我国出口退税政策的改革历程考察

　　摘要：出口退税政策在我国实施后经过了多次改革，对我国的商品出口起着关键的作用。自从改革开放后，我国经济与世界经济联系日益密切，特别是我国加入WTO后，对外贸易发展尤为迅速，出口退税政策如何适应我国经济发展的要求，更好地促进我国出口贸易的发展和发挥其宏观调控的作用是亟待解决的问题。改革路径必须立足于我国经济的实际情况，确税的及时给付，并有利于促进经济的可持续发展。

　　关键词：中国,出口退税,改革

　　一、引言

　　(一)研究的目的与意义

　　随着我国对外开放领域的不断扩大，对外贸易对于我国经济的影响程度也在不断增加，在国民经济中所占的比例越来越大。其中出口、投资与需求已经共同构成了拉动我国经济增长的“三驾马车”。因此，促进对外贸易正成为我国面临的关键问题之一。中国在加入WT0后的国际背景中，面对广阔的世界市场，怎样持续地保持出口快速增长更是当务之急。对出口产品实行退税是国际通行的做法，我国从1985年开始实施出口退税政策，制定了“征多少、退多少、未征不退、彻底退税”的退税原则。出口退税政策能降低出口企业的出口成本，促进产品出口，同时也成了我国吸引外资的重要手段。自1985年出口退税政策实施以来，我国出口额从1995年的1，200亿美元增长到2004年的5，900亿美元，年均递增达20％以上，有效地提高了我国对外贸易的水平。

　　同时，出口退税政策作为我国税收政策的一部分，也成了中央政府实施宏观调控的重要手段之一。1997年东南亚发生金融危机后，中国周边国家的经济都不同程度地遭受打击，出口也都受到了重创，而我国政府通过及时地实施提高出口退税率等促进措施，有效地保持了对外贸易的增长，避免了亚洲金融危机对我国国民经济的冲击，取得了1997年GDP增长7.8％的好成绩。随着中国经济日益融入世界，传统的产品出口结构面临着新的机遇和挑战，出口退税政策这时又发挥了调整出口产品结构、优化产业结构的功能。我国政府近年来先后多次调整出口退税税率结构，降低高耗能、高污染产品的出口退税率，提高高新技术、绿色环保等产品的出口退税率，引导我国出口产业由“粗放型”向“集约型”转变。

　　2008年是我国改革开放30周年。在这30周年之际，有必要对我国出口退税政策的发展历程作一回顾和总结。通过回顾与总结，了解出口退税政策的发展过程和背景，更深入地了解出口退税政策的功能与作用。已有文献对这方面问题还没有做过系统地研究。通过本研究努力，可以考察我国从出口退税政策理论与实践都不足到对出口退税政策功能与作用认识不断深入的发展过程。对出口退税政策的改革历程做考察，有助于政府从我国经济的实际出发，找出出口退税政策的改革路径与可持续性出口退税政策的创新方向，对于我国对外贸易有重要意义。

　　(二)出口退税政策的含义及其作用

　　1、出口退税政策的含义

　　出口退税是指一个国家或地区对已报关离境的出口货物，由税务机关根据本国税法规定，将其在出口前生产和流通各环节已经缴纳的国内增值税或消费税等间接税税款，退还给出口企业的一项税收制度。其使出口商品以不含税价格进入国际市场，避免了重复征税，降低了出口商品的成本，增加了商品的国际竞争力，促进了商品出口，另一方面也减少消费者的支出。出口退税政策是根据凯恩思经济学中的国家干预经济的思想而制定的一项促进产品出口的财政贸易政策，目前被许多国家和地区广为采用。为鼓励货物出口，我国按《增值税暂行条例》规定，实行出口货物税率为零的优惠政策。所谓零税率，是指货物在出口时整体税负为零。在我国主要是退还国内生产经营过程中的增值税和消费税。出口退税政策核心有两点：一是商品输出国外，二是退还商品形成过程中的间接税。

　　2、出口退税政策的作用

　　我国于1985年开始实行出口退税这一政策，它对我国出口企业降低生产成本，扩大出口和国家产业结构的优化发挥了重要的作用。政府将出口产品在生产过程中的税收退还给企业，减少了出口企业成本，从而降低了出口产品在国际市场上的竞争价格，提高了产品竞争力。出口产品的国际市场份额扩大，促进了出口企业的国际竞争力，也促进了出口。出口退税政策通过调整出口退税结构，对不同出口产品实行不同档次退税率。提高国家鼓励出口产品的退税率，降低甚至取消国家限制出口产品的退税率，可以优化出口产品的结构。引导企业生产高科技、高附加值的产品，从而优化我国的产业结构。自1985年至2004年，我国的出口年均增长率为16.64％，其中来自出口退税政策的贡献为9.12％。

