浅析税收管理员制度探析
论文关键词：税收专管员 税收管理员 税源管理 税收征管
论文摘要：阐述了税收专管员制度在现阶段显现出的弊端和不足，介绍了税收管理员制度出台的背景和税收管理员制度建设的现状，并对我国税收管理员制度的完善提出了儿点建议。
2004年7月全国税收征管工作会议上提出要加强税收管理的科学化、精细化。作为税收管理精细化的重要内容，税收管理员这个概念出现在人们视线。提到税收管理员大多数人首先会想到税收专管员这个与之名称相近，并有着渊源关系的概念。其实税收管理员的前身就是始于20世纪50年代的税收专管员，但税收管理员制度不是恢复过去的税收专管员制度，它与专管员制度有着本质的不同，已被赋予了新的内涵:管事与管户相结合，管理与服务相结合，权利与责任相结合;变集权管理为分权管理，变全程式管理为环节式管理，变保姆式服务为依法服务。所谓税收管理员就是基层税务机关分片或分业从事税源管理，负有管户责任的工作人员。税收管理员是税收征管改革进一步深人的产物，是建立完善“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”税收征管模式的新需要，绝不等同于过去的专管员对税收专管员制度的简单回顾。
生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑是任何经济形态社会中的基本规律。税收管理属于上层建筑的组成部分，它决定于一定时期的经济发展状况。税收专管员管户的税收征管体制是计划经济体制下国家直接管理企业的产物。建国后，随着国民经济的恢复和生产资料所有制的社会主义改造完成后，我国社会主义经济结构由建国初期的多种经济成分并存转变为比较单一的公有制经济结构。税收征管的重点也由非公有经济转向国营、集体经济。在税收征管体制上则确立了“专管员管户，上门收税”“一员进厂，各税统管，征管查集于一身”的税收征管模式。专管员制度的存在有其客观基础。计划经济体制下，财政统收统支，企业利润上交，亏损由国家弥补，企业不是独立的经济利益主体。受“非税论”的影响，当时普遍认为利润和税收没有实质性的差别，财政税收工作逐渐形成财政驻厂员、税收专管员制度。税收专管员管多个企业、多个税种，不仅代表税务机关行使着从税务登记、纳税鉴定、纳税申报、账薄发票管理、税款计缴、直到纳税检查违章处理等各种税收管理权，而且还参与企业的生产经营和经济核算。可见，传统的税收征管体制是与当时经济体制相符合、与当时的财政税收理论相一致的。在所有制形式单一、纳税户少且集中的情况下，税收专管员征收效率高，是当时一种理性的选择。
随着经济体制改革的深人和推进，中国的经济结构由单一的公有制转变为公有制为主体、多种经济成分并存。企业成为独立经营、自负盈亏的市场主体。税收征管对象也由国营、集体经济转向多种经济成分。利益主体的多元化和征税对象的复杂化使税收专管员制度逐渐显现出其弊端和不足:第一，未能树立纳税人的主体地位，征纳双方责任不清。第二，纳税人形成依赖心理，缺乏自觉纳税意识。第三，专管员权力过大，责任约束软化。尤其是税收专管员缺少权力制约，收“人情税”和“关系税”，以税谋私的弊端暴露无遗。诸多问题的凸显，使税收专管员制度逐渐淡出，并被以职能划分为基础、征管查相分离的集中征管模式替代。
税收管理员制度出台的背景
税源是税收的基础，税源管理是税收管理的重点和难点，也是税收管理的起点。对税源管理的效果如何，直接影响着税收征管效率的高低。自1994年税制改革以来，税收征管工作进行了一系列的改革和深化，逐步建立了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的征管模式。多年来，这种征管模式在分清征纳双方责任，提高纳税人的纳税意识，加强税收管理和监督.强化内部监督和制约等方面都发挥了重要作用。
但是，随着经济体制改革的逐步深人，经济形势发生了很大的变化，上述征管模式在运行中也逐渐暴露出以下矛盾和问题:
首先，重管事，轻管户，造成管事与管户的脱节。按照现行的征管流程，税源管理由过去的专管员实地调查了解企业生产经营和财务核算情况变成了远离企业、坐看报表的静态管理方式，无法收集纳税人的税源动态信息，对未申报户、非正常户、停歇业户、零散流动税源的管理更是无法顾及，最终导致漏征漏管户的增加。
