深化分税制改革的对策研究

　　1994年以前，我国实行的是财政包干体制，该体制在过去的经济发展中起过积极的作用，但随着市场在资源配置中的作用不断扩大，其弊端日益明显，税收调节功能弱化，影响统一市场的形成和产业结构优化；国家财力偏于分散，制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力；财政分配体制类型过多，不够规范。以上这些充分表明，财政包干体制已经不适应社会主义市场经济发展的要求，必须尽快改革。

　　一、我国分税制改革运行中出现的问题

　　随着经济的发展和改革开放的深入，我国分税制财政体制在运行中也出现了一些问题，已不适应经济社会发展的需要，具体体现在以下方面。

　　（一）事权划分不清，财权与事权不相匹配

　　清晰的事权划分，是分税制财政体制划分财权的基础，也是实现财政分配均等化目标的前提。按照公共产品的层次性划分，全国性公共产品和事项应由中央负责，兼有全国性和地方性的公共产品特征事项应由中央和地方政府共同承担，并按具体项目确定分担的比例；中央政府负有直接或间接责任，但由地方政府负责，中央政府根据具体事项给予转移支付，帮助地方完成。其他地方性公共产品和服务，应由地方财政负责。如果中央的财权比例低于事权比例，就会缩小地区间差距和正常履行国防、外交等全国性的公共事务；但如果中央的财权比例比事权比例高得太多，也会带来一系列的负面效应。分税制改革的重点是划分收入，但多年来中央与地方事权划分不清的问题并没有得到解决。1994年的分税制改革是在政府职能尚未完全转变、中央与地方的事权尚不明确的条件下实施的，因而税权划分不明确、不合理。主要表现在：过分强调中央财政的宏观调控能力，而没有兼顾地方政府的利益，造成税权过于统一；地方几乎没有任何立法权，税收的灵活性受到抑制，致使地方“费挤税”现象严重，分配秩序十分混乱。随着社会主义市场经济的发展，现行的税权划分体系在运行中所暴露的缺陷不断增多，与国民经济发展的矛盾日益突出。

　　（二）收入划分不规范，制约地方经济发展

　　现行分税制在收入划分上既有按税种、税目划分，又有按行业、隶属关系划分。企业所得税按隶属关系分别划归中央和地方，导致地方政府为追逐税收利益而大搞重复建设，结果各地结构趋同现象严重；尤其重要的是，世界范围内的经济结构调整进入新一轮加速期，我国更是到了以结构调整推动经济发展的新阶段。此外，中央与地方共享税采取收入分享制，税收分享只是给地方一定的财力，所有税收政策的制定权和举债权都集中在中央，地方无权开设新的税种，更无权举债。正因为如此，一些适合地方政府征收的税收，如遗产税等，迟迟无法出台，财政收入大量流失。《预算法》规定地方政府不能编列赤字预算，一些地方就把应该列支的支出挂起来，本来应落在纸面上的赤字却不得不变成了隐性赤字。实行“一刀切”的分享比例，不能区别各地方的财政能力，不利于达到缩小地区财力差别，实行资金再分配的目的。2008年全国人大代表、山西省临县县委书记陈国荣指出，“目前，临县乡村两级债务高达2.2亿元，其中义务教育欠款约1.1亿元，乡村道路维修养护欠款约6000万元，农田水利基础设施建设欠款约2500万元，村级运转欠款约1300万元，其他欠款约1200万元。” 据有关部门联合对乡村两级债务问题进行的调查研究，目前全国乡村债务总额在6000亿—10000亿元之间，占GDP的比重接近10%，占财政收入的30%—50%,乡村债务总额负担实际上已超过长期建设国债负担。为了确保政府机构能运转而不停下来，除了借债就是巧立明目去收费。有两位作者写了一篇题为“警察收支保卫战”的文章，说某镇现有干警10人，仅4人是公务员，一年除了3万多元工资外，没有任何列入计划内的工作经费，办案经费和水、电、办公通讯、汽油、车辆维修、差旅费及接待兄弟单位的费用，一年就需7万多元，他们全靠罚没收入。此外，他们还要上缴县财政数万元的“创收”，以保县行政干部工资按时能发下去。如此不规范的收入方式，严重制约了地方经济的发展。

