收入分配视角下我国税收政策的调整

　　摘要：税收是调节收入差距、促进社会公平的重要手段。本文从收入分配的角度分析了我国现行的税收政策，认为其在调节居民收入分配方面存在调节力度小、调节累退性等问题，在分析原因的基础上，本文认为我国应当深化税制改革、完善个人所得税制度、推进消费税和房产税改革、开征社会保障税和遗产赠与税等税种。

　　关键词：税收政策；收入分配；累退性

　　一、引言

　　改革开放三十多年以来，随着市场经济体制的不断完善，我国经济发展取得了巨大的成就，人民的生活水平显著提高。与此同时，居民收入分配的差距不断扩拉大，社会公平问题日益成为人们关注的焦点。如何在发展经济的同时解决收入分配差距的问题，社会各界进行了广泛的探讨。人们普遍认为，税收作为政府重要的宏观调控手段，对调节居民收入分配、缩小收入差距具有独特的作用。综观世界各国，无论是发达国家还是发展中国家，政府在解决收入分配问题时，都把税收作为一种有力工具。所以，建立一套与经济社会发展相适应并能调节居民收入分配的税收制度，是保证基本的公平和正义、使人民普遍分享改革开放和经济发展的成果的必然要求。我国现行的税收政策是1994年税制改革后形成的，虽然中间对一些政策进行了必要的调整，但最基本的政策框架没有改变。本文认为，现行的税收政策不利于发挥调节居民收入分配的功能，应对其进行改革。

　　二、税收政策在调节居民收入分配方面存在的问题

　　我国现行税收政策对于调节居民收入分配起到了一定的作用，尤其是个人所得税制发挥了重大的作用。但是，由于税制的不完善，税收在调节力度及调节效果方面尚存在不足，其主要问题如下：

　　（一）税收调节居民收入差距的力度小

　　从各类税种收入占税收总收入的比重来看，流转税占绝对主导地位（流转税收入占全部税收收入的比重约70%），所得税主体地位相对弱化。其中流转税以增值税为主，所得税以企业所得税为主。我国流转税比重过高，直接影响了所得税在调节经济方面的作用，不利于充分发挥各个税种的整体效应。而且，从一般税收理论来看，尽管通过设计可以使流转税在某些方面，达到消除累退性的作用，但在调节居民收入分配方面，却无法与所得税相提并论。因此，从我国税制的总体格局来看，没有十分重视税收调节居民收入分配的功能。

　　第一，以流转税为主体税种的税制格局阻碍投资，减少了社会就业机会。流转税的比重过高，一方面是限制了投资，不利于劳动力的充分就业；另一方面，缴纳增值税的劳动密集型企业进项税额小，抵扣项目少，税收负担重，阻碍劳动密集型企业的发展，直接减少了就业机会。另外，流转税负担高，相当于提高了投资者的进入门槛，投资者必须达到一定的规模才会有利可图。从理论上讲，如果不征收流转税，或者流转税税收负担很低，只征收所得税，那么一些企业的税收负担就会很轻，生存就不存在问题。但根据我国目前的税收政策，只要企业有经营额或销售额（无论企业或个人是否盈利）就必须纳税，同时，我国流转税的比重较大，而且短时间内很难将流转税的比重降下来，造成流转税税率较高，给利润率较低的中小企业的发展来带不利影响。

　　第二，流转税政策不利于鼓励消费，也不利于第三产业的发展。众所周知，发展第三产业是解决就业的一个重要渠道。根据世界银行发展报告中的统计数字，2000年世界平均第三产业从业人员比重已达31%，其中中等收入国家达54%，高收入国家已高达70%。改革开放以来我国第三产业发展虽然很快，但到2008年，第三产业就业人口仅占33.2%，低于中等收入国家的平均水平。而我国对第三产业课征的税收税率过高，造成娱乐业和服务业价格过高，压制了消费，限制了其发展，也减少了就业机会，不利于提高低收入阶层的收入。

　　（二）居民个人税收负担累退性较强

　　根据财政部公布的数据，2009年我国个人所得税完成3，949.27亿元，其中工资薪金个人所得税为2，483.09亿元，占个人所得税总收入的比重为62.87%。而工资薪金是中低收入阶层的主要收入来源，这样我国个人所得税主要由中低收入者承担，高收入阶层的纳税额则相对较少，造成了个人所得税具有较强的累退性。究其原因，笔者认为有以下几方面：

　　第一，现行个人所得税制属于分类所得税制，采取分类定率、分项扣除、分项征收的模式，导致了调节的累退性。其表现如下：一是容易造成纳税人税负的扭曲，使所得来源多、综合收入高的个人承担的税负相对轻，而所得来源少、收入集中的个人承担的税负相对重。此外，根据个人收入的类型不同，采用不同的税率和扣除标准，导致了不同类型的所得之间税收负担不平衡，难以体现“公平税负，合理负担”的原则；二是由于税法存在漏洞，有些纳税人可以通过化整为零、转换收入类型等办法，将个人生活开支列入企业经营费用而不表现为个人收入等形式，达到避税和少纳税的目的；三是我国的分类所得税对所得类型采取正列举法，即对税法中明确规定的项目予以课税，没有出现在税目中的项目不予课税，利用这种方法确定税基在很大程度上限制了征税范围的扩大，使得一些本应纳税的收入不能纳入税收征管中，不利于调节过高收入和公平税负；四是分类所得税制度也限制了对一些类型的所得课税，如对股票转让所得，由于在分类税制下，无法扣除费用和损失，只能对其免税。

