浅谈当前税制设计中不和谐因素分析

　　论文关键词：税制设计 税收政策 税收管理 和谐社会

　　论文摘要：税制设计问题是关系到税制改革、税收任务完成进而关系到社会和谐稳定的重要问题。在保证税收总体规模满足公共支出需要的同时，具体税制设计是社会和谐的重要环节。为此，必须在进一步完善税制的过程中，结合具体税制的特点，将社会和谐贯彻落实到税制设计的每一个环节。

　　一、有利于社会和谐的税制设计

　　在保证税收总体规模满足公共支出需要的同时，具体税制设计是社会和谐的重要环节。为此，必须在进一步完善税制的过程中，结合具体税制的特点，将社会和谐贯彻落实到税制设计的每一个环节。

　　1．建立以人为本的税制

　　教育、医疗卫生、养老等大笔支出常常会给民众带来沉重的负担。现行个人所得税制以个人为单位，没有考虑到家庭支出的需要，扣除项目偏少，且没有考虑到以上大笔支出负担。虽然这在一定程度上有助于个人所得税制征管工作的开展，但就现实而言，这样的个人所得税制没有做到以人为本，不利于社会和谐和民生改善。结合自行申报纳税方式的推广，应该进一步完善个人所得税制，适当扩大扣除范围，提高扣除标准，将按月计税改为按年计税，同时允许以家庭为单位申报个人所得税。

　　2．促进就业的税制

　　增值税从生产型向消费型的转型，能够让增值税的“中性”作用得到更好的发挥。与此同时，我们也要注意到，增值税转型对扩大就业有着积极意义。生产型增值税不鼓励投资，对投资甚至有抑制效应，自然不利于就业的扩大，而消费型增值税，由于固定资产投资所对应的增值税能够得到扣除，有助于投资规模的扩大，相应地，能够促进就业的增长。

　　更多的具体税制改革，需要在税制设计中融人促进就业的理念。企业所得税就是这样的一个税种。在设计企业所得税制时，应该考虑给带来更多人就业和再就业机会的企业，例如从事服务行业的企业予以税收优惠。

　　3．促进城乡同步发展的税制

　　中国已经取消农业税和农业特产税，农民负担大为减轻。但在当前，城乡公共服务水平的差距，城乡“二元经济”结构的现实尚未得到根本性的改变，城乡居民收入差距还较大，城乡税制统一的条件尚不具备，需要给农民较长一段时间的休养生息政策。具体说来，应该实行更为优惠的税收政策，以工促农，以城带乡，做好农村剩余劳动力的转移工作。这样，需要进一步探索适合特定时期农村特点的税制，创造城乡税制统一的条件。例如，可以通过完善农产品加工的增值税制度，落实支持农业产业化重点龙头企业发展的税收优惠政策，都有助于农业的发展，有助于农民得到更多的实惠。

　　4．促进环境保护和资源充分合理利用的税制

　　人与自然的和谐是人类社会可持续发展的要求，民生的改善离不开这种和谐。进一步完善税制，应该按照有助于环境保护的要求，有助于经济增长方式转变的要求，按照资源充分合理利用的需要，完善相关税制，开征新税种。例如，按照建立健全资源开发有偿使用制度和补偿机制的要求，建立资源税税率(税额)有效调整机制，进一步完善资源税制，将有利于资源的合理利用，有助于环境保护工作的开展。再如，进一步完善消费税制，提高某些对环境保护不利商品消费的税率。又如，开征环境保护税(碳税等绿色税收)和物业税等一些新税种。这些新税种会促进环境保护和资源的充分合理利用，产生更为直接明显的效果。环境保护税会直接限制污染物的排放量，有利于环境保护工作的开展。物业税的开征，有助于土地这种自然资源的合理利用，会抑制房地产市场的投机行为，有助于房价的稳定。

　　二、现行税制设计的主要不足

　　比照上述有利于构建和谐社会的税制设计要求，现行税制凸显出以下不足。

　　1．税种设计不够完善

　　税制的设计不科学，税收职能的发挥与社会管理的需要不尽和谐。一是征税依据没有体现市场价值。比如，不动产计税没有考虑市场价值实行动态征收，现行不动产税制仍然是依据历史成本为征税对象。二是征收范围仍然偏窄。我国现行的资源税并不是专门的环境保护税种，只是针对使用煤、石油、天然气、矿产品和盐等自然资源所获得的收益征收。对一些重要的非矿产资源，如淡水资源、森林资源等没有纳入征税范围，使得这些资源的使用成本偏低，变相刺激了这些非矿产资源的掠夺性开采和使用，加剧了生态环境的恶化。

