地方政府债务问题的成因与对策分析

　　一、地方政府债务问题的现状及其特点

　　2008年爆发国际金融危机后，我国为应对全球金融危机的冲击，防止金融危机导致我国经济下滑的风险，保持经济的持续增长，我国政府坚持采用凯恩斯主义经济理论，通过扩张性的经济政策，扩大政府开支，实行财政赤字，通过增加需求促进经济增长。自2009年起，财政部开始代发地方政府债券，2009年和2010年的地方政府债券发行规模均为2 000亿元。地方政府债务迅速增加，债务风险也随之上升，制约经济的健康发展。债务问题引起了广泛的关注，其中表现较为突出的问题有以下几个方面。

　　（一）地方政府债务规模过于庞大

　　根据审计署发布的2011年第35号审计结果显示，到2010年底，地方政府债务余额中，融资平台公司、地方政府部门和机构举债分别为49 710.68亿元和24 975.59亿元，占比69.69%.从借款来源来讲，2010年底地方政府债务余额中，银行贷款为84 679.99亿元，占比79.01%.有些地方的政府债务已经是超负荷运转，债务负担几乎到了危机的边缘，很容易引发社会经济问题。

　　（二）债务形式多种多样、主体多元化

　　在地方债务中，很大一部分是中央政府代为发行的公债，也有大量的工程、工资等款项，地方政府的违规担保款项，通过法人机构的间接对外举债，有偿集资、向个人高息贷款等等。而在举债的主体当中，一部分是地方政府，一部分是政府部门，当前我国形式较多的是地方政府融资平台，还有国有非营利机构。因借债主体较多，造成管理上的困难，从而有可能导致融资过程中的失控。

　　（三）债务具有隐蔽性

　　有些地方政府在举债的过程当中，往往采用变相的举债方式，通过一定的手段，把那些由自己支出的显性负债转变为隐性负债。比如有的地方政府通过为自己所管辖的单位以及政府所属投资工程的借款提供担保而形成的负债，这些负债较为隐蔽，本该由政府负担的债务转化到银行，使银行成为政府的债权人，这些负债往往范围较广，隐蔽性强，不利于有效控制和监管，从而提高了债务违约的风险。

　　（四）管理分散，缺乏有效的偿债机制

　　地方政府往往是多部门融资、分散管理，地方债务的数目、管理机构、引进项目等缺少一个统一的监管体系，各部门的权利与义务不明确，缺少沟通和信息交换，无章可循，导致债务资金的运行效率低下，增加了债务违约的风险。

　　二、地方政府债务问题的形成原因

　　在我国，一方面法律明令禁止地方政府借债，另一方面地方政府又积累了大量的债务，现行政治制度和经济体制是导致我国现阶段地方政府债务不断累积的根本原因。一方面，分税制改革导致的中央与地方政府之间财权与事权不对称，使得地方政府获取收入的能力受到了很大的抑制，而地方政府的基本责任没有减轻，随着城市化的快速推进，要求地方政府在建设支出方面提供更多的资金，巨大的收支缺口导致地方政府不得已被动负债；另一方面，地方政府官员一般都是由中央任免，政绩考核的制度使地方政府热衷于通过不断的公共支出拉动本地区GDP的快速增长，恶性的地区之间的经济数据竞赛使政府承担了巨大的负债压力。因此，一系列的制度和体制因素都会通过影响地方政府的借债动机而改变地方政府的负债状况。

　　（一）经济体制因素

　　1.分税制的影响：财权与事权不对称

　　自1994年我国实行分税制财政体制以来，中央与地方政府之间便形成了一种财权向上集中、事权向下分解的体制。从1994年税制改革开始，地方政府的赤字以16%的年增长率增加，1993年中央财政收入占全国财政收入的22%，到了2002年便上升到54.9%，在此情况下，各级地方政府的财政收入不断下降，越来越依赖于上级政府的财政补助。尽管地方政府没有足够的财政收入，但是它们承担的责任却是硬性的，而且任务艰巨，像农村义务教育经费、粮食补贴等主要依靠地方财政支出，这种财政分权特征客观上造成了在地方政府支出责任相对增加或不变的情况下，收入权利却相对降低，从而形成财政收支缺口，成为地方政府举债的直接诱因。

　　2.转移支付制度的影响：地方还债责任

　　向中央转移我国转移支付制度的一大特点是转移支付在财政支出中比重高，地方财政支出依赖转移支付的程度高，且越往下层政府，依赖性越高。2011年7月2日，财政部发布《关于印发〈2011年中央对地方均衡性转移支付办法〉的通知》，《办法》规定，“以中央对地方均衡性转移支付平均增长率为基准，对超过或者低于基准增长率一定幅度的地方适当调增或者调减转移支付额”。中央政府主要通过转移支付弥补地方政府收入和支出之间产生的缺口。纵向财政不平衡引起的地方政府对转移支付的依赖会加大地方政府对中央政府的救助预期，从而使地方的财政无纪律行为和借债增加。作为主要转移支付方式的税收返还制度在设计之初就对地方政府既得利益和讨价还价能力最大限度予以承认，比如讨价还价能力较强的东部富裕省份得到的转移支付也较多。

　　3.预算管理制度的影响：透明度低，提高了借债监管成本

　　我国的预算管理制度与现代政府预算制度“公开性、完整性、可靠性、年度性、统一性”的要求还有很大差距。尽管在《政府信息公开条例》和《财政部关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》颁布后，地方政府预算信息公开有了一些进步，但与全面、系统的预算信息披露还有很大的差距。而这种过于简单的地方政府预算信息披露，会导致地方市场和中央政府对于地方财政状况的信息不对称，从而会误导市场并加大中央政府的监督成本。

