透析地方政府融资平台贷款的现状及风险

　　近年来，地方政府融资平台在支持地方建设中的作用日趋明显，国内有关于它的研究也日趋升温。学者从不同的角度对地方融资平台的涵义进行了不同的界定，综合大多数学者的观点，本文认为地方政府融资平台一般是指地方政府在城市建设中，为了市政基础设施的建设、公共事业发展等项目投资的资金需求，而设立城市建设投资公司、交通建设投资公司、水务管理公司（简称“城投”、“交投”、“水投”）等不同类型的公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。

　　地方政府融资平台通过从商业银行等金融机构贷款融资，极大推动了城市基础设施建设和社会公用事业的发展，提高了财政资金杠杆作用的发挥，在应对融资难和经济危机担忧的大背景下，为我国经济保持平稳、快速发展起到了积极作用。

　　一、加快基础设施建设步伐，推进城市化进程

　　城市化的发展必然带来庞大的资金需求，基础设施的建设呼吁地方政府加大投资力度，但在我国现行的财税分税制度下，地方政府的财权明显被削弱，这提高了地方政府寻求外部融资的可能性。大量资金的需求，资本市场的建立，为地方政府通过融资平台进行借款提供了条件。地方政府通过融资为加快城市基础设施建设，推进城市化进程提供了有力保障。

　　（一）增加国内需求，保持地方经济平稳快速增长

　　我国正面临经济体制改革的关键时点，原有以出口为导向型的发展思路在世界性金融危机的冲击下面临崩溃，增加内需已成为拉动经济发展重要的动力。为了形成新的市场需求，恢复企业生产能力，减少国际金融危机对国内就业和经济发展的影响，地方政府利用融资平台贷款正是非常之举。地方政府利用融资平台贷款能迅速启动内需，形成新的有效需求，为保持地方经济平稳快速增长提供了条件。根据相关部分数据显示，2009年金融机构的贷款中有近40%的资金投向了各级政府融资平台公司，这直接刺激了国内需求。

　　（二）创新和发展了地方投融资机制

　　从目前中国地方政府融资平台的建设来看，这些地方政府投融资制度的改革是与地方政府职能转变同步发展的。二十世纪八九十年代，地方政府也出现过“融资热”，当时各级地方政府各个部门纷纷成立 “投资公司”、“信托公司”、“市政公司”，利用这些公司大肆借钱，各自为政。政府作为直接的投融资主体的缺陷直接带来了滥集资等过度负债问题和道德风险等问题，最终公司资不抵债，债务由政府财政负责偿还。新一代的地方融资平台建立吸取了过去的教训，首先将政府管理职能和投资者职能独立，由独立法人资格的公司实体找商业银行等金融机构借款，承担相应还款责任，“平台”自身通过相对独立的市场运作自负盈亏，承担还款责任。“平台”的作用不仅是代表地方政府筹措建设资金，还发挥了整合社会公共资源、协调政府建设职能等作用。

　　（三）地方政府融资平台建设的政策解读

　　1994年我国施行分税制改革后，中央政府、地方政府对有关税收种类、税收权利、税收征管之间实现了有效划分，自此，地方政府自行履职、中央政府适当调节分配的多级财政体制在我国得到了真正确认。虽然中央与地方的相关事权范围已划分，但是在实际行使权力过程中却有很多不规范的现象，比如在具体行政事务中各级政府权责的不明确，税收制度的不完善等都对当地政府的财政收入造成了较大的影响。当前我国经济发展正处于积极转型过程中，各级地方政府对发展所需资金的需求巨大，若是单靠地方政府本身收入和有限的中央财政补贴，是不能满足日益增长的地方经济发展需要的，这在客观上刺激了地方政府主动从金融市场上融资的积极性，地方政府作为金融市场的主要参与者之一需要熟悉各种金融工具的特征，采用多样化的融资手段进行融资以满足其自身发展的需求。从1994年到1997年，地方政府均从加快城市发展角度出发，为了打破过去各自为政、多家审批、多家建设的格局，纷纷成立了类似于建设开发领导小组办公室的机构，对市政设施建设进行统一规划和领导。