　　另外，生态税收基本处于缺位状态，制约了循环经济的发展和生态环境的保护。三是主体税种功能弱化。1994年分税制改革，名义上形成了流转税和所得税双主体的框架，但事实上，由于我国经济水平较低，所得税没有成为主体税种，而仅发挥辅助税种的作用，从而使我国税制体系从中央到地方都是以流转税即间接税为主体的单一主体税制结构。个人所得税采用分项计征模式，税率和费用扣除方法不尽合理，加之征收管理薄弱，难以充分发挥对个人收入的调节作用，远未成为我国主体税种，因而在调节城乡居民收入差距方面的作用有限。四是企业所得税按隶属关系划分中央与地方的收入制度，严重制约了企业跨地区的重组、联营、兼并，不利于企业之间打破地域竞争。五是增值税与营业税并存，影响了增值税抵扣链条的完整性，也加大了这两个税种的征管难度；生产型增值税不仅无法彻底消除重复征税的弊端，而且抑制科技进步；消费税的征收范围偏小，调节力度不足。

　　2．间接税与直接税的比例不合理

　　“十五”以来，随着经济的发展和经济结构的变化，直接税的比重有所上升，间接税的比重有所下降。比如，内外资企业所得税和个人所得税占税收收入的比重，从2001年的19．2％提高到2005年的24．6％，国内增值税、消费税和营业税等流转税占税收收人的比重，从2001年的58．6％下降到2005年的53．7％，但间接税比例高、直接税比重低的格局并未发生本质变化。由于现行税制中流转税占税收收入比重过大，造成原先确定的流转税与所得税“双主体”的税制模式名不符实，不利于充分发挥直接税的宏观调控作用。同时，在具体税种的设置方面也有不少问题：有些税种重复设置，有些税种性质相近、征收有交叉；有些税种已经或者将要逐步失去存在的意义，该废止的没有废止，该合并的没有合并；有些国际上通行、中国也应当开征的税种没有开征。

　　3．税收负担的公平性亟待加强

　　从税收负担的公平性看，由于我国长期对内、外资企业分别实行两套不同的所得税、财产税和行为税制度，区域性税收优惠政策过多过滥，对不同地区的企业实行不同的税收优惠；对城乡实行两套税制，个别税种存在着对外国产品的非国民待遇，税率、税收优惠和费用扣除标准不同，结果使不同地区不同所有制企业的税收负担存在较大差异，不利于企业之间开展公平竞争。现行税制未能充分体现公平竞争和国民待遇原则，即一方面存在着严重的税收歧视，另一方面存在着“超国民待遇”，主要表现在：一是税收负担不平等。我国现行的增值税分为一般纳税人和小规模纳税人，实际税收水平不同，小规模纳税人往往要负担更多的税收；二是不同经济成分税负差异过大。国有经济、集体经济、股份制经济及其他经济成分分别实行不同的税收政策；三是不同区域的企业税负水平不一。我国是将优惠政策置于沿海发达地区，而中西部地区税收高于东部经济特区；四是内外资企业税负不一。外资企业所得税负担税率差不多8％，而内资企业的综合负担税率在33％以上。另外，由于直接税特别是累进的个人所得税、社会保障税以及遗产税和赠与税具有较强的收入再分配功能，直接税收入比重过低，尤其是来自所得税类的比重过低，必然会影响税制公平收入分配功能的正常发挥，影响我国社会经济全面、协调、可持续发展的进程。

　　4．税收调控力度欠缺

　　税收调节收入分配的力度不够，税收职能的发挥与社会公平正义的诉求不尽和谐。现行税收体制在公平税负，引导投资向落后地区转移，刺激贫困落后地区的消费和出口，将资源优势转化为经济优势和财力优势等方面还显得比较乏力。中国现行税制是以间接税为主体，间接税最大的缺点是逆向调节作用，收入越低，承担的税收负担相对越重。随着经济的发展，市场竞争的加剧，城乡居民收入不断增长，差距不断扩大，就更需要发挥税收的宏观调控职能，我国目前调节个人收入的税种只有个人所得税，而个人所得税收收入规模小，征管水平低，其占国家税收收人的比重很低，还没有成为我国地方税的主体税种，因而在调节居民收入差距方面作用有限。

　　5．地方税收体系不完善

　　由于地方税体系不完善，地方税收的聚财增收功能未能充分发挥，分税制将75％的增值税和全部的消费税划归中央，把以第三产业为主要税源的营业税划归地方，而经济落后地区往往第三产业不发达，营业税税源极为有限，这就造成了地方税收收人不足，财政困难。而且我国现行税收政策存在城乡分割问题，如在城市征收个人所得税、企业所得税，房产税只在市、县、镇、工矿区征收，这种税收政策格局对调节城乡区域经济发展不利。加之我国财政管理体制不健全，没有一个明确、合理的税权划分与税权分配模式，从而造成了中央与地方事权与财权、财权与税权不相匹配的混乱局面。

