免除农业税后的三农问题及解决机制
摘 要：三农问题是关系国计民生的大问题，我国的现代化自然要求农业也要实现现代化，8亿农民的增收问题也是关系到我国实现小康社会的最大障碍。全部免除农业税后，虽然表面上会直接减轻农民的负担，但由于这涉及到了我国的一项基本农业制度，废除之后必然会引发一系列的问题，而这又有可能间接损害农民的利益，使三农问题更为严重，所以要从根本上建立解决三农问题的机制，以便对今后我国的新农村建设作出应有的贡献，也许充分发展社会主义民主政治是治本之路。
关键词：三农问题；农业税；效率
一、三农问题产生原因及免税后不良反应分析
现代经济是生产力增长的经济，是农业小部门化的经济。农业小部门化的主要表现有三：一是农业增长对整个经济系统增长的贡献不断下降；二是农业产出占整个经济系统总产出的份额不断下降；三是农业获取社会生产所需的稀缺资源的能力不断下降。改革开放以来，中国农业在GDP中的比重大幅度下降，25年间下降了一半，目前已降到不足15％。
农业小部门化说明农业的“社会发展带动性”已被非农部门（特别是工业部门）所取代，农业的附属性增强，但农业的“生存保障性”却还没有其它部门可以取代。事实表明，在工业化达到一定水平后，农业增长通常是缓慢的，但波动很小，而且在国民经济系统受到冲击、引起经济增长受到较大波动时，农业增长往往还能保持相当的稳定性，从而为系统维持稳定提供了一定的缓冲和机会。因此，在经济工业化过程中，农业对整个经济系统的作用是提供增长的基础，并可以在这个基础上保证系统增长的稳定性。由此可以认为，农业部门的“生存保障性”在经济工业化过程中转换成了经济系统的“增长保障性”，是系统稳定性的基础，其重要性也就更加突出了。
同时，受报酬率递减规律和恩格尔定律的影响，农业的比较利益在经济发展过程中呈现不断下降的趋势。受比较利益机制的驱动，农业资源不断向非农部门转移，而外部资源却很难依靠市场的力量进入农业领域。特别是中国农业发展还有特殊性，在可预见的将来，农业发展面临三个“不可逆”：一是人口增长不可逆，二是土地（特别是耕地）减少不可逆，三是农产品（粮食）需求增长不可逆。这三个“不可逆”进一步加剧了农业发展面临的矛盾。
这就使得三农问题长期存在，而且如果不及时加以解决，有可能使得问题越来越严重。由于农业的生产效率相对于工业部门来说不断下降，其获取资源的能力在市场经济中就会不断下降，如果不加以保护他就会持续衰弱，那么最后萎缩就只是时间问题了。并且由于农业部门的生存保障性，对于维持经济系统的稳定性具有稳定器的作用，这就使得政府不得不加大对农业的财政转移支付，但中央财政和地方财政现阶段的支付能力有限，只能承担一部分费用，这就使得免交农业税会随之产生一系列的问题。
（一）对乡镇和村财政及农村公共产品提供的影响税费改革以来，各地因减免农业税而减少的财政收入，主要由中央财政安排专项转移支付予以补助。2003年中央财政转移支付305亿元，2004年510亿元，2005年用于这方面的支出将达到664亿元。税费改革尽管有乡镇机构、农村教育的配套改革，但财政缺口仍较大，乡村两级的财力受到不同程度的影响。在“正税除费”改革时，由于税率提高，农业税增加的部分留给了乡镇，受到冲击的主要是村一级。而免征农业特产税和农业税，则彻底拆除了收费的平台，凸现出来的两大问题为乡镇和村两级自身的财力匮乏和提供公共产品的能力不足。
我们来看一下农村义务教育和公共卫生问题。“以县为主”的教育财政体制保证了教师工资的发放，但这项政策有可能将县级财政也一道拖垮。现在，乡村学校的日常运行费用、危房改造及历史债务的偿还等均没有着落。在我国目前分税制的财政体制下，我国农村公共卫生服务体系的运作更多地是要求地方政府来负担，而县、乡两级政府（尤其是落后地区）由于自身财政日益困难，根本没有多余的资金支持农村公共卫生服务体系的建设和维护。