其次，强调纳税人自行申报纳税、集中征收、重点稽查和内部监督制约，忽视了调动税务人员的积极性和主动性。人是生产力中最活跃的因素，如果基层税务人员缺乏积极性和创造性，税源管理工作就成了无源之水、无本之木。
第三各种征管考核指标名目繁多，挤占了税源管理的时间和空间，使税收管理流于形式，造成了税收管理中的形式主义和官僚主义。
现有这种以信息化为依托的集中征收、重点稽查模式和“征、管、查”二分离或三分离的机构设置，克服了传统专管员“一人进厂、各税统管”所伴生的权力过大、缺少制约的弊端，实现了“管户制”向“管事制’，转变，但也带来了纳税人的纳税成本增加、税务人员缺少积极性、税源管理职能“缺位”等问题，最终造成在税源管理中“淡化责任，疏于管理”现象的出现。当前的税源管理弱化问题巫需一种新的管理方法，税收管理员制度应时而生，它也是税收管理科学化、精细化要求下的一种税源管理新思路。
我国税收管理员制度的建设
早在1998年重庆市就开始实施对税收管理员制度的探索，在全市国税系统推行税收管理员制度，并取得了很好的成效。2004年下半年至今，全国已有一些地方的税务系统相继制定并实施税收管理员工作制度，在实践上积累了一定的经验和方法。从我国各地税务系统建设税收管理员制度的实践来看，税收管理员一般不直接从事税款征收、减免税审批、税务稽查和违章处罚等工作，其主要职责包括以下内容:
(1)纳税评估。根据纳税申报资料以及其他相关涉税信息，运用信息化手段，采取特定的程序和方法对纳税人在一定期间内履行纳税义务的真实性、准确性、合法性进行系统的综合评定，促进纳税人及时如实地申报纳税。
（2）纳税服务。主要包括税收政策宣传与送达、纳税咨询与辅导。
(3)信息采集。主要是定期或不定期下户进行实地调查，采集和整理管户的生产经营和财务核算等税源动态信息，及时更新纳税人的信息档案。
(4)调查核实。主要包括对纳税人各类资格认定、延期申报和延期缴纳、减免退税、税前扣除、死欠税款核销等事项的调查核实。
(5)日常管理。包括税务登记管理、户籍管理、认定管理、发票管理、申报征收管理以及催报催缴等工作。
如何完善我国税收管理员制度
“管户”与“管事”相结合的税收管理员制度，是深化税收征管改革要求下对原有专管员制度的扬弃和发展，最大限度地调动和激发了税务人员的积极性和创造性，使税收管理富于人性化。但税收管理员制度同时面临着以下难题:第一，人均管户较多，工作量大.只能实现粗放式管理;第二.经济结构和经济性质比较复杂，加大了税收管理的难度;第三，外向型经济比重增加，特别是跨国公司的快速发展，对税收管理提出更新更高的要求;第四，税收管理员相关配套制度不够完善。
为加强税源管理.优化纳税服务，切实解决“淡化责任，疏于管理”问题，推进依法治税.进一步提高税收征管的质量和效率.笔者建议应从以下3方面完善税收管理员制度。
(1)合理界定税收管理员的职责。区域经济发展不平衡是我国的实际国情.尤其是东部、中部与西部在经济社会发展上有一定的差距。因此制定和推行税收管理员制度要结合实际情况.因地制宜.经济发达地区与欠发达地区应区别对待.避免搞“一刀切”。经济发达地区基础设施较为完善.信息化建设程度高.可以充分利用计算机网络技术、通信网络等信息化平台.把纳税评估、税收政策宣传与送达、催报催缴等从税收管理员的具体职责中分离出来;同时经济发达地区外资企业、大型企业数量多，其生产经营流程和财务核算情况复杂，借助会计师事务所和税务代理机构等社会中介组织的力量进行财务信息核实、纳税咨询与辅导也有一定空间。经济欠发达地区.纳税评估、税收政策宣传与咨询、纳税辅导、下户调查管户生产财务信息及催报催缴等具体职责仍应由税收管理员承担。但无论经济发达还是欠发达地区，都应把日常检查、信息采集、资料核实和个性化纳税服务作为税收管理员的主要工作内容。
(2)建立健全完善的税收管理员定期培训制度。税收管理员业务素质的高低直接决定着税源管理工作的好坏。随着中国经济国际化程度的提高.外资企业大量涌人，税收管理员管理跨国企业和大中型企业的能力急需提高。因此对税收管理员要加强在经济管理、财务、税收等方面的业务培训;加强计算机、财务软件应用的培训;加强廉洁自律教育.树立正确的职业道德。
(3)建立健全税收管理员激励机制和监督制约机制。一是制定科学合理的考核评价制度并探索能级管理，加强对税收管理员的考核与激励。二是进一步完善税收执法责任制，加强责任追究，强化对税收管理员的监督管理。三是建立税收管理员定期轮岗制度。
