解析我国税收收入超常增长

　　一、我国税收收入的高幅增长，实际上是现行税制下可实现税收规模的逐步回归

　　（一）我国近几年经济增速无法支撑高速增长的税收。

　　这几年来，我国税收增长速度明显高于经济增长速度，但经济增长因素对税收增收的影响是适当的，有限的，因近年来我国经济运行一直比较平缓，没有发生大的突发性变化。1998——2002年，我国的税收收入从8656.6亿元，上升到17003.8亿元，年均增长15.7％，而同期的GDP年均增长7.6％。按照一般经济发展水平，从税收与经济的关系看，每当GDP增长1个百分点，税收收入增长约0.8——1.2个百分点。如果税收弹性过大，则反映着经济发展的波动幅度较大。若经济效率比较低，效益比较差，税收弹性则低于1.反之，税收收入的弹性系数就要大于1.纵观我国近五年的税收收入弹性系数，每年都达到了富有弹性的水平，特别是从1999年以来，税收收入弹性系数每年都超过了2.5，即GDP每增长1个百分点，税收收入就增长2.5个百分点以上。这与我国近几年经济一直在通缩状态中运行的现实不相称。受经济通缩的制约，我国的经济运行质量没有明显提高，企业经济效益改善不快，经济结构没有发生大的变化，即使由于经济的持续稳定增长带来相应的税收收入增长，但增长的幅度不可能如此悬殊。因此，如果仅从近几年经济发展提供的税源增量来看，一般来说无法支持税收收入这种增幅。

　　（二）税收政策、法规调整因素对增加税源的影响很小。

　　近几年我国的税制没有进行大的调整，只是作了局部的修改、完善。具有直接的增加税源意义的税收政策就是从2000年开始恢复对个人储蓄利息税的征收，每年增收约250亿——300亿元，除此以外，大部分是减税政策。如降低证券交易印花税，对企业的行业、产业税收优惠政策，促进就业方面的税收优惠政策，取消屠宰税和固定资产投资方向调节税，等等。因此，税收政策、法律调整因素，除个别年度对税收收入影响可能比较大外，从整体上看不会造成多大的影响。至于因财政体制调整带来的政策性增收，是我国税收不规范的典型形式。如所得税共享体制的建立，带来的所得税大幅增长等。但不管怎样，它只是起到了加快实现税收收入的作用，而提高税收收入的前提，必须是有可实现的税源。

　　（三）加强税收征管对提高税收收入增幅有一定的作用，但不可能对税源产生直接的影响。

　　在分析我国税收收入增长的因素构成时，有人就把除经济、法律因素之外增长的税收，都归结为加强征管的结果，从而得出了税收增收部分的30％——40％都是由加强征管形成的结论。也就是说，如果年增收1000亿元的话，其中约300亿——400亿元是加强征管形成的。但不管征管因素在税收收入的增长中起多大的作用，它始终只是实现既有的税收，而无法创造新的税收。

　　（四）我国现行税制和现实经济条件下的可实现税源，是支持税收高幅增长的根本原因。

　　既然经济增幅不能作为支持税收增幅的充分理由，征管因素如果没有可实现税源作后盾就变得毫无意义，而由税收政策、法律调整带来的对税收收入增幅的影响也微乎几微，那么从根本上说，支撑着我国税收收入的高幅增长就应当是我国应实现而未实现的税收收入规模，即超常增长部分。我国税务系统目前对税源的统计基本仅限于纳税人的申报情况，而对于申报以外的税源一般无从掌握。因此，我们很难估计我国每年到底有多少偷逃及漏征税款的情况。但是，从我国税收收入占GDP的比重来看，应当说还有相当大的税收空间。我国2002年税收收入占GDP的比重只为16.6％，如果按照发展中国家的一般水平的20％计算，我国的税收收入规模应达到20500亿元，但到2002年，我国的税收收入规模才17000亿元。这里尽管有我国比较重的非税负担对税收产生一定的影响，但这种影响应当说是间接的，宏观税负是由税制决定的，非税负担只能增加纳税人总体负担而不能决定宏观税负的增加或减少。

　　因此，从应有的税收规模到现已实现的税收规模之间，存在着一个很大的税收收入应收缺口。由于这个缺口的存在，就为我国税收收入的非正常增长或超常增长提供了可能。因这种增长不涉及对税制的破坏，也不涉及对纳税人税负的加重，对纳税人而言，只是在现行税制下，缴纳了一部分本应缴纳而没有缴纳的税款而已，减少了一部分不当得利而已。由此可见，我国税收收入超常增长部分主要来自于税收应收未收的缺口，是我国税收应收规模实现的一部分。