（二）对村一级行政机构存在的冲击税费改革前，要完成农业税和非农业税费的“搭车”征收任务，单靠有限的基层税务征管人员，无法实现全面征收，乡村干部成为征税收费的主要力量。如果把他们算上的话，中国拥有一支世界上最庞大的收税队伍，也是税收效率最低、成本最高的国家。如果仅仅是减轻税赋，仍保留税种和税收任务，征税成本难以减少，乡村干部也得不到解放。免征农业特产税和农业税、牧业税这几个税种，也就铲除了“搭车”收费、加重农民负担的根基和平台，免除了征税成本，把乡村干部从这一“中心工作”中解放出来，为城乡统一税制，调整国民收入分配格局，转换基层政府和村民自治组织的职能创造了条件，这一举措的真正意义也许就在于此。
实施农村税费改革后农村公共资源筹集制度得到了规范，农民负担得到了切实的减轻，税改使村委干部失去了贪污腐败的机会。但同时，村委会失去了筹集公共资源提供公共产品的能力，一些村里的公共事务处于无人管理的荒废状况中，小学校舍没人修理，道路、水渠、涵洞无人疏通。如果税费改革的结果是影响基层政权和基层自治组织的正常运行，该履行的职能不再履行，该为老百姓做的事不做了，从而导致农村公共产品供给的短缺，影响农村公益事业的发展，这显然与税费改革的初衷相违背。
免征农业税后，许多乡镇和行政村的财政收入没有了来源，在很大程度上要靠上级的财政转移支付来维持运转，这加重了它们对上级的依赖程度，固化了自上而下的管理模式。以前各地普遍推行“村账乡管”，现在则进一步提出“对一般乡镇，都要大力推行‘乡财县管’的财政管理方式”。2005年6月初召开的全国农村税费改革试点工作会议上，中央再次提出，具备条件的地方，可以推进“乡财乡用县管”的改革试点。既然村民委员会是村民自我管理的基层群众性自治组织，既然乡、镇人民代表大会的职权之一是审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告，那么现在这种由“上级”单位来管理“下级”财务的情况，实际上是一种无奈的、与提高自治程度相反的举措。这种“反自治化”或“去自治化”的倾向，反映出在乡镇和村这两级的本级层次上有效制衡机制的不足。
（三）农产品价值链中高利润环节被垄断，免税后利益流向其它环节农业做为国民经济的基础部门，处在整个价值链的最低端，在农业生产中，农民只能参与农业生产链中增加值最低部分的活动——农田生产，而产前和产后增加值较高部分，却被权力部门垄断或被一些大型公司所控制。农业生产资料价格再高，农民也得买；农产品价格再低，农民也得卖，因为供货渠道和收购渠道单一。而且，农民只有生产自主权，而没有不生产自主权或者说退出的权利。即使无利或微利，也不能选择不生产以规避风险。所以即便免除了农业税，农民真正能得到的利益如果没有相应的制度保证和相应的部门加以保护，有可能全部转变为其它强势部门的垄断利润，而这种现象一旦发生，并且当国家的监管比较滞后时，那么对农民的打击将是致命的。
（四）农民负担反弹的压力许多地区都先后取消了农业税，但都不同程度地存在着农民负担反弹的压力。乡村两级收支不平衡，当年支出缺口巨大，这是农民负担反弹的当前压力。税费改革和取消农业税，对国家财政收入的影响并不大，但这使得农业附加税征收没了根基，“三乱”得到了有效遏制。如果算上中央政府的转移支付， 乡村两级每年可支配收入比农村税费改革前减少了约700亿元，而乡村两级的年支出有增无减，缺口可想而知。乡村债务越来越大，基层组织正常运转所需经费严重不足，这是农民负担反弹的潜在压力。新乡村建设所需大量配套资金，通过“一事一议”筹资筹劳的形式转嫁到农民身上，这是农民负担的重复压力。在统筹城乡发展的大背景下，借助农村制度创新和“三农”新政策的动力，我国新乡村建设事实上已由下而上广泛展开，但其资金必然要由农民负担一部分，这也增加了农民负担反弹的压力。农民负担反弹在免征农业税后有强大的反弹压力，如果国家不及时对相对应问题及时采取措施，有可能免税后的农民的境遇还不如之前，如果出现这种情况将会是十分可怕的。