　　（三）转移支付制度不完善，影响财政分配均等化

　　分税制改革使中央财力得以进一步集中，更好地对地区间财政资金进行转移和配置，与之相配套的一个重要制度是“转移支付”制度。而我国转移支付制度的构建和完善明显滞后。由于分税制在中央与地方收入划分上没有根本性的变化，有指定用途且分配透明度不高的专项拨款有增无减，实现政府间财政分配均等化目标的重任落在了采用基数法的一般性转移支付身上，基期的不合理因素始终无法消除，其弊端也在逐步扩大，促使地方政府眼睛“向上”看，“跑部向钱”等不良现象仍然继续存在。据统计，中央向地方转移支付的财政投入逐年增加： 1994-2007年，中央对地方税收返还和转移支付从2389亿元增加到18112.5亿元，增长了6.6倍，年均增长16.9%。虽然中央转移支付越来越多，与地方政府需求仍相差悬殊。比如，云南省1999年上缴中央252亿元，而当年全省税收收入仅187亿元，对于身为西部大开发省份的云南而言，发展经济资金尤为重要，但其上缴额远大于自身使用额，这是西部省区鲜见之事。如果转移支付起不到应有的作用，在数量和“规范性”等方面不能得到及时提高，那么，将严重打击地方政府发展经济的积极性。分税制改革强化了中央财力的集中，但同时也削弱了地方的财权，中央与地方的税收关系中存在的问题，也正是财税体制改革的核心问题。如何调动中央与地方的积极性，如何正确划分中央与地方的事权，如何“规范”地增加地方政府财政收入等等，都是进一步完善分税制需要研究和解决的重要问题。

　　另外，现行的转移支付制度还存在支付结构不合理、专项转移支付比例较大的问题。纵向的转移支付有税收返回、体制补助、结算补助等多种方法，它们之间应该保持一个合理的比例。然而，分税制改革以来，我国却形成了目前的财政转移支付和专项转移支付体系。原因在于分税制实施过程中，大部分转移支付项目的设立都是为了配合当时中央宏观调控政策的需要，随着各项新政策的出台，转移支付项目逐年增多，导致专项转移支付比重偏大，这样，使转移支付并非制度化，而成了政策化。专项转移支付项目过多的直接后果有三：首先，一方面加重了地方财政负担，另一方面，在一些财政困难的地方容易造成挤占挪用专款的现象。第二，对转移支付资金的使用监管力度不够，影响了资金的使用效率。主要原因在于我国转移支付法律制度不健全，特别是目前还没有《财政转移支付法》，对转移支付资金的使用监督缺乏法律依据，缺乏有效的监督制约机制。第三，省级以下转移支付制度不完善。目前，我国还没有建立全国统一的省以下的转移支付制度，分税制以来，大部分省市相继参照中央对他们的转移支付办法建立了省级以下的转移支付制度，但目前存在两大问题，即形式多样化，不够规范，纵向财力分配不合理，省级财政对县乡镇财政的转移支付力度明显不够，这也是造成目前乡镇财政困难的一个重要原因。

　　（四）财政资金管理体制不健全，县乡财政比较困难

　　我国目前的财政资金管理体制缺乏对财政资金的追踪问效，转移支付方面又没有全国统一的法律予以规范，县乡财政非常困难。

　　1、缺乏对财政资金的追踪问效。我们往往对税务部门重其取得收入多寡而忽视取得收入的成本，忽视对财政资金的追踪问效。于是，在收入上征收成本高，效率低下；在支出上资金上拨后即失去了监督，收入的接受者只有对资金使用的权利而不必承担相应的责任，结果财政资金支出的方向、结构失去了控制，大量的重复投入与无效投入并存，浪费严重。另外资金下拔环节较多，资金被截流、挤占、挪用现象严重，也极易滋生腐败。

