行政复议调解机制的实证分析
行政复议调解是指在行政复议过程中，复议机关根据行政争议当事人的申请，或根据复议案件的实际情况在当事人之间用平等协商的办法，就申请复议事项达成一致解决意见的争议解决方式。在行政复议案件审理过程中是否可以运用调解方式，是行政法领域长期争论不休的问题。1999年实施的《行政复议法》对其没有明确规定。国家税务总局2007年3月出台的《关于全面加强税务行政复议工作的意见》将调解机制引入税务行政复议，要求各级复议机关充分运用调解方式解决行政争议。在2007年8月1日实施的《行政复议法实施条例》（以下简称《条例》）中，调解制度被正式写入有关法条。但这并不意味着调解在所有方面都正当化了。因为《条例》所规定的是一种有限调解。本文拟结合税务行政复议案件实例对《条例》中调解的适用问题进行解析。
对《条例》相关规定的法理解析：
（一）行政复议调解适用两类情形
根据《条例》，可以进行调解的情形包括两类：第一，公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的，复议机关可以进行调解；第二，对当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷也可以进行调解。
（二）自由裁量行政行为与羁束行政行为的区别
《条例》所称的自由裁量行政行为是相对于羁束行政行为而言的。
划分两种行政行为的标准是行政行为受法律约束的程度。行政主体对行政法律规范的适用没有或很少有选择余地的行政行为被称为羁束行政行为，如征税行为。反之，行政主体对行政法律规范的适用有较大选择余地的行政行为则被称为自由裁量行政行为，如行政处罚中的罚款。
（三）行政复议调解的注意事项
1.调解必须遵循自愿、合法原则。
《条例》所规定的调解并不是行政复议案件的必经程序。只有申请人和被申请人都自愿接受调解时，复议机关的调解才能进行。实践中有两种情况：一种是争议双方当事人主动要求调解；另一种是复议机关依职权提出调解建议，双方当事人自愿接受。这里的自愿不仅是指双方自愿采用调解方式解决争议，而且包括自愿履行调解结果。此外调解还必须遵循合法的原则。
2.调解应当制作规范的行政复议调解书。
当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作规范的行政复议调解书。首先，内容须完整。应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果。其次，形式要规范。调解书须加盖行政复议机关印章，经双方当事人签字，即具有法律效力。
3.调解未果或一方反悔的处理。
行政复议案件经过调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。
行政复议案件实例分析
（一）案情简介
某家电商业零售企业，系增值税一般纳税人，2007年11月份冰箱销售额360000元，彩电销售额634000元，取得增值税进项发票可抵进项税额160000元，在销售冰箱和彩电的同时还提供送货上门服务，共收到送货费30000元（未入账）。该企业当月纳税申报情况如下：应纳增值税=（360000+634000）×17%-160000=8980元，已缴纳（不考虑其他税费）。2008年1月，主管国税局稽查人员对该企业11月份的纳税情况进行检查，检查中发现该企业的业务人员携带一本空白普通发票到外省。该主管国税局作出如下处理决定：送货费30000元属混合销售，应缴纳增值税，需补缴增值税30000/（1+17%）×17%=4358.97元，并按规定加收滞纳金；作出如下处罚决定：将隐瞒混合销售收入少缴增值税的行为认定为偷税，依《税收征管法》处以所偷税款5倍的罚款21794.85元。对携带空白普通发票到外省的行为依《发票管理办法》，处以10000元罚款。
该企业不服税务机关作出的税务处理决定和税务行政处罚决定，依法向上一级税务机关申请行政复议。复议机关了解案情后对此案进行了调解。复议双方当事人达成以下一致意见：1.免收滞纳金；2.对偷税行为的罚款额由偷税款5倍调为偷税款1倍；3.对跨规定使用区域携带空白发票行为的罚款额由10000元调为2000元。
对三项调解内容的分析：
1.不能以调解方式免收滞纳金。
本案中，主管税务机关对该企业加收滞纳金的法律依据是《税收征管法》。根据规定，纳税人未按照规定期限缴纳税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。在此，加收滞纳金是一种羁束行政行为，非自由裁量行政行为，不能适用调解。
2.对偷税处罚的调解符合《条例》规定。
本案中，主管税务机关对该企业偷税行为进行处罚的法律依据是《税收征管法》第六十三条。根据规定，对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或少缴的税款、滞纳金，并处不缴或少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。在此，税务机关对于罚款有较大的自由裁量权，且权力来源是法律。因此，对偷税处罚的调解符合《条例》规定。
3.对规章规定的行政处罚不能进行调解。
本案中，主管税务机关对该企业跨规定使用区域携带空白发票的行为进行处罚，其法律依据是《发票管理办法》。虽然，这一处罚行为属于自由裁量行政行为，但是该项处罚的依据不是法律、法规，而是规章，因此不能以调解方式解决此项争议。