二、社会主义民主政治是解决三农问题的另一把钥匙
三农问题愈来愈严重的一个重要原因就是它长期被阻滞在政策议程和政治制度建设之外。“三农”问题早在20世纪90年代初就凸显为一个严重的社会问题，而诸如农村落后、农业停滞和农民贫穷问题更是从建国不久就已经显现，梁漱溟就指责城乡差别已经如同“九天九地”。但就因为特定的政治经济原因而未能进入政策议程或者未能列为优先地位，才导致解决“三农”问题长期没有进入高层视野。三农问题从制度的根本方面看主要是下面这三个问题。
（一）公共决策的价值取向建国以来，虽然历届政府都承认农业的基础地位，但政府对农业的重视还只限于态度上。与工业的优先地位相比，除了围绕粮食产量引发的政策之争以及应急性的抗洪救灾以外，农业事实上是被排除在政策议程之外的。建国初期，我国仿效苏联模式采取政府主导下的赶超型战略，这实际上就是一种重工轻农的非均衡战略，是一种为了工业可以牺牲农业和农民利益的发展战略。在这一战略下，政府不但利用价格上的剪刀差从农业汲取赢余，实行以农养工，还通过户籍制实行城乡分治，把农村和农民排除在现代化之外。在特殊的国情下，这一战略有其合理之处，但在实现了资本积累之后，应该及时反哺农业。遗憾的是，由于对发展和GDP的崇拜，在GDP中所占比重较低的农业还是未能进入政策议程。希望在今后从中央到地方能形成一个正确的公共决策机制，以保证农业的正常发展。
（二）对效率的强调压倒了对公正的追求建国以来，无论是政府还是民间，都对效率表现出了强烈的偏好。从20世纪50年代的“大跃进”，到70年代的“洋跃进”，再到90年代的“效率优先兼顾公平”，贯穿始终的都是对速度和效率的追求。尤其是市场经济的效率原则成为社会的主导性逻辑之后，对公平的追求就完全淹没在效率优先的呼声中了。即使被誉为社会良心的学者也非常欣赏把蛋糕做大的说法，认为只要经济总量上去了，所有目标群体都能得益；即使农民群体获利较少，但社会大多数人的最大幸福却在增加。政府为了追求政绩也多专注于GDP的增长，忽视了对公平的维护，主观上忽视了弱者的利益。
（三）农民群体在公共决策中的弱势地位一个阶层的经济与社会地位决定了它对公共决策影响的力度。弱势集团不仅对决策没有影响力，在政策执行中也更多的是被动地接受，鲜有的抵制也多受到政府的压制。改革开放以前，虽然没有产生利益分化，但农民群体的利益始终置于支援工业的前提下，农民是事实上的弱势群体。改革开放以来，利益分化严重，农民阶层在陆学艺所划分的十个社会位阶中仅居第九，占有的组织资源、文化资源和经济资源比较少，是利益受损的弱势阶层。与其他强势集团相比，农民既缺乏利益表达的渠道，又缺少维护自身利益的手段。在体制内，农民的代表性严重不足，（注：横向来看，全国人大代表的名额分配中，城市市民与农民的比例是4：1；纵向比较，从第一届全国人大到第九届全国人大，农民代表在总代表数中的比例由20%下降到8%.参见胡鞍钢等主编《第二次转型：国家制度建设》清华大学出版社2003年版，前言部分第15页、16页。）体制之外，农民又缺少全国性的农会等机构来进行利益聚合与利益表达。这样，在公共政策的博弈中，他们人数虽然很多，但在现行的制度安排中却被严重地边缘化了。
所以虽然免除了农业税，但三农问题并没有得到真正解决，而且可以说，现阶段还只是在表面上减轻了农民的负担，三农问题的真正解决还要看制度层次这三个问题的解决程度。免除农业税说明了国家解决三农问题的决心，说明了国家高层对三农问题真正引起了重视，同时也说明我国在工业现代化得到发展后，农业现代化的问题已经到了不得不解决的时候了。如果不针对上面三个制度方面的不足去解决三农问题，不从社会主义民主政治的根本去解决，即使国家财政对农民补贴再多也只能是隔靴搔痒。