　　2、财政资金管理体制和机制不健全还表现在转移支付资金上。我国现行转移支付形式除了专项补助外，其他都是无条件财政转移支付，中央政府对如何使用转移支付资金没有明确的规定，其使用权完全掌握在地方政府手中。这样，地方政府处于简单的收入接受者的地位，在资金的使用上往往不关心支出的方向、数量和效率，无效投入和浪费严重。同时，中央政府也无法实现通过转移支付制度实施国家产业政策和调节地方政府支出行为的目的。

　　3、省以下财政体制不健全，县、乡财政比较困难。其原因有三：一是受中央与地方政府间事权划分不清、财权事权不统一的影响，省以下财政体制改革不可能在事权划分、支出结构调整上有突破性运作。地方政府明知许多支出项目与结构不合理，也无法进行必要的调整，支出规模也就压不下来，财政困难状况也就不可能从支出管理方面得到改善。二是当前财税分家和国地税分设局面，增加了地方财政工作的难度。财政部门对税务部门缺乏有效制约。税务部门与财政部门讨价还价的问题时有发生，地方财政预算的安排和执行难度加大。三是省以下政府层级过多，政府间税源差异较大，分税制无法给基层政府稳定的收入来源。中央与省级政府分税后，中央虽然留给省以下地方政府很多税种作为地方政府的固定收入，但这些税种中除营业税还算得上是主体税种外，其他税种不仅税基小、税源少，而且征收难度相当大，根本无法满足地方各项支出的需要。加之，省以下地方政府层级多，越是到基层，税源结构越不均衡，地区间收入差距越大，乡镇一级以致无税可分。2005年云南省傅汝林等20名人大代表在《关于高度重视县乡负债问题切实解决县乡财政困难的议案》指出：“据我省有关部门调查、统计，截止2002年全省仅县级政府累计负债288亿元，平均每个县负债2．24亿元。占全省GDP的比重达到了12．9％，占财政总收入的比重已经达到66．5％，远远超过了全国平均水平。县乡村债务问题普遍且日益严重，农村基层组织债务问题已经成为制约我省农村经济发展，危及农村社会稳定、影响政府形象、影响农村干群关系的一个突出问题。建议把解决我省县乡债务负担，加快县乡经济发展，作为提高执政能力建设的检验标准；建立和完善县乡政府债务监控体系，强化同级人大和上级审计部门对县乡政府举债的监督；全面落实科学的发展观，贯彻统筹城乡、区域协调可持续发展方略；建立、健全和规范财政资金安排使用效益考评制度。”

　　（五）国地税机构分设征税，不利于和谐社会发展

　　1994年实行分税制改革时，将国税与地税机构分设，对加强税收征管，特别是保证中央财政收入的稳定增长、提高中央财政的宏观调控能力，确实发挥了重要作用。但是，其问题也是显而易见。尤其是国地税两家机构同时对企业执法，干扰了企业正常经营，激化了税企矛盾，增加了纳税人负担，不利于和谐社会发展。

　　1、严重干扰了企业正常的生产经营。实践证明，对于执法机关来说，多一套机构，就多一套人马、多一倍检查、多一倍干扰。由于两套税务机构都下达征收任务，都以完成年度任务为“己任”，谁也不希望自己的任务完成得不如对方。于是，无论是在纳税额上还是在纳税的时间上，都要求企业先完成自己的任务。对资金实力相对较强的企业来说，还能够勉强应付，对资金紧张的企业来说，就无所适从了。但是，谁也“得罪”不起，很多企业为了搞平衡，只能被迫“抽血”，影响了企业正常的生产经营。