　　二、我国出口退税政策改革历程

　　(一)我国出口退税政策改革历程

　　出口退税制度是中国商品税制度的重要组成部分，作为一个专项制度，它有一个形成和发展过程。建国以来出口退税制度的发展主要经历四个阶段。

　　1，改革开放前的出口退税政策表现：不成型与不稳定

　　由于当时中国处于计划经济体制下，进出口产品的征免退税，尚未形成比较完整系统的专项制度，并且受当时国家对外经济政策和外贸管理体制、财政体制影响，变动较为频繁。经历了1950开始实施，1957年废止，1966年又恢复实施，1973年又停止执行的过程，因而税收对进出口贸易发挥调节的功能受到限制。

　　2、1979年到1993年问的出口退税政策改革：逐步建立与完善

　　改革开放后，国内有效需求不足，为了拉动国内生产总值，必须扩大对外贸易规模，以国外市场需求拉动国内需求。财政部、税务总局同有关部门积极研究和探索，希望确立一套相对完整的进出口税收制度。财政部同有关部门，为外贸企业逐步走向独立核算、自负盈亏、自主经营的轨道创造了条件，把“进口征税、出口退税”的原则作为基本内容写入了《中华人民共和国产品税条例(草案)》和《中华人民共和国增值税条例(草案)》之中。从1984年10月1日起全面实行进口征税、出口退税制度。1988年和1989年又针对出现的漏洞，对出口退税制度进行了完善：一是在地方设立进出口税收管理机构，二是建立出口产品退税管理办法。1985—1992年先后作出一系列补充规定，形成了一个比较完整系统的进出口税收制度。

　　3、1994年到1999年间的出口退税政策改革：出口退税率调整频繁

　　1994年中国实行了全面的税收体制改革，对出口商品实行零关税政策，继续坚持“征多少、退多少、未征不退和彻底退税”原则。但由于我国征税力度不够等原因，出现了出口退税负担过高的现象；1995年出口持续高速增长更增加了这一矛盾，为此国务院曾两次下调出口退税率。1997年后的金融危机，中国人民币不贬值的承诺使我国出口产品的价格优势减弱，对外出口增长幅度放慢，为此，我国两次对出口退税率做出调整，对部分出口商品退税率提高了两个以上百分点。

　　4、2000年后的出口退税政策改革：重点进行退税结构调整

　　进入21世纪，特别是我国加入WTO后，对外贸易快速增长，而出口退税欠税的问题目益严重。为了解决这一问题，2004年我国实行出口退税政策改革，使用了中央与地方共同承担出口退税的新机制，对于退税率也进行了结构性调整，将出口退税率调整为17％、13％、11％、8％和5％五档，出口退税率的平均水平也降低3个百分点左右。2007年的出口退税政策调整，降低了高能耗、高污染产品的退税率，出口退税率结构调整为17％、13％、11％、9％和5％五档。

　　(二)我国近三次重要的出口退税政策改革情况

　　在二十多年的时间里，我国对出口退税政策进行了多次改革，如1988年出口产品零税率、1994年的新税制、1998年后提高出口退税率等。近些年来，随着中国经济快速发展，特别是对外贸易扩大和加入世贸组织，出口退税政策改革更加频繁，而每次的改革都有着其深刻的经济背景和深远影响。这部分分别从背景、主要内容和效果三个方面重点分析1998年、2004年和2007年三次重要的出口退税政策改革。

　　1、1998年我国出口退税政策改革的背景、主要内容及效果

　　(1)1998年出口退税政策改革背景

　　1997年爆发亚洲金融危机，周边国家纷纷宣布本币贬值以应对危机，而我国中央政府坚持承诺人民币不贬值。虽然这一政策坚定了投资者的信心，但这样做却降低了我国出口产品的国际竞争优势，出口订单减少，部分已经谈好的合同没有签订。一些国家的客户以东南亚国家货币贬值为由要求我国企业降低出口价格。周边国家货币贬值，使我国外贸企业面临更激烈的市场竞争，在竞争中处于不利地位，出口增长缓慢。

　　(2)1998年出口退税政策改革主要内容

　　金融危机后，我国承诺人民币不贬值，1998年1月1日，中国决定将纺织品的出口退税率提高两个百分点，其出口退税率从9％增加到11％。并连续三次提高出口退税率，变为5％、13％、15％和17％四档。使综合退税率达到15.5％，几乎接近征税水平。