给予农民国民待遇，制造更好的制度环境才能真正解决三农问题，也就是要充分发扬社会主义民主政治。为了保证粮食安全，对粮食生产的重点地区（主要产粮区）、重点品种（如小麦、稻谷、大豆）、重点人群（种粮农民）免除农业税，进行补贴是很有必要的。但如果把财政转移支付作为增加农民收入、缩小城乡收入差距的主要措施，显然行不通。农村人口占总人口的一半以上，少数人补贴多数人不现实。即使具有现实可行性，实行这种补贴也只会导致政府经济政策错位，似乎政府只是施主，单纯以国民收入再分配来拯救低收入的农民，忽略了他们在经济发展中的参与作用。所以政府的宗旨应该是运用经济政策鼓励农民积极参与经济发展过程，并分享经济发展的成果。如果大面积地补贴农业生产，农民生产粮食和各种农作物的积极性会提高，产量大幅度增加。但由于农产品需求弹性低，结果是农民增产不增收。因此要提高农民收入，缩小工农差别、城乡差别的根本途径是减少农民，即将大量农村劳动力转移到城市工业部门，而这个最重要的是真正地采取措施将本该属于农民的许多国民权利返还给农民。而我国现在制度方面的不对等，城乡二元化结构，以及建国以来实行的各种对农民歧视的政策都是在取消农业税后解决三农问题的绊脚石。
给予农民以国民待遇，最根本是要消除户籍管理政策中歧视农民的做法，按照公平的原则，降低农民进城的“门槛”，保护进城务工农民的合法权益。认同进城农民工为城镇居民（给其以国民待遇），既是对现实的承认，也是城市作为带动农村发展的火车头的时代责任；农民变市民，是企业稳定员工队伍的重要条件，因而也是城市自身发展的需要。因此，建议实行以固定住所和稳定就业、收入为依据申报城镇户口的政策，实现农民工向稳定的城市市民的转变；在住房、就学、社会保障、社会管理等方面推进与户籍制度改革相关的配套改革。例如，加快城镇住房制度改革，使买房或租房不受户籍和身份限制，消除就学制度中农民工子女的户籍歧视，对农工民的社会保障逐步实现“低水平、广覆盖”等等，使城乡居民能够平等地享受社会福利，促进生产要素在城乡之间合理流动，加快工业化、城市化进程，用以城带乡解决三农问题。
在农村税费改革取得了不错的成绩之后，我们许多地方官员认为三农问题已经在根本问题上得到解决，剩下的问题只是一些小的问题，这种认识是不正确的，也是十分有害的。只有在制度上建立解决三农问题的机制，才可以说三农问题真正可以得到解决，而我们还任重而道远。
三、建立解决三农问题的机制
免征农业税后，从我们上面的分析可以得出这样的结论：我们现在的村镇级机构的功能有可能退化，所以在这之后的三农问题需要更强有力和更关心农民利益的组织出现，要建立更为可靠，更积极的机制才能为解决三农问题。我们下面就讨论一下这个问题。
（一）建立以县为单位解决三农问题的执行机制本质上讲，县乡两级政府作为政府的执行层是决策层的“代理人”。取消农业税后，乡镇政府部分或全部地失去了其赖以生存的财政基础，在乡镇改革未取得实质性突破、县乡财政管理体制又没有大的变动的情况下，中央政府应对三农问题的实际运作应该“以县为主、统筹协调”。这在当前具有很重要的实际意义，因为村级组织和镇政府基本失去了原有职能，而县必然要接管，一旦这中间有真空地带，对于三农问题的解决必然产生极为不利的影响。县作为行政单位在中国具有悠久的历史。自秦以来，县始终是中国社会的基本行政区划。虽然朝代变迁，辖县的上级机构经历了郡、州、府、道、省，县本身却相对稳定。这种地缘上的稳定性为政府的实际运作提供了最稳固的社会基础，具有交易成本优势；县级政权作为实施政策的调控主体，在统一各部门的力量和兼顾县、乡、村三个层次方面，具有不可替代的作用。
