国家出资企业利润分配制度60年回顾

　　中华人民共和国迎来60华诞。60年来，中国从一个落后的农业国发展成为一个工业化中期国家，经济建设取得了卓越成就。在这个卓越的成就里，国家出资企业的贡献不可磨灭。而在国家出资企业的发展历程中，其利润分配制度的变迁可圈可点，每一步的变迁都折射着国家出资企业乃至整个国民经济改革发展的进程。本文将对60年来国家出资企业的利润分配制度做一个回顾和梳理，总结经验，以利发展。

　　改革回顾

　　国家出资企业是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控投公司、国有资本参股公司。在由计划经济向市场经济转型的过程中，国家出资企业在名称上经历了国营企业、国有及国有控股企业以及国家出资企业的转变。相应地，国家出资企业利润分配制度也在不断调整。自新中国成立以来，国家出资企业分配制度经历了统收统支、放权让利、利润留存和利润分类上交四个阶段。

　　（一）统收统支（1949～1978）。建国后的经济恢复时期，国营企业实现利润全额上交。“一五”时期，国家实行企业奖励基金和超计划利润分成制度，企业自主财力扩大，但受“左”的思想干扰，企业未能有效使用这笔资金，这一时期国有工业企业留利占实现利润的10.2%。为弥补“大跃进”造成的巨大损失，国家在三年调整时期取消了利润留成办法，恢复企业奖励基金制度，期间国有工业企业留利占实现利润的3.8%。“文革”期间，国家取消企业奖励基金制度，企业实现利润基本全额上交，国有工业企业留利仅占实现利润的0.17%。总之，1978年以前，统收统支的分配体制严重影响了企业和职工的积极性，制约了经济的发展。

　　（二）放权让利（1978～1992）。1978年11月，国务院批转了财政部《关于国营企业试行企业基金的规定》，对独立经济核算的国营企业、基本建设单位和地质勘探单位试行企业基金制。企业基金制在一定程度上调动了企业的生产积极性，但由于企业基金的提取没有同企业的经营成果和贡献大小挂钩，其对企业生产经营积极性的调动并不充分。

　　1979年7月，国务院下发了《关于国营企业实行利润留成的规定》。1980年1月，国务院批转原国家经委、财政部《关于国营工业企业利润留成试行办法》，规定利润增长的40%留企业，60%交国家。利润留成制度把企业的经济利益同经营成果紧密结合起来，但利润留成比例不合理，普遍存在争基数现象。

　　1983年4月，国务院批转财政部《关于国营企业利改税试行办法》，规定有盈利的国营大中型企业根据实现的利润按55%的税率缴纳所得税，企业税后利润一部分上交国家，一部分按照国家核定的留利水平留给企业。第一步利改税将政府与企业的分配关系纳入法制化轨道，较好地体现了“国家得大头、企业得中头、个人得小头”的原则，但由于税种单一，难以发挥税收调节的杠杆作用。

　　1984年9月，国务院同意财政部《关于在国营企业推行利改税第二步改革的报告》和《国营企业第二步利改税试行办法》，把工商税按性质划分为产品税、增值税、营业税和盐税四种税，对某些采掘企业开征资源税，恢复和开征房产税、土地使用税、车船使用税和城市维护建设税四种地方税，对盈利的国营企业征收所得税，对国营大中型企业征收调节税等。第二步利改税改革，是国家与企业之间分配关系的一次重大调整，也是工商税收制度上的一次全面改革。它的不足之处在于：税利不分，企业所得税税负偏重，税前还贷加剧投资膨胀。

　　1988年，国家开始进行税利分流试点，其基本内容是：国家作为社会管理者，先向内资企业征收33%的所得税，然后再以国有资产管理者身份参与国家出资企业税后利润分配。同时，逐步减免并取消能源交通重点建设基金和预算调节基金。税利分流初步明确了国家与企业之间的利益和风险分担机制，为不同所有制企业之间的平等竞争创造了条件，缺点是一些亏损或微利企业在税利分流改革中出现困难。尽管如此，税利分流试点还是为全面降低企业所得税税率和建立现代企业制度奠定了基础。

　　农村家庭联产承包制的成功，为举步不前的城市国有企业改革注入了新的活力。1982年，首钢开始实行上交利润递增包干办法。1987年，国家推行多种形式的经营承包责任制，1990年又实行第二轮承包。承包制促进了市场机制的发育和形成，为间接调控奠定了基础，但同时也出现了承包企业短期行为严重、国有资产流失、财政收入增长缓慢、重复建设和地区分割等问题。