　　二、现行的税收计划管理制度主导着税收缺口的填补进程，使我国的税收收入得以持续稳定地超常增长

　　长期以来，由于受计划经济体制的影响，以及我国现行税制、征管监督体系和其他经济管理制度的制约，对税收收入一直实行计划管理，即每年都根据财政支出的需要和上年的收入规模，按照一定的增长比例确定当年的税收收入任务。

　　各级税务机关则按照上级税务机关及当地政府确定的计划任务组织税收，而且把完成税收收入任务作为履行税收职能的一个重要标志，至于现实经济活动所能提供的税收规模到底应该有多大，则不大容易引起人们的注意。

　　由于税收计划管理制度是目前各级政府对税务部门进行领导、管理、考核的一种比较简单、易行的方法，对税务部门来说也是一个比较愿意接受的方式，因此与计划经济时期相适应的管理体制在当前的市场经济条件下仍在适用，而且目前还没有改变的迹象。对此，作为税务部门来讲，必须要有长远考虑，特别是在当前安排税收计划时不完全考虑经济发展水平的情况下，税务部门必须留有余地，只有这样，才能确保每年任务的完成或超额完成，从而达到各方满意的目的。也正因为这样，税务部门提出了要建立确保税收收入持续稳定增长的机制。从一定意义上讲，税务部门的职能特点应当是被动的，也就是说税务部门只能执行税制，而不能决定税制；只能依经济活动所提供的税源行使征收的权利，而不能决定或创造税源。但由于我国财政支出，特别是地方财政支出增长速度高于经济发展速度的现象持续存在，税收收入持续高于经济发展正常所能提供的税收增幅就变得很自然了。

　　在税收计划管理制度下，税务部门一般都能完成或超额完成年初确定的税收任务。即使由于特殊原因，年中出现追加税收任务的情况，一般也能照常完成，这使得税收计划管理制度具有一种“魔力”。这种“魔力”，一方面增强了政府继续对税收实行计划管理的决心，另一方面也增强了税务部门每年留有一定的收入余地的必要性、紧迫感。如此，只要税收计划管理体制一直存在下去，税务部门都会尽可能地留下税收缺口。至于每年填补的缺口有多大，则主要看政府对收入增长的要求及税务部门的预期愿望和可能性。如果政府要求高一点则税务部门压力就大一点，增长的比例可能就大一点，反之亦然。因此，在这种保持一定的税收缺口的前提下，每年都拿出一部分填补一点作为超常增长部分，客观上就维持了人为的持续快速高幅增长这样一个税收形势。

　　三、现实税收形势带来的隐忧

　　（一）高幅增长的表象掩盖了征管工作的矛盾和问题，也影响了税制改革的进程。

　　在一定的税制条件下，由于税收收入的高幅增长，给人们展示的是一种比较乐观的景象。特别是在根据正常的经济发展水平所能实现的税收收入基本实现或超额实现的情况下，征纳双方的矛盾又没有突出，一般很难对现行的税制和税收工作提出怀疑。人们一方面反映征管质量不高，有税不收现象比较普遍（越是税源充盈的地方，征管质量问题越突出），另一方面人们对于大幅增长的税收形势带来的喜悦远远超过忧虑；一方面感到税制的落后、不科学、执法的不规范，另一方面又对税制改革的不确定性带来的风险和对现有税制稳定的局面可能被打破而难以痛下决心。

　　（二）非经济因素在组织税收收入中的作用被进一步强化。

　　由于人们通过用行政手段下达税收收入任务的办法获得所需要的收入来得比较直接、简单、易行、有效，作为管理者或领导者更倾向于采取这种方式，而不愿用费神又费力的预测来得到一个不确定性很大的收入规模。因为前者安全，后者有时尽管诱人但不确定，只是一个应收尽收的承诺或保证。如果按原来的收入盘子发生支出困难时，这可以发出增加一定规模税收收入任务的指令，要求税务部门必须完成。因此，行政手段在组织税收收入中的作用，还有进一步被强化的趋势。但这却使得原来完全由经济发展水平决定的、严格法制化的税收收入，变成了随时可以变化的行政任务，变成了像弹簧或牛皮筋一样的任意伸延、压缩的弹性税收。

