建立和完善促进经济发展方式转变的税制与税收政策

　　内容摘要：本文认为，税制与税收政策应当并且可以在促进经济发展方式转变中发挥更大的作用，具体应在以下几个方面下功夫：一是实行鼓励企业创新的税制与税收政策；二是实行促进新兴产业发展的税制与税收政策：三是实行促进资源能源节约利用和环境保护的税制与税收政策；四是实行促进服务业、小企业和就业发展的税制与税收政策；五是实行促进区域经济协调发展的税收政策。

　　关键词：经济发展方式转变；税制；税收政策

　　加快转变经济发展方式和调整经济结构，是在"后金融危机"时期的特定历史背景下，党中央、国务院总揽全局、为进一步增强我国国际竞争力和经济持久发展能力而作出的一项重大战略决策。党的十七大已经提出要转变经济发展方式，实现"三个转变"，即：促进经济增长主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。

　　国际金融危机使我国转变经济发展方式刻不容缓，因为我国不可能再依靠传统的投资、出口拉动经济增长模式：一是继续依靠国外能源资源供应来发展经济不可持续，二是国内外"减排"要求进一步约束了粗放型增长，三是以出口导向型为主的发展战略也难以为继。特别是在这一轮国际金融危机爆发以来，美、欧等发达国家和一些新兴市场经济国家，纷纷寻求转变经济发展模式。奥巴马政府明确提出美国要以发展新能源和高端装备制造业为龙头，实行出口导向型战略，抓紧抢占未来国际竞争制高点。我国转变经济发展方式，关键是要在"加快"上下功夫。

　　只有加快转变经济发展方式，才能为未来中国经济发展提供持久的动力。加快转变经济发展方式和调整经济结构，体现"有保有压"，更多的是需要采取结构性的政策，因而税收政策能够发挥更大的作用。税制是相对固定化的税收政策，与实行短期的税收政策相结合，可以使税收调控更加灵活有效，更加注重发挥市场机制作用，对企业和个人行为的调节也更加有效。因此，今后一段时期，我国的税制改革和税收政策取向，要按照中央这一重大决策来进行调整。

　　一、实行鼓励企业技术

　　创新的税制与税收政策技术创新是推动经济发展方式转变的动力和源泉。我国已确立技术创新的主体力量是在企业，而不是在科研院所。多年来，我国大力推进科技体制改革，将科研院所转制为企业或下放到企业中，进一步增强了企业科技力量。与此同时，我国也制定并实施了一系列科技税收优惠政策，为促进企业技术进步发挥了重要作用。今后一段时期，要根据中央所作出的新的重大战略决策和部署，进一步完善促进企业技术创新的税制和税收政策。

　　（一）落实和完善企业研发

　　投入的所得税抵扣政策现行企业所得税法制定了企业研发投入的税前扣除政策。对企业的研发投入，可加计50%予以税前扣除。这项税前抵扣政策力度是比较大的，从各地执行情况来看，主要反映的问题是抵扣条件限定的比较紧，许多企业无法享受。下一步，可根据实际情况，适当调整研发投入项目的范围和标准，使更多的企业能够享受这项政策的好处，促进企业开展技术创新活动。

　　（二）研究企业无形资产投

　　入的增值税抵扣政策按照全国人大立法程序和规定，增值税法草案被列入第一类立法项目的法案，将于2010年10月由全国人大常委会审议国务院提交的增值税法草案，这就明显加快了增值税立法进程。在推进增值税立法的同时，要同步考虑推进增值税的改革，其中一项重要内容，就是要考虑1寻企业无形资产的投入纳入增值税的征收范围，从而使企业无形资产投入与机器设备投入一样，可进行抵扣。在当今世界范围内的企业竞争中，无形资产在企业资产组合中占有越来越重要的地位，跨国公司凭借强大的技术专利、品牌、商标等无形资产，能够获取巨大的利益。企业为了提高竞争力，其无形资产前期投入往往数额较大，经济效益只能在后期显现出来，如能将前期无形资产的投入纳入增值税的抵扣范围，以寻进一步鼓励企业从事技术创新活动，从而加快企业技术进步、增强企业竞争力。

　　（三）完善技术转让的税收

　　政策企业技术研发和技术成果应用之后，还涉及技术成果的转让。只有疏通技术成果的转让渠道，才能进一步扩大技术应用的范围。我国已经制定了促进技术成果转让的税收优惠政策。其中，企业所得税政策规定：在一个纳税年度内，居民企业技术转让所得不超过500万元的部分，免征企业所得税；超过500万元的部分，减半征收企业所得税；①营业税政策规定：对单位和个人（包括外商投资企业、外商投资设立的研究开发中心、外国企业和外籍个人）从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，免征营业税。②下一步，可进一步完善技术成果转让的税收政策。

