论税务机构设置对政府征税成本的影响

　　摘要：影响政府征税成本的因素很多,税务机构设置就是其中的一个重要方面。税务机构设置的科学与否直接关系到税务部门工作能否顺利进行,关系到税收征管工作的质量和效率,是影响政府征税成本的一个非常关键的因素。新中国成立以来,我国税务机构经过多次调整与改革,基本适应了我国不同时期税收工作的要求。但目前我国税务机构的设置情况与税收征管的要求还有一定差距,因此,要提高我国税收征管效率、降低征税成本,就必须进一步完善我国的税务机构设置。

　　关键词：税务机构;征税成本;税收征管效率

　　政府征税成本,也称税收执行成本,是指政府的征税部门为保证税法顺利实施和及时、正确、足额地计征税款所花费的费用,即政府为取得税收收入而支付的各种费用。这类成本具体包括宣传解释税法、办理税务登记、税款征收入库、税务稽查以及与税收执法相关的后勤服务、干部职工教育培训和税务人员工资福利等一系列费用和支出。征税成本主要由四个项目构成:(1)人员费,即各类人员的工资、补贴、津贴、奖金、福利费等。(2)设备费,即各级税务机构的办公场所、办公设施及交通和通讯等的价值损耗,其他固定资产购置、维修等支出。(3)办公费,即各级税收征管机构所必须的公务经费,如资料费、调研费、诉讼费、查处违法案件协作费及各种对内对外的交往费用等。(4)对纳税人的宣传辅导费、税法普及费、税务人员培训费、协税护税费用、代征代扣费用及与税收征管有关的其他费用。征税成本是税收成本中最直接、最容易量化的一类。政府征税成本的高低,一方面是衡量税收征管效率的一个重要指标,另一方面也是对税收立法效果的检验,即政府的征税成本越高表明税收立法有缺陷,政府的征税成本低表明当前的税法体系是相对健全和完善的。影响政府征税成本的因素有很多,其中,税务机构设置的科学与否就是其中的一个重要方面。

　　1  税务机构设置的科学与否直接影响政府征税成本的高低

　　税务机构是指拥有税收征收管理权,依法实施税务管理的行政机关及其职能部门的总称。税务机构的设置问题实际上是税务资源要素的配置问题,无论是实物资源(设备、人员、经费等)的配比构成,还是无形资源(体制、法规、政策、信息等)的组织管理,最终都表现为政府征税成本的高低。因此,税务机构集约化程度越高,政府的征税成本就越低。税务机构设置越复杂,机构臃肿,人浮于事,必然导致征税成本上升。1994年我国分税制财政体制改革时在省级及省级以下分设两套税务机构(国家税务局和地方税务局),使得我国税务机构和税务人员的数量出现了跳跃式增长,直接导致了政府征税成本的大幅度上升。一方面,税务人员的增加,导致人员经费大幅度上升;另一方面,由于国税、地税机构分设,使得基本建设经费、税收征管设备等的投入加大。再者,两套税务机构分设,国税和地税分别设置各自的征收、管理和稽查部门,造成多部门、多人、多次进企业,给纳税人带来了更多时间和心理上的负担,在加大政府征税成本的同时也加重了纳税人的负担,增加了纳税成本。

　　在税务机构的布局方面,按照国际上的通行做法,一般有按经济区域布局和按行政区域布局两种情况。我国目前税务机构的布局基本是按行政区划进行的,这种布局带来的就是一级政府、一级财政、一级税务机构。这样,政府的级次越多,税务机构也就越多,税务人员也越多,当然征税成本就越高。如果政府级次较少,税务机构的设置也会较少,相应就会减少征税成本。而我国政府级次恰恰是比较多的,导致我国税务机构庞大,税务人员较多,这也正是我国我国税收征收成本率大大高于其他主要市场经济国家的主要原因之一。如果按经济区域布局,税务机构的设置完全可以根据经济税源的具体情况,在税源相对集中、交通便利的地方设置税务机构,这既可以达到合理配置税务资源的效果,也可在一定程度上节约纳税人的纳税成本。所以,相对而言,在税务机构布局方面,通常是按经济区域设置税务机构比按行政区域设置税务机构更有利于降低征税成本。

　　税务系统内设机构的合理与否对税收成本也是有影响的。如果税务系统内各部门的设置能真正按照税收征管工作流程进行合理、科学分工,各部门之间能真正做到协调配合、职责分明、权责统一、相互制衡,一方面有利于简化税收征管工作,防止税务腐败,提高税收征管工作的效率;另一方面,也有利于节约纳税成本,提高纳税人的纳税效率。如果税务系统内部机构设置不科学、不合理,各部门之间不能做到有效配合、相互监督,一方面,会影响税收征管工作的质量和效率,容易产生税务腐败;另一方面,也不利于纳税人办理各项涉税事宜,纳税人的纳税成本自然上升。