　　（三）不利于依法治税的全面推进。

　　在税收计划管理制度下，依法治税对税务部门自身来说变成了仅仅是程序方面的要求，而实体方面依法应收尽收、不收过头税的要求，就只能变成一种愿望或口号。依法治税的一个非常重要的内容就是必须保证所有纳税人在税法面前人人平等，把公平、效率的税制原则体现到具体的税收执法活动中。由于受完成税收任务的限制，在实际工作中，一些地方除非对矛盾比较突出、社会各方特别关注的领域或案件介入外，一般不会给予太多的主动介入，把对税收违法行为的查处变成了缓解社会矛盾的平衡器，形成了建立在执法不到位基础上的所谓的“良好”的征纳关系。一些地方甚至把对违法行为的查处作为弥补税收任务完成困难的一种手段。

　　（四）提供了错误的税收能力信息，引发的矛盾可能影响到政府的运作、社会的稳定。

　　由于每年的税收收入增长幅度都比较大，特别是与经济发展的指数比较，税收的收入弹性一直比较大，这种收入增幅惯性使人产生了一种惯性思维，在经济发展平稳的状态下，政府在安排当期的社会发展计划时，一般都会按照可参照的增幅下达税收任务，并按这个收入任务安排预算支出，确定社会发展项目和水平。但当税收缺口被逐年的超常增长填平时，矛盾马上就会突出出来，政府希望的收入目标无法实现，安排的支出无法兑现，已经形成的社会发展计划可能受阻，从而引发一系列的连锁反应，甚至诱发新的社会矛盾，影响对政府的信任度。

　　四、关于确保税收形势健康、稳定发展的设想

　　（一）用科学的经济税收观来指导税收工作。

　　税收收入的规模、水平，在税制和征管水平一定的条件下，取决于经济发展水平所能提供的税源。经济发展形势如何，是税收形势好坏的基础。没有好的经济形势，不可能有好的税收形势。

　　从这个意义上说，判断税收形势健康、稳定与否，关键是看是否与经济发展水平相一致。如果一致，那么税收的多或少，反映的就是我国一定时期的经济发展的真实形势，就是正常的。因此，我们在指导税收工作时，不能人为地靠行政管理的办法确定税收收入的多少、收入任务完成的进度，否则是非常有害的。

　　（二）建立科学的征管质量监管体系。

　　税收计划管理体制应尽快取消，代之以建立完善的税收征管质量监督管理体制。上级税务机关特别是各地政府对税务部门税收职能履行情况的监督，主要是税务机关税收征管质量，而不是税收收入的多少。这里的关键是征管质量指标的确定问题。检查征缴率是一个重要指标，但征缴率的要素构成必须科学，不能简单地按照申报情况确定，而必须根据对税源的科学预测和严格的质量检查体系来确定。同时，必须建立一个确保征管质量监管制度落实的组织系统，这个系统应当是自上而下，不受其他因素干预的。

　　（三）坚持依法治税，努力做到应收尽收。

　　对于经济活动创造的税源，只有通过严格的依法治税，才能使其成为国家的税收收入。否则，尽管经济发展了，税源增加了，但国家的税收收入不一定增加。组织税收事实上是一种严格的行政执法活动，税务部门必须在严肃的法制层面上来履行职能。只要是国家的税源，又完全在现有征管水平监控范围之内，税务部门就必须依法履行征收的职责，否则就是失职、渎职。我国《刑法》中对于税务人员不履行税收职能的行为，达到规定标准的，还要追究刑事责任。这是一个非常重要的规定，对于严格依法治税具有重要意义。为促进依法治税，我们必须加强执法监督，建立严格的责任制和责任追究制，并确保其执行，使依法治税逐步成为税务系统和税务干部一种自身内在的要求。

　　（四）正确分析经济发展水平，提高税收收入预测的科学性、准确性。

　　搞好预测，一方面为加强对税务部门履行职能的监督提供参考，另一方面也为编制财政支出预算提供参考，是政府履行公共管理职能的重要前提。没有税收收入准确、科学的预测，政府的预算就无法科学编制，社会发展计划就变得非常盲目，非常被动。为提高预测的科学性、准确性，对在一定经济发展水平和税制下，国家及地方的税源情况必须清楚。同时，对我国现有的征管水平要有一个准确的估计，把握经济发展趋势以及可能对税收的影响程度，了解我国的税制变化及征管水平的改善、提高情况。必须对现行的建立在税收计划管理基础上的预测方法改进。同时必须明确，预测只是一种决策参考，不是决策的内容；预测只是一种可能性，不是现实。