　　2、造成税收征管秩序混乱。最突出的就是企业所得税的征管秩序。由于政策规定，新办企业的所得税由国税机构征收，其他企业由地税机构征收。于是，在一个大企业、大集团中，仅所得税一个税种，就要既向国税机构交税，又向地税机构交税，既浪费时间，又管理混乱。同时，为了抢税源，为了保证自己税源的“稳定”，两套税务机构在税务登记上，也可谓绞尽脑汁、使尽办法，地税机构要求企业尽量不以新公司的面目出现，国税机构要求企业重新注册，以将税源转到自己的名下。搞得企业不知道如何是好，税收征管秩序十分混乱。

　　3、激化税企矛盾。近年来，由于地方政府排名次、比政绩、拼实力，纷纷在税收任务上给税务部门下达高指标。税务机构为了完成任务，就分别以税收执法为名，对企业的纳税情况进行检查、执法，频率越来越高，检查的力度也越来越大，加之一些税务干部的作风粗暴、行为不规范，结果，企业与税务机构的矛盾也越来越激烈，因税收问题产生的冲突也时常发生。在地方政府举行的执法机关形象评比中，税务部门的形象分也在不断下降。

　　4、大大提高了税收征管成本和运行成本。将一套税务机构拆分成两套，虽然拆分初期，人员、经费等没有明显增加，税收征管成本与运行成本没有明显提高。但是，随着时间的推移，两套税务机构的人员都开始膨胀，到目前为止，两套税务机构的工作人员，多数地方已经接近分设时的两倍。同时，两家税务机构都在建造办公大楼、征收大厅、增添办公设备、改善征收条件。从承德市国地税系统来看，作为市局，国地税全部拥有10层以上的“大厦”，这在经济落后的承德市区是非常显眼的。而县区局办公楼、乃至基层分局也都住进了楼房，这与1994年国地税机构分设时两家合署办公相比，简直是天壤之别。据了解，税务机构分设以来，税收征收成本与税务机关运行成本比机构分设前提高了一倍多。而这一切都将由纳税人负担。

　　二、完善分税制的对策建议

　　分税制是根据当年的政府运行机能划分中央与地方收入分配的。10多年来，政府职能发生了很大变化，市场经济日趋完善，现在的分税制财政管理体制已经不适应经济社会发展的需要。我国要在2010年建立比较完善的社会主义市场经济体制，经济形势的发展迫切要求税收制度在我国经济发展和经济体制改革深入的过程中发挥更大的作用，分税制的完善势在必行。针对以上问题，笔者认为分税制财政管理体制应从明晰地方税权、合理划分收入、完善转移支付、加强资金管理等方面加以完善。

　　（一）转变政府职能，明晰各级政府的事权，完善地方税权

　　明晰各级政府的事权、完善地方税权的总原则是首先确定事权，根据事权定支出，根据支出确定各级政府应得的收入。显然，事权的划分是最重要的，是财权划分的基础。只有事权与财权相一致、相适应，政府履行职能才有物质保证。而事权的划分与政府的职能紧密相联。因此，完善分税制，一是转变政府职能，明确政府与市场的职能。将那些政府部门不该管、管不了或管不好的微观经济活动及其相关事务，那些本来可由市场机制去解决的问题，逐步从财政的供给范围中剥离出去，并以此为依据重新界定国家财政的支出范围。二是从中央与地方政府的职能划分和公共产品的受益范围这两个层面，合理划分各级政府的事权，并把各级政府的事权用法律形式固定下来；然后根据财权与事权相统一的原则，确定各级政府的支出，合理划分中央与地方税权。