　　1997年爆发的东南亚金融危机促成了地方政府融资平台的推广。为了应对金融危机给我国经济发展带来的挑战，政府实施宽松的货币政策和积极财政政策来刺激国内经济发展，城市基础设施建设作为其中重要的组成部分，作用明显。但在当时地方政府受收支平衡及不允许发债的法律限制，项目资金压力依然巨大。为了解决这个难题，地方政府开始建立融资平台，尝试新的项目融资手段。BT、BOT等在国外使用很多年的融资模式开始引入地方政府的融资模式，而尤以BOT建设模式最流行。公司形式的转变带来管理体制的变革，原来的地方政府融资领导小组转变成城市经营管理委员会，也有些选择将原有的投资部门整合组建为城市建设投资发展有限公司，这也解决了原有管理部门混乱，审批过程冗杂，运转效率底下的问题。但起步阶段的城投公司发展缓慢，由于缺乏项目运作的经验，在寻求资金需求的思路上更是盲目追求最大融资，而忽视了借款的后续投放管理、按期履行债务的制度建设，出现了很多问题。但相对于以往的融资方式，这依然可以看成是一次成功的突破和创新。城投公司的成立在提高基础设施建设的开发速度，更有效率的提高融资速度等方面作用明显，因此这一模式在全国迅速得到大力推广。

　　2004年至今，经过几年发展，“城投公司”的弊端逐渐暴露，为了解决这一问题，各地政府通过重组，整合原有资源，组建了符合法人治理特征的新型城投公司。这些公司具有政府授权充分，担保措施有力，法人结构科学，偿债能力充分等特点。新型城投公司是按照现代公司治理结构搭建，通过引入外部资金参股、入股等方式，建立健全严格的法人治理结构，完善内部控制制度和相互制衡的运行机制，陆续解决了过去容易发生的偿债资金容易断裂的问题。新型公司通过与商业银行等金融机构合作，在城市基础设施建设项目中发挥了巨大的作用。随着新型融资平台的发展，原有的BT、BOT项目的操作方式和融资手段也被赋予了新的方法。从全国范围看，地方政府融资平台有走向多样化的趋势，其所提供的服务类型和范围也在不断扩大，从过去的基础设施建设到中小企业、高科技企业等企业融资主体均可以发现它们的身影。自2008年国家推出经济刺激计划以来，基础设施建设掀起了一轮新的热潮，大量高速公路的建设，铁路、机场等项目的开工，商业银行等金融机构也通过地方融资平台将大量资金投放其中，融资平台得到更多发展机会。

　　二、地方政府融资平台融资风险的构成

　　由于当前陆续发放的平台贷款的数量越来越多，地方融资平台的负债数量也在不断地增加，这些不断增加的资金促使地方政府潜在的财政风险也积累地越来越多，这些风险若无法有效地进行管理，必然导致政府最终无力提供公共产品以及对贷款的违约。从2008年爆发全球性的金融危机以来，国家提出结构性减税政策直接导致地方政府收入的大幅下降，财政支出压力剧增，加之这两年对房地产政策的调控，地方土地出让金收入也呈下降趋势，各级政府用于基础设施建设和投资的资金被严重压缩。在如今复杂的经济形势和对“二次探底”的担忧背景下，如何高效合理地利用地方政府融资平台贷款等融资模式，以及有效控制及规避地方融资平台在发展过程中所产生的风险问题，成为地方经济良性发展亟待解决的问题。实际上，由于地方政府疏于对平台公司举债行为的管理，居高不下的债务规模日益成为影响国民经济稳定和健康发展的重点隐患。

　　（一）平台贷款融资的资金去向和财政投资力度可能发生偏差

　　一般情况下，国家财政在提供市场所需的公共产品时，侧重于对宏观经济有刺激作用或者能明显改善社会福利的项目，若平台公司无强有力的控制约束手段，将容易导致资金投放方向偏离原有目的，从而导致财政赤字的扩大或者通货膨胀。财政体制改革的方向是让政府投资退出竞争性领域，平台贷款若偏离方向，可能违背财政体制改革的原则。

　　1.银行信贷政策的缺陷可能被利用

　　大多数银行在审核和管理建设周期长的重大项目中存在重大缺陷，他们一般关注借款人能不能按期偿还利息，若能则为正常贷款。这一缺陷可能被利用，从而掩盖一些中长期的平台贷款风险。

　　2.信贷结构失衡矛盾可能加剧

　　统计报告显示，目前70%的信贷资金在支持国有经济发展，但是这部分资金只创造了约30%的GDP。由于市政基础设施建设周期较长，大量信贷资金投入其中难免影响信贷资金的使用效率，过分集中的信贷投放规模，也蕴含了大量的违约风险。