　　第二，现行个人所得税中扣除标准过于笼统，导致了调节的累退性。我国现行的个人所得税，未考虑纳税人的婚姻状况、赡养老人及抚养子女多寡的情况以及家庭总收入情况，没有综合考虑成本费用、生计费用和个人的具体负担，显然已不适应市场经济条件下医疗体制、住房制度、教育制度改革的需要。如工资薪金所得，只是笼统地扣除2，000元，不考虑家庭成员收入构成及家庭成员有无收入等情况。

　　第三，现行个人所得税征收范围的不全面，导致了调节的累退性。对于附加福利（如劳保福利收入、职务补助、免费午餐及其他实物补助）我国很少纳入课税范围。但是这些新的收入形式正逐渐成为我国居民收入的重要组成部分。这些新变化在现行个人所得税制下都无法自动地成为个人所得税的应税项目，使得所得税的税基过窄。与此同时，许多公司利用这一税制缺陷，减少现金奖金和工资的发放，取而代之的是大量地为员工购买商业保险、提供健身俱乐部会员卡、用餐券、假期旅游等福利，减少个人所得税的应纳税金额，侵蚀税基。尤其是高收人阶层，这类附加福利更多。由于附加这种形式对雇主和雇员双方都有利可图，雇主愿意提供，雇员乐意接受。对于附加福利不课税，明显不利于个人所得税对高收入阶层的收入进行调节。

　　第四，当前个人所得透明度存在的差异，导致了调节的累退性。随着改革开放的不断深化和社会主义市场经济的建立，个人所得的来源向多元化发展。一般来说，相对于低收入者，高收入者由于各种原因收入来源更加多元化，渠道多而隐蔽，税务部门对其监管的难度较大且征收成本很高，逃税和漏税现象较多。相对而言，对拉大收入差距影响较少的工资薪金较为透明，税收征收管理比较到位，造成了个人所得税对高收入管不住，中低收入者收入透明纳税多，个人所得税也有累退性。

　　三、完善税收政策调节收入分配的建议

　　（一）深化税制改革，更好地发挥税收调节收入分配的职能

　　我国当前以流转税为主、所得税和财产税为辅的税制结构是比较符合“效率优先、兼顾公平”的发展原则和税收征管水平的。但是，从构建和谐社会、促进社会稳定和发展的角度看，应当在承认“效率优先、兼顾公平”的基础上，在税收分配中强化公平理念， 通过改革完善我国现行税制，逐步提高所得税和财产税的比重。从公平收入分配角度改革税制，必须着眼于整个税制体系的建设，构建一个包括消费税、个人所得税、房产税、遗产税和赠与税、社会保障税等在内的税收调节体系，从消费支出、收入流量和收入存量各方面调节高收入阶层的收入，以期多渠道缓解和缩小收入差距。这些税种在调节范围、调节力度和广度上相互补充、相互协调，从而形成一个以所得税调节即期收入分配、消费税和财产税调节个人财富积累水平、社会保障税作为社会保障制度的主要收入来源，具有连续性和整体协调性的税收调节机制。

　　（二）进一步完善个人所得税制度

　　首先，要改变个人所得税的征收模式，实行综合和分类相结合的个人所得税征收模式，制定更趋合理的税率和费用扣除标准。简化工薪所得的税率档次，拉大低档间距，降低低档税率，体现量能负担原则。调高股息、红利、财产转让、租赁、特许权使用费所得、偶然所得等非劳动性收入的税率。在统一各地费用扣除标准的基础上，坚持实行全国统一的个人所得税费用扣除标准，适当考虑纳税人抚养、赡养家庭人口等费用扣除，避免各地自行规定不同的扣除标准，人为造成分配不合理情况。其次，要改革个人所得税征管体制，将个人所得税的征管权限划归中央。个人所得税作为缩小收入差距的直接税，其征管权限划归中央不仅是增强国家调控分配能力、配合中央财政转移支付的需要，也是防止各地扣除基数不统一、征管不严、税款流失的需要。再次，要加强个人所得税征管，改善征管手段。强化并建立以个人自行申报为主的申报制度，建设全国税务网络征管系统，统一个人纳税编码，全国共享个人税务信息资料，堵塞征收漏洞。加大对偷逃税款等违法行为的监管查处力度，增加纳税人偷逃税款的成本和风险。

　　（三）推进消费税和房产税改革

　　对于消费税，首先，应根据经济形势的变化，及时调整征税范围。在扩大消费税征税范围时，不仅要增加一些奢侈消费品项目，如高档时装、高档娱乐设施等，还可以包括一些消费行为，如洗浴桑拿、夜总会、游艺等。其次，要调整消费税的征税环节。目前我国消费税主要实行生产环节单环节征收，容易偷逃税。如有些企业通过设立独立核算的销售公司，先以低价把产品销售给销售公司，然后由销售公司按正常价格对外销售来规避消费税。这也削弱了消费税的收入调节作用。

　　对于房产税，首先，要扩大征税范围，不仅对经营性房产和出租房产要征税，对自住房产也需要征税；其次，在税率的设置上，应该根据房产的价值、实际用途等因素确定税基和税率。对满足生活基本需求的房屋面积实行低税率或零税率，对超过住房标准的房屋面积实行高税率，使高收入群体在享有大面积住房的同时也承担更多税负，从而缩小贫富差距。

　　（四）开征社会保障税、遗产赠与税等税种

　　开征社会保障税可以确保社会保障资金的足额征收，增强财政实力，稳固政府对个人转移支付的资金来源，保障低收入群体的基本生活需要，缩小个人收入差距。遗产赠与税也具有调节收入差距的功能，它直接面对高收入阶层，可以防止居民通过非个人努力取得的财富积累而暴富，有利于缩小代际之间的收入差距。我国也应该及早研究推出该类税种，以积极发挥其调节收入分配的作用，并倡导个人通过努力获得收入。

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