　　1、总结借鉴发达国家经验，谋划适合我国国情的税权划分思路。在税权的划分上，我们可以借鉴一些发达国家的经验，如美国、加拿大、法国、德国、日本。这些发达国家的税权划分有三个共性：第一，税收权限的划分类型主要包括分散型、集中型和适度集中相对分散型。税权分散型主要存在于典型的联邦制国家，如美国、加拿大；税权集中型大致分布在单一制国家，如法国；而适度集中相对分散型，则既存在于联邦制国家，如德国；也分布在某些单一制国家，如日本。第二，中央税权的主导性与适当赋予地方税权相结合。无论强调税权集中，还是强调税权分散，各国大致上都将中央税权置于地方税权之上，使地方税权受到中央税权的制衡。第三，税权划分的规范性和科学性相结合。各国严密、健全的法律体系，是维持税权划分顺利进行的有力保障。同时，各国税权划分的形式、结构等也不是一成不变的，而是按照一定的条件进行调整，使税权划分的法制化和弹性化有机的结合。世界上实行分税制的国家有一个显著的特点，就是把各级政府的财权和事权在宪法或相关法律中规定得清清楚楚。中央与地方关系呈现出由分散走向中央高度集中，再由中央高度集中走向适度地方分权的发展轨迹，当今世界各国有的已经走过了这一历程，有的正向这一方向发展。我国的分税制体系亟需完善，但其改革还要立足我国的具体国情，走符合自身发展的道路。

　　2、通过法律制度来规定地方税权。市场经济是法制经济，有效的政府间财政关系的正常运转必须有健全的法律作保证。当前，我国的税法存在着立法档次低、税收立法权行政化的趋势，针对我国税收法律体系特别是地方税收法律体系有待完善的现状，我们必须加快立法进程。建立以《税收基本法》为统帅和指导的结构合理、层次分明、相互协调、便于操作的地方税收法律体系。 对税收共同性问题进行规范，用来统领、约束、指导、协调各单行税法，这样对于完善税法体系，正确处理税收分配关系、提高税务执法、司法水平具有重要作用。

　　3、赋予地方一定的税收立法权。当前我国正处于向市场化目标迈进的关键时期，从税收方面创造公平竞争的市场环境十分必要。要充分考虑地方经济发展的需求和地方政府运用税收调控经济的能力，使地方经济随税收收入的增长而持续增长，地方政府要有适当的税收立法权。我国可按“大权集中，小权分散”的税收划分模式，以既要体现全局利益的统一性，又要在统一指导下兼顾局部利益的灵活性为原则，赋予地方税收立法权。具体地讲，国家税收（包括地方税的基本政策及其重要法规）必须由中央制订。地方的税收立法权应包括：(1)在国家规定的范围内，地方可选择或调整某些地方税收的税率；(2)在地方管辖区域内的地方税种，立法权归地方，地方决定其税基，税率、减免、开停征及征收管理等事宜；(3)在一定法律范围内，经中央批准后，地方可因地制宜地对具有区域性特点的税源开征新的地方税种；(4)对某些地方小税，如果征收成本高、征收数额小，地方有停征的权限；(5)地方税收立法权限只能集中在省、直辖市和民族自治区级政府，不能再向下级分散。

　　4、渐进过渡，逐步下放地方税收立法权。经过多年的改革，我国的分税制已初步建立，并确定了公共财政的发展模式。公共财政要求每级政府至少掌握一种税基以支持本级公共支出的需要。可以说，地方税收立法权的下放已成为一种必然的趋势。在各项法律法规逐步建立和完善、各级政府行为日趋成熟的条件下，下放一定的地方税收立法权并不会导致税收秩序的混乱。但应当看到，我国的市场经济体系还很不完善，不可能实行像美国那样彻底的分税制。同时，在经济转轨时期，法律、政策的完善程度及工作人员素质等方面存在诸多制约因素，中央政府的宏观调控作用绝对不能削弱。因此，给予地方税收立法权的过程不可操之过急，可以区别不同的税种，在明确中央与地方税权的基础上逐步适当下放。适当下放部分税权，最终把中央与地方政府的分配关系纳入法制化的轨道。这是分税制财政体制正常运行不可缺少的重要前提。