2005年中央1号文件在把发展的目标定在提高农业综合生产力的同时，提出了调动农民群众务农种粮的积极性和地方政府重农抓粮的积极性。中央财政对种粮农民减免农业税、实行种粮补贴，对地方政府由于减免农业税而减少的财政收入安排专项转移支付，对产粮大县进行奖励。这种制度安排显然充分考虑了县级政府在解决“三农”问题中面临的财政约束，加大了对县级政府解决“三农”问题的财政激励。这种激励机制应该推而广之，贯穿于政府解决三农问题的全领域、全过程，并形成财政激励与政绩考核激励相结合的激励结构。其前提是建立有效的约束机制，防止执行层对需求层的挤压。目前，决策层对政府工作的实际绩效的约束主要来自决策层对执行层的工作检查。理想的约束是形成需求层（也就是农民整体）对执行层的倒逼机制。毕竟，农民是政府三农政策的直接利益相关者。这有赖于决策层对其反哺供给信息的有效传导，取决于需求层在各种制度力量博弈中的能力结构。
（二）组建中国的农业利益集团，成立代言农民的民间组织通过在法律的框架内就“三农”问题进行利益表达与矛盾疏导，不仅可以逐步恢复农业的造血再生功能，而且可以避免基层矛盾的极端式触发，在政府、社会各利益集团和农民之间构筑起缓冲与调和的通道，有着巨大的政治与经济意义。现阶段农民要求成立的农会，是农民利益的整合和表达组织，是与政府沟通协商的政治参与组织。对农民提出建立农会的要求，如果引导得当，就能够以最小的政治成本、社会成本和经济成本填补目前农村管理体制中存在的制度真空，并为行政体制进一步改革打好基础。分散弱小的农民组织起来，通过正规组织，在正式政治舞台上，正当地表述自己的意愿，在利益攸关问题上对国家决策发挥重要影响，以与其他集团相抗衡，维护自己的正当权益，为与市场经济多元化的经济格局相适应的多元化的政治格局所需。中国社会客观上已经处于从工农、城乡分割的二元经济社会结构过渡到工农并举、统筹城乡经济社会发展的新发展阶段；农民已经拥有长期而有保障的土地承包权，具备了形成独立利益集团的广泛产权基础；中共十六大形成的新的领导核心已经意识到“三农”问题的全局根源及“三农”兴盛的全局影响，并决意发展社会主义民主政治；赋权于民众，促进民众广泛的参与，让增长的“繁荣”成果广泛为包括低收入阶层在内的所有阶层所分享，是新世纪的世界性潮流。而这一要求在国家免征农业税后显得尤其紧迫，如果没有相应的代表农民本身利益的农民自己的组织，农民的利益得不到保障，而其产生的不利影响也不能通过顺畅的渠道达到国家上层，从而使得任何一项国家对农民有利的政策都会相应产生一定的时滞性（而这在我国现阶段的体制下是十分严重的），这样农民也不可能得到真正意义上的公平和公正。而只能使得其他利益集团以各种理由来侵占农民的利益。
四、结束语
要加强对三农问题的研究，要看到它的长期性，要从农业的根本特点来看这个问题。有的地方在免除了农村的农业税以后，就认为三农问题已经解决，或认为农民的负担已经解除，而没有从农业本身的特点，并结合当地的实际情况来看待免除农业税对农民的影响。可以说免除农业税之后，国家在三农问题的解决道路上才刚刚跨出了有意义的第一步，但这是能用钱解决的问题，将来涉及到更深层次的政治制度方面的改革，势必会触及社会中已经存在的利益集团（我国的专家学者和政府官员在许多场合都对当今社会中存在的利益集团有过论述）的既得利益，而现阶段可以说为农民代言的组织还没有一个也使得他们的声音不能穿过各个层次而最终达到高层。所以我们今后既要在财政方面给农民以补贴，但更要在制度方面进行改革，真正给农民以“国民待遇”，给农民以话语权，建立真正为农民争取利益的组织，才有可能使三农问题不再成为问题。
参考文献：
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