浅论耕地占用税征管困境及工作机制创新
近年来，随着人民生活水平的不断提高，工业化与城镇化建设步伐进一步加快，各地农村农业建设占用耕地规模不断扩大，加强耕地占用税征收越来越显示出其重要性。值得肯定的是，一直以来对耕地占用税的征收，对限制乱占滥用耕地，保护有限的耕地资源，增加农业投入，促进农业的综合开发，起到了积极的作用。但是，由于征收管理工作跟不上，批地机关、征税机关把关不严，有些占地单位和个人应交税款长期拖欠不交，严重影响了税款入库，影响了农业开发。特别是自去国务院新修订《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》（以下简称《新条例》）后，新修订的条例不仅将外商投资企业和外国企业纳入耕地占用税的征收范围，还大幅度提高了耕地占用税税额标准，从严规定了耕地占用税减免税项目和征收管理，这对与进一步加强耕地占用税的征管提出了新的更高的要求。
如何适应新形势的变化，切实加强耕地占用税的征管工作，实现应征尽征，成为了摆在各级地方政府和国土、税务等相关部门面前的一个重要课题。本文以广西博白县沙河镇今年以来的耕地占用税征收工作实践为例，对这一问题谈一些粗浅的看法。
一、沙河镇今年以来征收耕地占用税的主要做法
国务院新修订《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》颁布后，广西壮族自治区人民政府也对耕地占用税征管工作进行了新的部署，决定从2008年1月1日起，广西的耕地占用税不再由财政部门直接征收，改由地方政府牵头、土地和财政等部门配合、地方税务机关直接征收。根据自治区人民政府的决定，今年以来，博白县沙河镇坚持以科学发展观为指导，加强领导，扎实苦干，在税收宣传、税源管理、税费征管等方面加大工作力度，确保了耕地占用税征管工作的稳步推进。今年以来，全镇已征收耕地占用税20多万元，全面完成了上级下达的各项工作任务，打开了耕地占用税征管工作的良好局面。
1、落实耕地占用税征收标准，妥善处理历史遗留问题。根据县委、县政府的部署，该镇重新确定了耕地占用税的具体征收标准：即占用基本农田建房或者从事非农业建设的，按照实际占用面积每平方米35元的标准征收；占用非基本农田建房或者从事非农业建设的，按照实际占用面积每平方米25元的标准征收。同时，对2008年1月1日之前形成的税收尾欠及遗留问题，以村为单位限期申报，并定期向社会公示。对逾期申报或不申报的，按有关规定依法追缴税款，并进行处罚，有效地对耕地占用税的历史遗留问题进行了妥善处理。
2、加大宣传力度，强化服务观念。该镇坚持把耕地占用税征管工作摆在突出位置，成立了耕地占用税征管工作领导小组，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，相关部门共同抓，形成了齐抓共管的工作格局，并经常与税务部门沟通协调，科学谋划耕地占用税征管工作，及时掌握税务动态，及时解决存在问题。一是措施到位，拓宽与税收户联系范围，积极向税收户宣传耕地占用税政策，主动为企业提供信息和为企业发展做好服务工作。二是政策落实到位，认真落实上级对税收户的优惠政策，采取切实可行的措施，做好耕地占用税征管文章。三是坚持把政策宣传贯穿耕地占用税征管工作的全过程，切实营造耕地占用税征管工作的良好工作环境。组织干部职工认真学习《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》以及有关文件精神，使各征管单位及时了解耕地占用税的条例细则，明确征收政策，做好针对性工作，确保征收工作的顺利实施。深入开展耕地占用税征管政策宣传，采取印发宣传资料、走访宣传、一对一宣传等形式，在广泛宣传农业税补助政策的同时，强化耕地占用税、契税政策的宣传力度。同时，及时组织税务人员深入村组调研，将有关政策文件编印成宣传传单发放到村组干部及纳税人手中，让广大群众了解新的《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》的征管要求。