　　5、加强国家税务局与地方税务局之间的协调与合作，必要时可以将两部门合并。如果继续保持现行的这种分税制,仍然采用现行的税收管理体制,国、地税机构分设没有实际意义,就可以考虑合并问题。如果中央与地方分别建立各自的税制体系,机构分设还是必要的。目前,在税收征管过程中出现的许多问题,都暴露出我国现行分税制与国地税机构分别征管不相适应的弊端，应引起我们的高度重视。目前，我们要注意国、地税之间的协调问题，要互相支持，密切合作，加大打击税收犯罪的力度，降低征税成本和纳税成本，提高税收征管效率。从降低税收征管成本、减少运行开支、提高工作效率、改善税务机关形象、减轻企业负担、促进企业健康运行的角度出发，应当借政府机构改革的东风，将两套税务机构进行合并。更重要的，随着市场经济的不断完善，企业经营行为的不断规范，企业经营者的纳税意识都得到了显著增强，将税务机构合并的时机也已经成熟。2008年3月12日，在全国人民代表大会分组会议上，全国人大代表宋亚养提出建议把省以下的国税部门和地税进行合并，纳入机构改革范围。全国人大代表王南健也说：“刚开始的时候，因为体制不健全，才把国税、地税分开的，现在体制已经健全了，就没必要再分了。”这一消息在搜狐网上发布后，仅一天的时间就有1599人跟贴，发表支持的言论，更有网友称这是“本届两会最好地建议”。可见将国地税机构合并是民心向背，众望所归。

　　（二）完善税制，合理划分收入

　　随着市场经济的快速发展和客观情况的变化，当前改革和完善税制迫在眉睫。要建立以税收收入为主，收费收入为辅，税费并存的财政收入运行机制。在采取积极措施扩大中央财力的同时，应为地方政府建立稳定的税基。

　　1、深化税制改革是完善分税制的基础。改革的税制在收入的划分上，除了要考虑中央的宏观调控外，还应考虑满足地方政府行使职能的需要，更重要的是要有利于全国统一市场的形成，有利于生产要素的合理流动和资源的合理配置。今后一个时期我国税制改革的总体思路是，根据十七大关于实行有利于科学发展的财税制度的总体部署，按照完善社会主义市场经济体制的要求，进一步完善以流转税和所得税为主体税种，财产税、资源税及其他特定目的税类相互配合，多税种、多环节、多层次调节的复合税制体系，健全地方税体系，不断满足基本公共服务均等化和主体功能区建设需要，努力构建以人为本、充满活力、富有效率、更为公平、更加开放、高度文明的税收体制。深化税费制度改革，充分发挥税收筹集财政收入的主渠道作用，优化财政收入结构，全面清理取消不合法、不合理的收费、基金，完善非税收入管理。全面实施新的企业所得税法及其实施条例，及时制定和完善相关配套政策措施，确保改革顺利进行。抓紧研究在全国全面实施增值税转型改革的具体方案及配套措施，稳步在全国范围内实施消费型的增值税。继续深化消费税改革，适当扩大消费税征税范围，调整消费税税率，充分发挥消费税在促进节能减排和调节收入分配方面的作用。围绕综合与分类相结合的个人所得税改革目标，积极研究个人所得税改革方案。实施资源税改革方案。研究改进和完善原油、天然气、煤炭等重要资源产品的计税依据和计税方式，由现行的从量征收改为从价征收，建立资源税收入随资源收益变动的调节机制，并适当提高税率水平。尽快推出新的《资源税暂行条例》及其实施细则。健全地方税体系。完善现行房地产税、车船税、城镇土地使用税等相关税收政策，改革城建税制度，研究开征物业税，完善财产税制度。择机开征燃油税。根据节约能源和道路交通税费改革的总体要求，结合成品油价格形成机制的改革情况，完善燃油税改革方案，择机开征燃油税。研究开征环境保护税。为加强环境保护，增强可持续发展能力，借鉴国外通常做法，逐步建立切合我国实际的环境保护税体系。