　　(3)1998年出口退税政策改革效果

　　三次提高出口退税率使出口企业的积极性大大提高，在各国经济出现萧条的时期，我国对外出口保持稳步增长。在别国货币持续贬值的情况下，人民币承受住了不贬值的压力。中国政府在危机中展现出了较强的应对危机的能力，中国经济在危机中经受住了考验，同时中国也为世界经济稳定做出了巨大贡献。

　　2、2004年我国出口退税政策改革的背景、主要内容及效果

　　(1)2004年出口退税政策改革背景

　　这次改革其背景可以归结为以下两点：首先，以美国为代表的西方发达国家要求人民币升值，人民币一直存在升值压力。中国劳动力成本低廉，特别是随着中国加入WTO，中国日益成为世界制造工厂，发达国家和新兴工业化国家的企业将生产转移到中国，或者这些国家企业不再生产而是从中国直接进口他们不具有竞争力的产品，这使得这些国家由制造型经济向服务型经济转变。在此过程中，发达国家的制造业企业工会向本国政府施加了很大压力，要求人民币升值，削弱中国出口产品的国际竞争力。因此，美国等发达国家多次向我国政府施加人民币升值压力。其次，由于出口导向型经济发展模式，我国出口规模逐年增长，相伴随的便是出口退税规模的扩大。在这次出口退税改革之前，我国的增值税为中央和地方共享，而在此基础上的出口退税全部由中央财政负担，这样就给中央财政带来巨大压力，拖欠企业退税现象严重，据有关资料显示，全国累计应退未退税额，2001年底为1,440亿元，2002年底为2,477亿元，2003年底到达2,770亿元，出口企业对出口退税制度的不满情绪日益高涨，这严重打击了出口企业的积极性，影响我国的商品出口。可以说出口退税机制的问题已经比较突出，改革势在必行。

　　(2)2004年出口退税政策改革的主要内容

　　2003年10月13日，国务院正式宣布对出口退税政策改革。改革的主要内容有四点。①对出口退税率进行结构性调整，适当降低出口退税率，平均出口退税率下调3个百分点。②加大中央政策对出口退税的支持力度。从2003年起，中央进口环节增值税和消费税收入首先用于出口退税。③建立中央和地方财政共同负担出口退税的新机制。以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央与地方按75：25的比例分别负担。④累计欠退税由中央财政负担。

　　(3)2004年出口退税政策改革效果

　　新出口退税政策实施后，欠退税问题初步得到了解决，加快了退税速度和企业资金的周转速度。2004年，全国各级税务机关共办理出口退税4,200亿元，比2003年增加了2,161亿元，包括偿还2004年以前发生的欠退税2，004亿元。例如，江苏开元国际集团在2004年年初，出口退税挂账 9，602亿元，到6月份已基本退完，使企业资金紧张的矛盾得到缓解。同时，中国政府一直在被迫使人民币缓慢升值，降低出口退税率一定程度上缓解了人民币升值的压力，要求人民币升值的呼声得到一定的平息。

　　3、2007年我国出口退税政策改革的背景、主要内容及效果

　　(1)2007年我国出口退税政策改革背景

　　快速增长的外贸出口仍然是此次出口退税政策改革的重要原因。外贸顺差增速过快是当前经济运行中存在的突出问题。据海关统计，2007年1至5月我国进出口总额为8,013亿美元，同比增长23.7％。其中，出口总额4,435亿美元，同比增长27.8％：进口总额3,578亿美元，同比增长19.1％；出口增幅高于进口增幅8.7个百分点，累计顺差857亿美元，同比增长83.1％。随着贸易顺差的扩大，贸易摩擦发生频繁。美国、欧盟、日本等我国主要出口大国对我国出口产品设置多种贸易壁垒，实行反倾销等手段以限制我国产品进入其国内市场，我国国际贸易环境变得恶化。人民币升值压力一直存在，并伴随贸易顺差而进一步加大。我国出口的产品中相当一部分是初级产品和资源依赖性产品。初级产品的出口获利低，资源依赖性的产品科技含量低，附加值也不高，而且环境损害很严重。初级产品和资源依赖性产品的大量出口使得资源消耗过大加剧了资源短缺，形成物价全面上涨的压力，而日益严峻的环境问题也使我国必须面对改变出口产品结构的现实。