　　3.融资过度引发道德风险

　　巨大的融资规模，过度的融资审批额度可能迫使银行对政府的依赖度提高，商业银行可能利用政府的支持来谋取私利。这几年，不断出现国有银行领导到政府任职的现象，值得我们思考。

　　（二）银行对地方政府融资平台贷款监管不力与融资风险

　　当前在我国，地方政府融资平台的资金是纳入到财政预算外进行管理的，对于这些资金筹集的来源以及投资方向则是不受监督的，一直游离在社会公众和新闻媒体的监督之外，资金的财务信息趋向越来越不透明。因为缺乏相对独立的中介机构和有效的信用评级制度，银行等金融机构于是就难以全面、真实、系统地评价地方融资平台的资产负债等真实的财务状况，这就直接加大了地方融资平台贷款的风险。而缺乏有效的信用评级制度放大了地方融资平台贷款的风险。构建起地方融资平台信用评级制度，有利于基础设施项目投资的激励机制的建立，也可以对项目投资起到一定的约束作用。在这个问题上，学者郭励弘（2009）认为，“目前这种完善的信用评级制度，能够为商业银行实行差别利率、推行利率市场化、等级贷款提供充分的依据，对于中央政府来说有利于构建奖优罚劣的体制、区别对待宏观间接调控体系。对于地方政府来说，融资规模实行差别化管理，不同资信等级的地方政府给予不同的贷款规模和债券额度，能够促使地方政府的信用进入良性循环的轨道。”

　　由于融资平台贷款担保方式多数是由地方政府相关部门出具一些书面还款承诺函，或者虽然是国有资产运营公司、国有资产投资公司等法人机构所提供的第三方连带保证，但由于都具有政府背景，贷款的担保能力是比较弱的，资金投放的方向更是很难监管。由于这些政府承诺函本身不具有担保的效力，无法起到防范信贷风险的作用，而另外一些国有背景的公司法人提供的第三方连带保证，更是因为公司本身就缺乏核心资产，担保条件无法符合，也起不到分散风险的作用。另一方面，由于融资平台倾向于想尽一切办法融资，但自身却不是用款的主体，因此贷款的实际用途和申请用途可能产生差异，有的可能成为正常的项目资金，有的却流向了股市、楼市，投资风险远远大于普通项目贷款风险。

　　1.地方政府融资平台的法律及合规性风险

　　我国在《预算法》修订之前规定：地方政府不得执行赤字财政，不能自行发债融资，也就是说一开始出现的各种地方政府融资平台本身就带有绕开它的约束，变相赤字财政的手段。虽然后来经修订，允许地方政府发债融资，但自平台建立的那天起，就面临着相关法律风险。除此以外，利用政府信用作为银行借款融资的担保模式还面临着《担保法》的法律风险。我国《担保法》规定：“除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷外，国家机关不得为保证人”。由此可见按照现有的融资平台运作模式，若贷款出现无法偿还的情况，商业银行将无法根据法律要求地方政府代为偿付。况且由于融资平台公司本身具有政府官方的背景，这更是让追偿难上加难。如果选择以高速公路收费权、土地所有权、经营权等为质押进行担保贷款，究竟这些权利能不能作为合法的担保物至今在法律上仍存有疑问。因此，从我国现行的地方政府融资平台贷款的操作方式来看，法律风险非常明显。

　　2.地方政府融资平台的政策风险

　　第一，贷款期限长是融资平台贷款的最大特点，而期限越长，不可控因素越多，在贷款期限内无论是国家的还是地方的政策变动，均可能增加融资贷款的风险，因此平台贷款的行政性、政策性风险显而易见。其次，建设项目若是违反国家相关产业政策，或是项目审批程序存在问题，项目开工的项目批文，地方政府一届领导一种政策等情况均可能影响到融资平台贷款的效益和安全性。如政府暂缓高铁项目的建设思路；BOT项目中政府收回公路的收费权等均对相关项目的贷款产生较大影响。再次，作为担保物的土地、收费权等一旦政府政策改变，这些担保物的价值可能大跌，直接诱发银行抵押物的违约风险。

　　地方融资平台的发展过程中确实出现了不少问题，许多问题甚至引来全社会对融资平台风险的关注，这当然会阻碍其未来的发展。透析地方政府融资平台风险问题，就是要将风险控制在合理范围内，使我国的经济社会走上更加健康良性发展之路。