　　2、要建立以税收收入为主，收费收入为辅，税费并存的财政收入运行机制。发达市场经济国家政府理财的一条重要原则是预算的完整性，即政府部门依赖国家的行政权威、资产所有权或提供某种特殊服务而向企业和个人征收的各种收入，都应作为财政收入。从公共财政理论来说，政府的资金收支活动都看作财政活动而予以全面反映和管理，实现公开化、透明化，防止政府部门出现各种经济浪费和腐败现象。我国财政改革要采取的一项重要行动是认真解决多年来各种行政性收费和预算外资金恶性膨胀、愈演愈烈、大量蚕食和挤占国家财政收入的积弊，增强国家可支配财力，提高国家的宏观调控能力，铲除政府机关腐败的经济根源。对各级政府及其所属部门越权设置或巧立名目设置的不合理乱收费项目、重复税费项目、擅自扩大收费范围的项目以及完全凭借部门行政管理权和执法权强制收取的收费项目予以取消；对于确实需要保留的收费项目，国家可通过法律法规予以规范，但保留的收费项目必须纳入国家预算统一管理；对一些事业性收费项目走依法经营、依法纳税、自收自支、自我发展的路子；对大量具有税收性质的基金和收费，要加大“费改税”的力度，通过扩大现有税种税基或设置新税种的办法加以规范，并纳入国家预算。

　　3、在采取积极措施扩大中央财力的同时，应为地方政府建立稳定的税基。地方税规模应扩大到国家税收总额的30％左右，占整个地方财政收入的70％——80％。省县两级都要有自己的骨干税种。地方税体系内的大税种仍由中央统一立法，统一制定细则；中等税种也由中央立法；地方可因地制宜制定细则；一些不影响其他地区的小税种，可考虑由省人大立法，征管减免权也归地方。在保证中央提供全国性公共产品和宏观调控的前提下，按中央财政收入占整个财政收入的50％左右的比例来设计。关税、海关代征的消费税、证券交易税归中央，由于资源在地区间分布的不平衡，资源税归中央，但资源开采税、使用税、资源保护税等可由地方政府征收，社会保障税、增值税、企业所得税、消费税作为共享税，中央地方50％比例分成，其余税种归地方。在全国范围内开征社会保障税，作为中央财政收入。建立和完善全社会范围的社会保障体制是中央政府的一项基本任务。征收社会保障税是各国政府通常的做法，而我国还没有实行社会保障税。实际上我国实行的是社会保障费，但征收十分分散，而且各地人均支出标准差异甚大，不利于公平分配。建议将分散在各部门的社会保障费（退休费）改为对城市不同所有制职工（包括个体工商业户）实施社会保障制度，并通过相应的《社会保障法》，由国税局进行强制性征收，作为中央专有收入，并将现在由各级地方政府所承担的社会保障职能划归中央政府。开征不动产税，作为地方财政收入。中国房地产业的迅速发展以及居民个人不动产财富的急剧增加，都为开征不动产税和财产税提供了相当大的潜力。不动产税可作为地方的重要税收收入来源。地方政府可根据本地实际情况制定征收范围和征收标准，并上报财政部和国家税务总局审批。将排污费改为排污税，作为地方财政收入。建议授权地方政府根据本地区的实际情况制定地方排污税征收范围和征收标准，作为地方专项税收，列入政府治理环境污染专项费用。

　　（三）实行以纵向转移支付为主、纵横交错的转移支付制度，加大向落后地区的资金转移力度，推进各地区协调发展

　　1、完善转移支付制度是完善分税制的重点。从资金的流向看，转移支付主要有资金从中央政府向地方政府、地方政府向中央政府间的纵向转移以及同级政府之间的相互横向转移。我国一向采取单一纵向转移支付，这种模式要均衡地区的公共服务能力，需要中央有强大的可支配财力。从我国现阶段阶情况看，难以做到这一点。因此，我国应选择纵向转移支付为主纵横结合的转移支付模式。要根据转移支付的公平与效率兼顾的原则，从制度层面上，设计一种计算各地应有的财政收入和合理的支出水平的办法并使其公式化，规定资金由发达地区向贫困地区转移的额度，通过横向转移来实现地区公共服务水平的均衡，以弥补单一纵向转移支付的不足。另外，要改变目前的税收返还办法，加大向落后地区的资金转移支付力度，使落后地区具备一种能够快速发展的能力，推进各地区的协调发展，进而实现综合国力的提高，达到共同富裕的目的。