　　(2)2007年我国出口退税政策改革主要内容

　　我国从2007年7月1日起调整2,831项商品的出口退税政策，调整的主要内容是：①进一步取消了553项“高耗能、高污染、资源性”产品的出口退税；②降低了2,268项容易引起贸易摩擦的商品的出口退税率；③将10项商品的出口退税改为出口免税政策。此次出口退税政策调整后，出口退税率结构由原17％、13％、11％、8％和5％五档调整为1 7％、13％、11％、9％和5％五档。

　　(3)2007年我国出口退税政策改革效果

　　本次出口退税政策的调整，体现了我国控制外贸顺差、缓解国际贸易摩擦的决心。取消和降低部分商品的出口退税，我国相关出口商品的成本将会增加，从而会对外贸出口的过快增长产生一定的抑制作用。由于这次在政策设计时采取了“有保有压”的区别政策，释放了国家优化产业结构、调整出口商品结构的明确信号。有利于引导企业减少“高耗能、高污染、资源性”产品的出口，减少低附加值、低技术含量产品的出口，加大高附加值、高技术含量产品的出口，从而引导企业调整投资方向，避免盲目投资和产能过剩。

　　三、近三次出口退税政策改革比较

　　(一)近三次改革的特点

　　分析比较以上三次出口退税政策改革，可以找到其各自不同的特点。

　　1、改革原因

　　1998年的出口退税政策改革其诱因是亚洲金融危机，为了保持人民币不贬值同时保持中国经济的发展势头，必须促进外贸出口。两次提高出口产品的出口退税率使出口产品因人民币不贬值而失去的价格优势重现，增强了出口企业的积极性。2004年出口退税改革由国内外因素共同引起。国内出口退税拖欠问题严重，要求改革的呼声四起；国外有要求人民币升值的压力。传统的出口退税政策已经不能解决当时的国内外矛盾，改革成为必然。2007年的改革基于我国不断扩大的贸易顺差及其引起的贸易摩擦。过高的贸易顺差意味着我国经济过分依赖国外市场，所承担的风险与不确定因素增加。近些年来，我国与主要出口国的贸易摩擦迭起，技术壁垒、绿色壁垒等非关税壁垒被屡屡用到我国出口产品上。此时改革出口退税政策已经十分必要。

　　2、改革侧重点

　　1998年的改革是中国政府在东南亚金融危机的特殊背景下采取的特殊的手段与对策。提高出口退税率以达到促进出口，防止经济萎缩的目的。而2004年的出口退税政策改革不仅改变了出口退税机构，而且调整了出口退税的责任人。之前我国的出口退税由中央一力承担，地方不需负担，而且增值税则由中央和地方共同享受，这样就形成了征税方和退税方不统一的现象。随着对外贸易的快速发展，巨大的退税额使中央负担过重，拖欠退税的现象日益严重。为此2004年改革后，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央与地方按75：25的比例分别负担。对截至2003年年底累计欠企业的出口退税款和按增值税分享体制影响地方的财政收入，全部由中央财政负担。2007年的出口退税改革，进一步将重点改为调整出口退税的结构，对于高新技术产品和低污染环保产品采取提高出口退税的扶植政策。

　　3、改革力度

　　与此前历次调整相比，2007年的出口退税政策调整的力度和范围都是空前的，被列入调整“大名单”的2，831项商品约占海关税则中全部商品总数的37％，共有553项“高耗能、高污染、资源性”商品的出口退税被取消。

　　(二)我国出口退税政策改革的共性

　　1、出口退税政策的调整是从中国的经济实情出发，以扩大对外贸易，促进我国经济发展为根本目的

　　从改革开放前我国在计划经济体制下与世界经济脱轨，到改革开放后国内内需不足需要开拓国际市场，以外需带动内需，再到21世纪中国加入WTO后成为世界工厂，对外贸易迅速发展，我国出口退税政策也经历了从时断时续，到建立相对完善的出口退税政策发展外贸出口，再到出口退税政策结构调整以促进我国出口产业调整的改革历程。可以说它们都有着相同的发展轨迹，出口退税政策实施的目的就是扩大对外贸易，促进经济发展。

　　2、出口退税政策的改革是一个变化发展的过程

　　出口退税政策主要通过出口退税率来发挥其对出口的调节作用，而出口退税率不是一成不变的，它必须随着我国经济发展的需要上下浮动。在金融危机时，为了鼓励出口需要提高出口退税水平，一旦危机的影响消失，过高的出口退税率就不再适合，必须回落到正常水平以维持正常的进出口贸易。当出口增长过于迅速且出口产品结构不利于我国经济持续发展时，降低部分高污染、高能耗产品的出口退税率可以传达政府产业结构调整的信号，引导企业投入到附加技术高，污染小的产品生产中去。