　　2  我国税务机构设置的基本情况

　　税务机构的设置受多种因素的影响。一是与一国政府对税收的重视程度有关。从我国的具体情况来看,新中国成立初期,由于面临的经济形势极其严峻,中央对税收工作十分重视,使得我国的税务机构迅速建立并不断加强。“大跃进”时期,受“左”倾思想及“非税论”思想的影响,税收的地位和作用被忽视,导致税务机构大量撤并。“文革”时期,税收工作更是受到严重破坏,在“左”的错误思想影响下,从财政部税务总局到基层税务机构都进行了一次彻底的大撤并,使得税务机构变得极其“精简”。改革开放以来,我国的税收工作受到了前所未有的重视,体现在税务机构的设置上就是税务机构从财政部门独立出来,即国家税务局从财政部独立出来,之后又将其改为“国家税务总局”,升格为正部级单位。与此同时,税务系统的内设机构也得到不断完善和加强,机构迅速膨胀。二是与一国或地区一定时期的政治经济形势和财税体制有关。也就是说,税务机构会随着一个国家不同时期的政治经济形势和不同的财税体制的变化而变化。20世纪90年代以来,随着我国社会主义市场经济体制的确立和分税制财政管理体制的改革,我国税务机构设置也进行了大幅度的调整。1994年,为配合分税制财政管理体制的实施,我国税务机构在省及省以下分别设置了国家税务局系统和地方税务局系统。其中,国家税务局系统包括:省(自治区、直辖市)国家税务局,地区(市、州、盟)国家税务局,县(市、旗)国家税务局,税务分局、税务所,主要负责中央税和中央地方共享税的征收管理工作。地方税务局系统包括:省(自治区、直辖市)地方税务局,地区(市、州、盟)地方税务局,县(市、旗)地方税务局,税务分局、税务所,负责地方税的征收管理工作。国家税务总局对全国国税系统的机构、编制、人事、经费实行垂直管理,同时,协同省级人民政府对省级地方税务局实行双重领导。下表是我国2006年税务机构设置的基本情况,从表中可以看出,我国税务机构设置基本与行政区划一致。

　　第一,进一步完善内设机构,重点是对业务进行整合,对流程予以优化。首先,要明确税收征管部门与税政部门的职责分工和功能定位。税收征管部门的主要职责是促使纳税人依法纳税,其工作内容主要是为纳税人服务,及时了解纳税人的生产经营状况,掌握纳税人的各种涉税信息。而税政部门的主要职责是为组织税收收入和发挥税收职能作用服务,贯彻执行税收法律、法规和规章,其工作内容主要包括各项税收政策的贯彻落实,运用税收支持或限制产业、行业发展,行政审批以及税收政策的咨询解释等。其次,进一步规范和完善岗位设置和人员配备。要确定每个岗位应负担的工作任务,职责范围和责任目标。在事权、责权划分清楚的基础上,确定与该岗位职责要求相适应的人员分工,力争做到人尽其才,才尽其用。再次,重组业务流程。按照税收征管法及其实施细则的要求,逐步建立统一、规范的税收征管业务流程,重点是规范基层征管机构及其工作人员的征管程序和征管行为,明确税务机构内部各专业分工及其联系与制约,实现上级机关对基层工作的全面、及时监督与管理。科学界定内部岗位职责范围,合理配置人力资源,使税收管理工作不缺位、不交叉、不空档,实现人的能动性与计算机系统先进性的最佳组合。最后,应建立有效的部门协调机制,避免政出多门、推诿扯皮、重复布置工作、效率低下等问题。

　　第二,调整基层部分税务机构。首先,在县级设立一个征收局,使其具备独立的执法主体资格,将县城以及乡镇的纳税服务大厅统一归属征收局管理。征收局内设综合业务股,负责文书受理、档案管理及一般税收违法行为处理等工作;税务登记管理股,负责税务登记管理工作;发票管理股,负责发票发售、缴销、代开发票及发票综合管理等工作;税款征收股,负责纳税申报管理和税款征收工作;计会统股,负责退税管理、税收会计统计管理、税收票证管理和税收计划管理等。其次,在县域内设置多个管理分局。在管理分局的布局上,应在县城设置一个管理分局;在乡镇则应依据经济区域与行政区划相结合、纳税人分布与税源总量相结合的原则来设置管理分局。管理分局内设:综合业务股、税源管理股、纳税评估股和执法监督股等机构。

　　第三,改革目前的税务稽查体系。一是要对稽查部门的选案、查案、定案、结案等职能实施外部分离。把稽查的选案从稽查局内分离出来,由数据分析中心承担选案职责。因为,数据分析中心是税收数据的采集和加工部门,掌握了纳税人的大量涉税信息,能够通过分析发现纳税人在纳税申报过程中的各种疑点,使选案具备客观性和公正性。二是要成立专门的审理部门。其主要职责是对各项税收执法行为进行认定、监督和监控,保证税务机关执法的公正性和纳税人的合法权益。三是要改革目前国、地税分设两套税务稽查机构的管理体制,建立起一个自上而下的、国地税合一的税务稽查组织体系。

　　第四,减少税务机构层次。目前,我国绝大部分地区税务机构的设置是以行政区划为依据的,一般是一级政府相应设置一级税务机构,从国家税务总局到基层税务分局多达五个层次,上下沟通过程中信息和能量衰减很大。同时,由于层次过多,从中央到基层税务部门的相关政策也容易走样,因此,可以将我国的税务机构层次适当缩减为四个或三个,以节约征税成本,提高税收征管效率。就目前的情况看,压缩税务机构主要从地(州、市)级税务局和基层税务分局或税务所入手,取消地(州、市)级税务局,完善县级税务局的职能部门配置,整合县以下税务机构。在精简税务机构的同时,应贯彻国家税务总局所提出的“面向征管、面向基层”的指导思想,将压缩下来的税务行政人员充实到基层,以加强基层的税收征管力量。