　　二、实行促进新兴产业

　　发展的税制与税收政策加快培育和发展战略性新兴产业，是转变经济发展方式的关键，关系增强自主创新能力，关系增强国际竞争力，关系增强应对国际气候变化带来的挑战，关系增强我国经济持久发展能力的重大战略问题。党中央、国务院高度重视这项工作，正组织力量抓紧制定加快培育和发展战略性新兴产业的文件和规划，国家要对战略性新兴产业发展给予强有力的政策扶持。

　　战略性新兴产业的范围，主要包括节能环保、新能源、信息产业、生物产业、高端装备制造业、新材料和新能源汽车等。战略性新兴产业最主要的特征，就是必须具有高新技术和能够实现产业化，是高新技术与产业发展的深度融合，两者缺一不可。战略性新兴产业往往是在传统产业基础上发展、演变而来的，在产业发展中具有创新性、融合性和交叉性。实行促进新兴产业发展的税制与税收政策，要根据国家产业发展的需要，以及新兴产业中某一具体产业发展的特点来定。下面，以发展新能源汽车和太阳能光伏产业为例来说明。

　　（一）完善汽车税制，实行鼓励新能源汽车发展的税收政策

　　从我国国情出发，必须大力发展新能源汽车。一是我国已成为全球最大的汽车市场，发展新能源汽车潜力巨大。2009年汽车产、销量分别达到1 379万辆和1 364万辆，当年汽车及上百个关联产业对经济增长的贡献率达到9.4%，汽车相关产业就业占全国就业人数的1/6.二是我国石油严重依赖进口。2009年，我国石油进口依存度超过50%，目前国际石油价格在80美元左右高位运行，不仅国民消耗成本高，而且受制于国际市场。大力发展新能源汽车，可直接减少对国际市场石油的依赖。三是我国城市最大的污染源之一是汽车尾气排放。大力发展新能源汽车，可直接减少空气污染，特别是纯电动汽车已实现零排放。简言之，大力发展新能源汽车，对于我国加强节能环保、促进经济可持续发展具有重要意义。目前，西方国家正抓紧制定发展新能源汽车的宏伟计划，美国、日本、德国纷纷制定了新能源汽车关键技术研发和大规模产业化的计划，各国政府针对新能源汽车推广应用都投入了大量资金并制定了优惠政策。我国对新能源汽车发展也正抓紧制定规划，并对新能源汽车应用制定了财政补贴政策，下一步，在财税支持政策中，可考虑在完善汽车税制的基础上，对私人购买新能源汽车在消费环节给予一定的税收扶持政策。

　　（二）完善新能源税收政策，实行鼓励太阳能发展的税收政策

　　发展新能源包括重点发展新一代核能、太阳能、风能、生物质能等。目前，我国已对发展核能、风能、水能、生物质能给予了一定的税收优惠政策，惟独对太阳能尚无专门的税收优惠。而太阳能是可再生能源中最具发展潜力的能源，是新能源发展的方向。特别是太阳能光伏产业发展前景十分广阔。比较太阳能发电、水能发电和风能发电，太阳能综合使用效益最高。一是能源转换效率高。太阳能发电的能量转换是直接将太阳辐射能转换为电能，转化环节少，利用直接。如晶体硅太阳能电池的转换效率实用水平在15%～20%，实验室水平最高可达35%，是可使用能源中一次性转换效率最高的新兴能源。二是资源消耗少。以占用土地资源为例，若太阳能发电占用土地面积为1的话，风力发电是太阳能的8～10倍，生物质能则达到100倍，而水电用的大型水坝往往要占用数十至上百平方公里的土地。三是资源蕴含量丰富。从可开发的资源蕴含量来看，生物质能1亿千瓦，水电3.78亿千瓦，风电2.53亿千瓦，太阳能是21 039亿千瓦，生物质能、水电、风电和光电所占比例分别为0.46%、1.74%、1.16%和96.64%.此外，太阳能在发电过程中没有废渣、废料、废水、废气排出，没有噪音，不产生对人体有害物质，因而不会污染环境。可以说，太阳能是最经济最清洁最环保的可持续能源。所以，下一步要有针对性地对太阳能产业发展给予一定的税收扶持政策。

　　三、实行促进资源能源节约利用和环境保护的税制与税收政策

　　（一）推进资源税改革

　　我国1984年开征了资源税，其后又陆续进行了一些改革，目前只对原油、天然气、煤炭、非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐等七类矿征收，实行从量计征。进一步推进资源税改革，是当前税制改革的一项重要任务。一是要适当扩大资源税的征税范围，广义的资源概念不限于矿产，还应包括水、森林、草原、滩涂等；二是要对部分资源品种改变计征方式，首先可对原油、天然气、煤炭由从量计征改为从价计征；三是要适当提高资源税税负，现行资源税税负是多年以前制定的，随着资源价格不断上涨，目前税负明显偏低，难以起到有效的调节作用。2010年6月1日，按照中央新疆工作座谈会的精神，率先在新疆进行资源税改革试点，先对新疆石油、天然气由从量计征改为从价计征，税率为5%.新疆拥有丰富的能源资源，这项改革，每年将给新疆净增加几十亿元的税收。在新疆试点工作的基础上，条件成熟时可逐步扩大到西部地区乃至全国范围内推行。