　　3、出口退税政策改革是通过实践不断完善的过程

　　政策在实施前虽然经过无数专家的反复推敲与大量数据模拟，但实施后仍然会遇到许多不可预测的变化与风险。只有不断发现问题并解决问题才能建立完善健全的体制，因此在新的问题显现出来后能够及时采取措施尤为重要。出口退税政策亦是如此。2004年出口退税政策改革将中央承担所有出口退税改革为中央与地方共同承担，正是因为在政策改革前中央负担过重，欠退税现象严重，导致出口企业积极性受挫，直接影响出口贸易。但改革后，出口地外贸公司向外地收购产品出口时，这些产品的生产环节的增值是缴纳在生产地的，其中这些地区也分享了部分增值税收入，而出口地企业享受的出口退税则要由出口地政府负担百分之二十五，这就是所谓的出口地政府为生产地企业的出口产品生产、为出口产品生产地的经济发展“买单”的情况。面对这种情况，出口地政府很可能会采取这样的对策：鼓励外贸公司收购本地产品出口，鼓励生产性出口企业从本地购入原材料和半成品加工后出口，或者要求外贸出口企业对外地生产的产品实行代理出口，将出口退税任务转嫁给生产地政府。这些政府博弈都会扭曲出口企业的市场行为，破坏外贸经济秩序。出现了生产地征收产品的增值税，由出口地负责退税，收税地政府与退税地政府不统一的现象，造成沿海出口大省入不敷出的局面。有些地方要求出口企业采购本地原料和产品，造成地方保护主义逐渐严重。这些新的问题已经被一些专家重视并正在寻求更好的解决方法。

　　4、出口退税政策的改革只能以全局利益为主，不可能完全符合所有人的利益要求出口退税政策是政府为了促进出口而采取的一项措施，是宏观调控的工具，因此不可能体现所有人的利益与意志，总会带有偏向性。因此每一次出口退税政策的改革总会保护到大部分人的利益而损害另一小部分人的利益，不同的利益；中突就会导致新的问题产生。2007年出口退税政策的调整降低低附加值，高污染、高能耗产品的退税率，这一改革必然损害了出口这些产品的企业的暂时利益，但这从长远看这一调整是利于国家经济发展的明智之举。

　　5、出口退税政策改革必须以确保出口退税给付及时的基础上，否则就形同虚设，无法发挥该政策的调控作用

　　出口退税政策将生产环节征收的间接税退还给出口者，使出口商品以不含税的价格进入市场。如果出口退税未能及时给付就相当于商品仍以含税价格参与竞争，则失去了出口退税的意义。

　　6、出口退税政策也要走可持续发展盼道路，这符合国际发展的总趋势，也有利于中国经济的长久发展

　　出口退税政策作为促进对外贸易的重要税收手段，必须立足于全国经济，制定长远目标，谋取长远利益。要区分政策性调整与体制性调整，构建稳定、可持续的出口退税机制。不宜依靠短期的、相机抉择的政策性安排解决长期的制度问题。出口退税体制的调整应当与财政体制改革相互协调，共同推进。

　　四、总结与启示

　　出口退税政策是我国税收政策的重要组成部分，对出口产品实行退税，提高了我国出口产品的国际竞争力。调整退税结构有利干引导出口产品结构的调整，从而促进我国的产业结构调整。对出口退税政策进行改革，具有多方面意义。有利于调动企业特别是外贸企业深化改革、增加出口的积极性；有利于调整出口贸易结构、促进产业结构优化升级，提高出口效益；有利于消除财政和经济运行的风险隐患，缓解国家财政的压力；有利于合理调整中央与地方、沿海与内地之间的收入分配关系，调动中央和地方发展出口贸易、加强退税管理的两个积极性；有利于促进外贸和经济持续、快速、健康发展。

　　出口退税政策的改革总是有其特定的经济背景，必须立足于中国经济实情，以促进中国可持续发展为基础，不能脱离实际；每一次的改革都是为了解决当前实行的出口退税制度本身的不足和实行后新暴露出的问题。中央政府要根据出口退税政策理论，借鉴国际实践经验与国内实践经验，找到出口退税政策的改革路径，发挥出口退税对出口的促进作用和对中国产业结构的调节作用，创造对外贸易的新辉煌和实行现中国经济的新飞跃。