3、加大征管力度，确保应收尽收。突出抓好重点区域、重点税源的征收征管，严厉打击偷税、骗税、抗税等违法行为，规范征收秩序。一是进一步完善目标管理考核奖惩措施。坚持任务分解、逐一落实的做法，从年初起就把任务下达到相关部门，相关部门又将任务细化分解到个人，落实到季、月、旬，做到以旬保月、以月保季、以季保全年。加大税收稽查力度，严格依法征税，强化对小税收户的征收力度，坚持抓大不放小的做法，遏制税源流失，切实做到大小税源都不放过，进一步堵塞收入漏洞，确保应收尽收。二是整合部门力量，强化督促检查。镇党委政府明确规定单位或者个人办理占用耕地手续时，国土资源管理部门要凭完税或免税凭证和有关手续发放建设用地批准书，并明确通知耕地占用税征收机关非农业建设占用的土地性质、利用现状和面积等信息情况，确保纳税信息共享，形成部门合力，强化耕地占用税款管理。同时，镇政府与土地、财政、国税、地税四部门密切配合，通力合作，建立每月情况通报反馈制度，不断探索新的征管手段和办法。加强与税务部门衔接，认真落实税收征管任务，优化征管方式，堵塞征管漏洞，降低征收成本。抽调人员组成联合检查组，经常性对各单位执行耕地占用税法规情况进行检查，并严格按税收征管有关规定处理违章案件，避免新的尾欠发生，实现应收尽收。三是开展专项清理整顿。按照县委、县政府工作部署，强化了对企业耕地占用税的专项清理整顿，组织工作组依法对新上的多家企业的欠税进行清理，有效地促进了企业依法交纳耕地占用税。
二、耕地占用税征管工作中面临的困境
近年来，通过各地各级党委政府和相关部门切实强化对耕地占用的征管，落实管理责任制，征管工作取得一定成效。但是《新条例》的出台，也让各地在耕地占用税的征管工作中面临着不小的困境，导致各地（如沙河镇）在目前的耕地占用税征管工作中出现了一些不容忽视的问题。主要体现在：
一是宣传不力，征管工作没能做到家喻户晓。当前，在耕地占用税方面的宣传工作上还明显滞后，无论是在宣传经费投入、宣传报道及人员安排，抑或相关部门协税主动性方面，都存在严重不足。一些用地单位对该税种知之甚少、甚至一无所知，拒交、拖欠税款现象时有发生，主动申报纳税更是无从谈起。
二是税源底数模糊不清，征管难度较大。在当前，耕地占用税税源大多是零星分散、结构复杂，有农民群众、个体私营企业、乡镇集体、国家机关企事业单位，还有各类经济开发区、公路建设等。一些土地部门批地或清理耕地补办手续后，未能及时将批地文件抄送同级的征收机关，甚至有个别单位假借名义骗取用地指标，以致一些应税单位地址不清或有名无实。个别征收机关因工作繁忙，人手不足，认识不到位，没有采取切实可行的措施摸清税源情况，有的税源档案不落实，以致拖欠时间长，征收难度大。
三是征管基础工作不实，尚不能按照规定标准实现应收尽收。根据条例规定，耕地占用税征收的计税依据是纳税人实际占用的耕地面积。因此，征收机关准确掌握纳税人实际占用的耕地面积，是征收耕地占用税的关键。但来自有关部门调查统计分析资料显示，这方面的基础工作尚显不足，征管部门和用地审批部门相互脱节，致使征管部门不能及时掌握税源分布情况，无法建立耕地占用税台账，特别是对“批荒占耕”、“未批先征”和“未批先用”等情况，征管部门心中没底。
四是尚未建立健全有效的监督约束机制，耕地占用税征管时刚性不强。一方面，从纳税申报、催缴到限期纳税、依法扣缴、税收保全直至强制执行等过程，至今仍未建立一套完整有力的征管措施与制衡制度，客观上为纳税人不依法纳税甚至违法行为提供了一定的操作空间，给耕地占用税征管环境造成了较大的负面影响。另一方面，有的代征税款入库不及时，现行制度对申请减免时限未作明确规定，一些已批建项目用地多年却迟迟不办理减免手续，税务征收机关要采取措施却缺乏法律依据。另外，按规定，占用耕地应先缴清耕地占用税后，才能办理土地使用权证，个别土地部门未能坚决执行，一些代征税款没有及时缴库，而税务部门对此又缺乏制约措施，影响了征收工作的推进。