　　三、和谐社会背景下税制设计的途径

　　(一)优化税制，强调公平与效率的兼顾

　　建立和谐社会必须实现税收可持续发展，既能尽可能地满足以国家为主体的财力分配需要，又不至于损害未来需要，从而使整个税收运行有利于经济、政治、社会的可持续和谐发展。从当前情况来看，强调税制公平与效率的兼顾比任何时候都更具现实意义。一般而言，直接税通常用以调节和解决公平收入分配问题；而间接税更能体现政府的效率目标；双主体的税制结构则致力于实现经济效率与社会公平之间的平衡。公平与效率是构建新的税收制度的指导思想，是判断既定税收制度是否合理的标准，也是进行税制改革的基本纲领。兼顾效率与公平制度体系包括：第一，通过制定有关的法律、法规，保障劳动者的最低工资收入；第二，运用累进税率的个人所得税调节高收人，运用遗产税、赠与税等适度限制非劳动收入，调节社会成员的个人收入分配关系；第三，建立强制性的社会保障制度，通过社会保险互助互济功能，对完全丧失或部分丧失劳动能力及失去工作岗位等在市场经济中处于弱势地位、收入水平大幅度下降的劳动者予以支持帮助，保证这些低收入者的基本生活等。

　　(二)完善税制，营造和谐的税收环境

　　所谓税收的和谐主要包括两个方面的内容，一是税收征收与纳税人之间的和谐；二是税收要为和谐社会的构建创造条件。为此，要把建立以纳税人为主导的税制作为中国税制改革的长远的理想目标。因为以纳税人为主导的税制是最符合征纳税人行为规律的税制，也是动力机制和信息机制最健全的税制，运作成本最低的税制。同时，摆正征纳税人的关系，在征纳税人关系之间的权利与义务分配上体现公正的总原则。所有的纳税人服从税收权力的强制，在税法面前做到所有的征纳税人都是平等的。

　　(三)更新理念，牢固树立和谐意识

　　税务部门在构建和谐社会、设计税制的进程中，要着重树立以下五个税收理念：一是树立税收经济观。经济决定税收，税收来源于经济。税收工作要始终围绕和服务经济建设大局，通过发挥税收职能促进经济社会全面发展。二是树立税收法治观。要不断加强税收法治建设，依靠税收法律制度规范征纳双方的行为，坚持依法征税，倡导诚信纳税，提高公民的税法遵从度，营造和谐的税收法治氛围。三是树立税收诚信观。要在全社会打造诚信税收，税务机关及其工作人员应当忠于职守、依法征税、文明执法，纳税人应当诚实守信、依法纳税、履行义务，社会各界应当关心税收、理解税收、支持税收，使税收更好地为构建和谐社会提供财力支撑。四是树立税收效率观。要通过追求效率的税制设计，使社会生产力进一步得到解放，使有利于社会进步的创造和劳动得到尊重与发挥。同时，要讲求征税效率、纳税效率和用税效率，降低征收成本，优化办税效率，提高投资效益。五是树立税收生态观。在税制设计和税收政策的制定上，要特别注重人均资源占有量较少和生态环境比较脆弱的国情，发展循环经济，建设节约型社会。

　　(四)公开透明，增强税制设计效果

　　税制是否完善合理以及完善的程度，最终的评价者是民众。无论是税制设计阶段，还是税制立法过程，都离不开民众的参与。只有民众真正的参与，发表意见，税制才有可能真正反映民意。在税收立法过程中，政府应该加大宣传力度，让民众了解税收的立法过程，了解税制的完善过程，从而更有针对性地参与广泛有效的讨论。这样做，至少有两大收获：一是可以听取更多人的意见，从而有助于税收立法和税制的完善；二是在讨论过程中，可以让更多的人了解税制。2005年，个人所得税工资薪金所得的扣除标准从800元提高到1600元的调整，就是一个很好的事例，各界几乎都参与讨论，税制改革得到前所未有的重视。税收征管过程，既是民众依法纳税的过程，也是税务部门依法征税的过程。在税收征管过程中，税务部门是在提供公共服务，应该尽可能节约税收征管成本。当前，与其他国家相比，中国税收征管成本居高不下，从某种意义上说，税收征管效率还有改善的空间。与此同时，税务部门应该尽可能让纳税人遵从成本的下降。税务部门负有解释税法的职责，应该通过各种渠道，尽可能普及税法知识，让纳税人明明白白纳税，节约了解税制的成本；税务部门还应该通过内部机构的整合，例如在国地税合并尚不现实的情况下，通过合署办公，给纳税人以最大的方便。