽核带来影响，这除了要求我们创新税收制度和征管手段以适应新形势外，还要求我们必须建立一支高素质的税收稽查队伍。
(1)税务征管稽查人员要有较高的政治素质，要能够很好地理解党和国家的路线、方针、政策；要能够正确、公正执行税法；要有大局观念、全局观念；要廉洁自律，刚正不阿。
(2)税务征管稽查人员要有较高的业务素质，包括税收法律素质，涉外经济素质、管理素质、继续学习的素质。
(3)税务征管稽查人员要有较高的科技文化素质，科技文化素质是政治、业务素质的基础，只有具备了较高的科技文化知识，才能够根据变化了的新形势适时调整自己的知识结构，才可能具备较高的继续学习能力。
2.4.素质教育是治理税收流失的基础条件
(1)深入广泛地开展税法宣传，树立与市场经济相适应的税收观。
(2)更新公民税收观念，树立权利与义务对等观念。
(3)把日常强调的提高“纳税意识”转化为提高“纳税人意识”。
治理税收流失是一项内容复杂、规模宏大的系统工程，需要稳扎稳打、逐步推进，需要财税理论界和实际工作部门的通力合作，也需要各地方、各部门之间的密切配合，只有全国上下群策群力、联合出击，才能逐步消除产生税收流失的各种制度上、征管上的漏洞，也才能减小引起纳税人偷逃税和征税人违规的内在因素，并消除不良的社会心理因素的影响，减小税收流失的规模并将其控制在合理的范围之内。
参考文献
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