　　（二）研究开征环境税

　　在费改税的基础上，推动环境税立法，重点考虑对污水排放、碳排放、二氧化硫排放征收。污水排放属于费改税，同时相应考虑设立碳税、硫税税目，择机进行开征。

　　（三）完善消费税政策

　　消费税是中央税，具有宏观调控的功能。但我国消费税名不符实，主要是在生产环节对企业征收，对消费者而言，属于隐性税收，调控功能被隐蔽和弱化了。要进一步完善消费税政策。

　　一是将消费税政策逐步显性化。消费税是价外税，对消费者征收，就能起到明显的奖惩作用。我国消费税对企业征收，一提高消费税，企业就会涨价，消费税对企业行为的调节就会弱化。同时，消费税对地方政府行为有可能起到逆向调节作用，如对某一产品（如烟、酒等）提高消费税，本想起到抑制作用，但该产品税高利大，反而会进一步刺激地方政府加大产业的投资，获取相应的利益。如将消费税改在消费环节征收，税源不在生产地，可抑制地方政府乱投资行为，并真正发挥对消费者的调节作用。二是将一些高污染、高资源消耗、限制性高档商品纳入消费税调节范围。三是将一些原来作为奢侈品但逐步转化为大众消费品的，可适当减征或免征消费税。

　　四、实行促进服务业、小企业和就业发展的税制与税收政策

　　（一）改革和完善服务业的税收制度我国服务业发展比较滞后，与营业税存在重复征税的弊端有关。目前在物流业等一些行业采取营业税差额征税的试点，就是力求克服营业税重复征税的弊端。但从根本上说，要调整税制，主要是稳步推进增值税"扩围"的改革，最终消除对服务业征收营业税存在的重复征税问题。

　　（二）完善扶持小企业发展的税收政策目前小企业困难最主要的是三个问题，即"负担重"、"融资难"和"准入门槛高".当前要澄清一种误解，就是认为小企业税负偏重。实际上，我国对小企业实行了一系列税收优惠，相对其他类型企业而言，小企业税负较轻。由于目前收入分配秩序不尽规范，广大小企业还面临收费负担较重等问题，社会上往往将收费混同于税收，导致对减税的期望值超出了实际需要。因此，大力清理和规范收费项目，严肃整治乱收费行为，有助于解决小企业困难问题。为着重解决小企业融资难和融资成本较高问题，可研究支持小企业融资和为小企业担保的税收政策。同时，要落实好对年应纳税所得额低于3万元（含）的小型微利企业的所得税扶持政策，政策有效期截止后，可根据形势需要进行完善。

　　（三）完善支持就业的税收

　　政策现行支持就业的税收优惠政策主要是针对下岗失业人员，凡是下岗失业人员从事个体经营，3年内每户每年减免8 000元限额，依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加、个人所得税；凡是企业吸纳下岗失业人员就业，3年内按实际招收人数定额依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加、企业所得税，定额标准为每人每年4 000元，各省份可上下浮动20%.这项税收优惠政策审批期限将延至2010年年底。根据目前的新形势和新情况，我国就业工作的重点是高校毕业生、农民工和就业困难人员等，现行政策无法涵盖这些新的就业困难群体，需要根据实际情况，适当调整和完善支持就业的税收政策。

　　五、实行促进区域经济

　　协调发展的税收政策我国改革开放之初，税收优惠政策主要是向东部地区倾斜、向外资企业倾斜，这是必要的。

　　因为当时东部地区发展比较落后，中央没有钱，只能给政策，促使其快速发展。东部地区发展到一定时候，我国地区发展差距逐步拉大，若任其下去，不利于区域经济协调发展。这时，要逐步调整区域税收政策，现行企业所得税法有个原则，今后将以产业政策为主，逐步淡化区域税收政策。这个"淡化"，是针对东部地区和外资企业而言的。在新形势下，重点发展西部地区、贫困地区和边疆地区，是必要的，需要给予一定的税收扶持政策。

　　区域税收优惠政策应把握一些原则：一是发达地区应注重发挥体制优势，符合税制改革方向的，可在有条件的一些发达地区先行先试，如对上海"两个中心"建设，给予了一些先行先试的税收优惠政策；对于不发达地区，重在加快发展，逐步缩小地区发展差距，区域税收优惠政策总体上应向不发达地区倾斜，如实行促进新疆跨越式发展和西部大开发的税收优惠政策。二是对不发达地区给予的税收支持政策，并不意味着都是减免税，要减税和增税相结合，凡具有资源优势的，可采取适当的增税措施；采取减税措施造成地方财政收入减少的，对于其中一些特定困难地区，要通过财政转移支付予以适当补偿。

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