三、进一步加强耕地占用税征管工作的思路与对策
针对《新条例》出台后耕地占用税征管工作出现的问题，笔者认为，要做好耕地占用税征收管理工作，应以提高耕地占用税征管工作的有效性和征管制度的科学性为出发点，采取各种综合性措施，全面建立一种以诚信纳税为最终目标的管理机制。结合工作实际，笔者认为可从以下几方面着手进行：
（一）建立有效的宣传机制和领导机制，形成良好的耕地占用税征收氛围。国家征收耕地占用税是从我国人多地少的国情出发，运用经济手段，行政手段以及法律手段严格控制占用耕地的一项重要措施。各级政府应加强对此项工作的领导，充实和加强征收力量，采取多种形式教育用地单位和广大群众十分珍惜有限的耕地资源，对占用的耕地要依法纳税。要认真贯彻执行国务院颁布的《新条例》，在《新条例》规定的减免范围之外，任何地区、部门和个人都无权擅自规定减、免税。同时，我们要通过各种宣传媒体和宣传工具进行大力宣传耕地占用税的相关政策，有条件的乡镇可以在政务公开栏上公开占地手续审批和完税情况，增加办事透明度。要不断拓展宣传内容，不仅要从正面宣传国家有关法规政策知识，而且要从反面抓住典型案例，正反两方面双管齐下进行宣传。
（二）建立有效的排查摸底机制，全面夯实耕地占用税的征管基础工作。我们知道，准确掌握纳税人实际占用的耕地面积，是征收机关开展耕地占用税征管业务最关键的基础工作。为此，一定要把这一基础工作做好做扎实。首先，征管机关应和用地审批部门多联系，多协调，加强沟通，集中时间共同组织力量对辖区范围内征占地情况进行一次全面梳理和清查，及时掌握征地面积及分布、批准用地面积与用途及其分布等情况；其次，将获得的第一手资料进一步加工整理，按照批准用地时间、纳税人、区域分布、占地面积、应缴税额及履行纳税义务时间等情况分门别类，建立耕地占用税税源台账。税源档案的建立和完善，不仅可以使征管机关的征管工作更趋主动，征管效率得到快速提升，而且可以更为动态直观地及时掌握耕地占用税的征缴情况。
（三）建立有效的部门协作机制，促进部门之间的配合与协调。凡是有条件的地方，税务、财政、土地管理部门可以联合办公、联合检查，把批地和纳税紧密地结合起来，共同把好批地、征税关。征管部门应同协税单位尤其是土地管理部门加强联系，协税部门要严格按照《耕地占用税暂行条例》等法律法规有关规定，明确各自职责范围，强化协税护税意识。土地管理部门要及时给税务部门提供各种占地资料，在有关单位申请使用土地时，应通知征管部门一同到现场对用地数量、用途和类别等进行勘察与评定，确定其应征税额。此外，还应加强与银行、公检法等方面的配合。对纳税人欠的税款、滞纳金经催缴无效后，征管机关可开具扣缴通知书，通知银行协助扣缴；动用司法手段打击各种偷、逃、抗税行为，有效发挥税收强制性作用，保证税款应收尽收。
（四）建立有效的纳税申报机制和监督管理机制，强化对纳税人的责任约束。首先，要建立有序的申报制度，既要从纳税人申报纳税时限上，也要从纳税申报材料真实性审核方面加强规范。征收机关在对纳税申报材料进行认真审查的同时，应结合咨询、实地勘察等方式对占用耕地情况仔细调查，逐一核实，然后确定应征税额，并填发纳税通知书，督促纳税人及时足额缴交税款。其次，根据职责分工要求，实行征、管、查相分离，全方位推进耕地占用税征管工作。税收征收人员，要切实做到细心审核，严格把关，依法收税。税务主管机关要加强领导，依法从严控制税收减免优惠，确保执行政策不走样。稽查人员要认真履行职责，既要抓好面上的日常检查，又要组织好对纳税大户的重点抽查，根据征管部门建立的税源台账，逐一落实纳税情况，并对欠税户坚决予以追缴，不留任何征管死角。再次，各级各部门要组织所属有关部门和人员，进行定期或不定期的政策执行情况检查。检查有没有乱开减免税口子，自行降低征税标准；检查征起的税款是否及时解缴国库，有无截留、挪用税款现象；检查占用耕地进行非农业建设的单位和个人（包括批准和未经批准的占地）是否按规定及时足额交税，有无漏税、欠税现象。对检查发现的问题要采取措施，及时处理，情节严重的，要追究有关人员的责任。