　　2、以“因素法”取代传统的“基数法”，统一和规范财政转移支付的标准。选取一些不易受到人为控制的因素，如人口数量、面积、人均GDP、城市和城镇化程度、成本差异等，来确定各地的转移支付额，作为分配拨款的依据。这样既可以提高转移支付的透明度，减少各级政府间人为因素引起的盲目攀比，又便于实施执行。同时尽快完善转移支付法律制度。市场经济是法治经济，要建立规范的转移支付制度，必须有法律保障。目前，我国应尽快制定一部《财政转移支付法》，对转移支付的原则、项目、形式、标准和程序（特别是审批程序）、监督、法律责任等都应做出明确的规定，在此基础上完善相应的法律法规，将转移支付纳入法制轨道。同时，还要加大对转移支付资金分配和使用的监管力度，使其发挥应有的效率。

　　3、建立规范化的中央对地方的各种补助制度。为了调节地区财力平衡，实现经济的协调发展和各民族各地区的共同富裕，应在中央集中国内大部分财力的前提下，建立规范化的中央对地方的各种补助制度。(1)一般性补助即税收返还。必须强调规范化，按照因素法，建立由人口、人均GDP、地区教育水平、地区医疗水平、区域面积等各种因素加权组成的转移支付公式，测定地方财政公共开支的数额。如果支大于收，由中央财政给予一般性税收返回。对于一般性税收返还，中央不规定具体用途，由地方政府统筹使用。应当看到，一个随意性较大的转移支付制度，很容易使财政分权制度长期固定下来，从而不利于发展负责、高效的地方政府，同时还使中央政府与地方政府经常讨价还价，不利于提高财政管理的科学化程度。(2)专项拨款补助。这主要是为了有效贯彻中央政府的有关政策，解决经济和社会发展中的特殊问题设置的，是中央实施宏观调控的有力手段。总结我国过去专项补助的经验教训，参照市场经济国家的有关做法，专项拨款补助不能随意进行，“撒胡椒面”，具体而言，一是要体现国家产业政策的要求，明确重点和专门用途，当前主要是用于重点基础设施建设和建立高新技术产业；二是应要求地方有配套资金，以发挥中央财政的资金导向功能，从而增大对有关项目建设的资金投入量。(3)特殊因素补助。这包括对老、少、边、穷地区在一般性税收返还基础上，再增加一些补助，以体现国家的民族政策，调节分配结构和地区结构，特别是扶持经济不发达地区的发展。除此以外，有一些特殊补助是临时性的，主要是在地方遭受特大自然灾害和其他意外重大事故时，中央政府预算给予必要的补助。

　　（四）加强财政资金管理，提高地方财政的运行质量

　　税收是财政收入的主要形式，负责税收征管的税务部门已从财政部门分离出去，财政部门的主要精力是抓好财政支出的管理工作。在分税制模式上，绝大部分收入集中在中央，而绝大部分支出下放到地方使用和管理；因而财政运行质量的提高主要在于提高地方财政的运行质量。首先，地方政府要加强对财政资金使用的管理和监督，控制支出的方向，优化支出结构。特别要明确转移支付资金的使用方向；确实将该部分资金用于有利于落后地区的综合发展能力提高的项目上，如人力资源的开发与利用等。其次，要完善上级财政部门对下级的财政监督机制，建立一整套财政支出效益的考核指标，逐步实现财政由供给型向效益型转变；在一定时期和条件下，控制支出总量，避免因财力拮据而使财政管理和监督流于形式；将财政监督置于法制化建设中，使财政监督变为一种以法制为基础的有效的监督。再次，规范政府收入分配机制。一方面要完善税制，加强征管，强调集中，纠正财力分散化的趋势，另一方面要对税外收费逐步清理、规范，该取消的坚决取消。率先实现中央一级政府收入机制的规范化，由此将“费改税”和“规范费”延伸到地方各级政府，从而在全国范围内逐步推开。