　　（二）政治制度因素

　　我国虽是单一制国家，但是就财政制度而言，联邦特性明显，该体制主要通过政治激励、官员任期和地区间竞争激励对地方政府借债行为施加影响。

　　1.GDP主导下的政治激励制度使地方政府大量举债

　　我国特殊的官员选拔体制决定了对地方官员而言最重要的是获得中央政府的认可和提拔。上级党委实质上决定地方官员任免的体制深刻影响着地方官员的行为偏好，影响其作出包括借债、地方财政支出等各种地方决策。

　　一方面，以经济绩效特别是GDP增长为主要特征的政治激励激发了地方官员发展地方经济的热情。另一方面，对于地方财政收入和各种“软硬件”资源的控制能力使得地方政府主动加大基础设施投资和招商引资来“助推”地方经济增长。于是在面临现实转移支付额度约束和税收收入约束下，通过变相借债或变通融资加大财政支出就成为地方政府的理性选择。

　　2.官员任期较短且缺乏有效的债务审查机制，难以制约地方过度借债

　　官员任期短且变动频繁，导致地方官员的短期财政机会主义行为，倾向于将借债成本转移给继任者，从而降低了自身的借债惩罚成本，借债成本和收益的非对称性助长了当期地方政府的短期行为，倾向于过度借债和过度支出。从目前我国地方官员任免体制看，地方官员届期为5年，最多连任两届。但实际工作中，地方官员任期都远远小于10年，很多地方政府，尤其是市县政府的主要官员很少任满一届。地方政府借债，特别是大量公共基础设施借债期限往往高于10年。任期过短使得官员对需要长期规划、长期投入的基础性工作不感兴趣，却热衷于脱离当地的实际情况和承受能力，搞些短平快的“政绩工程”，结果给后任留下不少“大窟窿”、“烂摊子”，而相当一部分政绩工程都是需要大笔的资金投入，这是地方政府，尤其是市县级政府债务累积的一个重要因素。

　　并且，我国尚未形成严格、全面的官员离任时债务审查制度，也没有建立相应的追偿机制，这都使得地方官员向后任转移过度借债成本成为可能，从而自身免于承担借债惩罚成本。在这种模式未根本改变的情况下，每一任地方政府作为“理性人”，都会本着这样的思路，享受借债带来的好处，同时将借债膨胀的成本转移给后任。

　　3.不同区域、地域之间的恶性竞争加剧地方政府的借债负担

　　在目前我国社会主义处于初级阶段的情况下，搞好经济建设仍然是现阶段各级政府的主要任务。在现行的财政分权体制之下，各地方的经济建设情况直接与当地政府的利益息息相关，经济建设大背景下的政府支出足够强烈。由于不同地区之间的地理条件、文化制度等的差异而导致经济建设的步伐不一致，各级政府为了加快经济建设的步伐，进行大规模的基础设施建设和招商引资采取了不断借债的措施，使经济建设状况不断改善的同时，不同地区间的债务问题也不断涌现，各级政府为了赶超其他地区的发展速度，往往忽视了本地区的收入来源，导致地方债务问题不断加深。

　　同样，我国地方政府也面临发展性财税政策的内在矛盾，一方面要提供有足够诱惑力的税收优惠和减免来吸引民间资本和外资，有时甚至还通过财政补贴来吸引外资；另一方面地方政府还要加大发展性支出、加大转型期各种社会保障等支出，资金矛盾非常尖锐。再加上分税制本身造成各地收支缺口增加，这些都促使地方政府通过增加预算外收入、制度外收入以及借债来缓解上述两方面矛盾，从而使得地方政府债务规模不断膨胀。

　　三、地方政府债务问题的对策

　　（一）加快经济体制改革，健全完善财政体制

　　转变地方政府的职能，实现经济分权，加快经济建设，进一步增强可用财力，解决地方政府显性债务问题。加快基础配套设施建设，改善投资环境，促进个体私营经济和外向型经济的发展。

　　（二）建立健全地方政府债务管理体系

　　建立地方政府债务信息公开披露制度。有效的信息披露是提高债务管理效率的前提，可以帮助地方政府避免债务风险的发生，建立严格的信息披露制度的内容不仅包括地方债务中的显性债务，也包括或有债务、隐性债务等等。同时应该实行严格的债务投资决策责任制。各级地方政府应该建立严格的债务投资决策审核制度，杜绝行政领导随意取舍的行为，规范贷款资金的运行程序，严格核准项目的可行性和必要性。

　　（三）借鉴美、日等发达国家的地方融资经验

　　美国、日本等发达国家的地方政府融资体系都很发达，地方债务已经成为政府公债的重要内容，随着市场经济的加速发展，像我国等一些新兴的工业化国家需要借助成熟的资本市场的运行模式和经验，在考虑本国经济发展特点的同时，汲取发达国家好的经验，完善本国地方政府债务融资体系。

　　（四）完善分税制财政体系，明确中央与地方事权

　　明确界定政府间的事权划分，分清偿债责任。要合理界定各级政府间的事权与支出职责的划分，必须按照决策责任与筹资责任一致性的原则，解决目前的事权错位问题。决策主体至少应在原则上对所指定和实施的公共政策成本承担起责任。应该看到，对各级地方政府之间的事权范围和支出职责的进一步划分，可以促进各级政府之间财权与事权的统一，明确地方政府对财政债务的责任，减少各级政府间的“侵权”行为，增强各级政府的偿债意识，为规范各级政府的举债行为创造条件。