　　（三）利润留存（1992～2007）。1992年以来，我国加快了市场化进程。1993年12月，国务院下发了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，规定国有企业统一按国家规定的33%的税率缴纳所得税，增设27%和18%两档照顾税率。取消对国有大中型企业征收的调节税，取消对国有企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金。1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法，并逐步建立起国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度。

　　(四) 利润分类上交（2007～）。随着企业经营环境和盈利状况的改善， 2007年9月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》。同年12月，财政部会同国资委发布《中央企业国有资本收益收取管理办法》，明确国有资本收益的主要形式是国家出资企业上交的税后利润，国有资本收益收取对象为中央管理的一级企业，中央企业上交利润的比例分三类执行：第一类为资源型特征的企业，上交比例为10%；第二类为一般竞争性企业，上交比例为5%；第三类为军工企业、转制科研院所企业，上交比例3年后再定。

　　经验总结

　　经过多年的发展，当前国家与国家出资企业的分配关系总体情况良好。国家出资企业的产权结构得到调整，企业管理经营机制发生了深刻转变，整体实力不断提高。截至2007年年底，我国国家出资企业共11.2万户，资产总额(合并)34.7万亿元，实现利润总额1.7万亿元。国家出资企业通过建立现代企业制度提高了竞争力，拉动了投资，带动了就业，增加了国家财政收入。1978～2007年，全国财政收入增长44倍，年均增长14%。2007年，国家出资企业实际上交税金总额为1.7万亿元，占全国财政收入的34%。

　　（一）理顺产权是处理好国家与国家出资企业分配关系的前提。在建立现代企业制度之前，历次国家出资企业利润分配制度的改革都面临同一个问题，即都是在传统国有产权构架不变的前提下让渡一部分经营权，而不是企业财产权结构的重组和产权制度的创新，即改革并未触及产权制度这一核心内容。多年来的实践证明，这些改革要么是“两权”难以真正分开，企业经营自主权无法得到充分发挥；要么是企业所有者的所有权虚置，难以形成有效监督、约束经营者的机制，“内部人控制”现象丛生，所有者权益蒙受损失。经过漫长而艰难的探索，党的十四届三中全会正式提出将建立现代企业制度作为国家出资企业改革的目标，理顺国家与国家出资企业的分配关系才有了合理的逻辑前提。

　　（二）注重外部环境对制度设计的影响。国家出资企业利润分配制度的设计一定要立足于当时的财政经济环境。首先是财政环境。国有经济的发展壮大需要稳固、强大、平衡的国家财政作为后盾，这是建国60年来的重要经验总结。当前，有的学者在回顾国家出资企业改革历程时，认为改革初期给予企业某些自主权实质上是要让企业有点“自主钱”，扩权改革的阻力来自财政部门。其实，这是对当时财政状况的一种误解。改革初期，国库空虚，国家不可能拿出很多钱来支持改革。国家在推行承包制改革和提高国有大中型企业的经济效益时，也都是以财政状况为基础的。尽管如此，国家财政在很困难的情况下仍然为国有企业改革做出了巨大贡献，成为20世纪80年代到90年代国企改革的“铺路石”。其次是经济环境。例如，“利改税”改革之所以很快被终止，一个重要原因就是经济环境欠佳，经济紧缩导致国有企业利润连续22个月下滑。

　　（三）将社会经济稳定程度作为评价国家出资企业分配制度的重要标准。国家出资企业利润分配制度会对经济社会运行产生深远影响，社会经济稳定程度也反过来评价分配制度设计的合理性。如果国家出资企业利润分配制度导致经济效率低下，宏观经济不稳，社会不满情绪上升，就需要重新进行调整。这一点从利润分配改革中也能得到验证：由于统收统支抑制经济效率，国家采取了放权让利的改革；由于生产效率没有明显改善和出现经济秩序混乱、财政赤字剧增和通货膨胀等问题，企业基金制和利润留成制很快终止；由于造成经济过热、国有资产流失严重和收入分配不公等问题，承包制也于1993年退出历史舞台。

　　（四）推行渐进式改革。国家出资企业利润分配制度先后延续了渐进式改革的总体思路，即先易后难、先增量、后存量，先实践试点、后政策推广，先地方试点、后全面铺开，先调整利润、后全面改革税费，先在计划经济体制内改革分配关系和提供激励、后进行制度创新，先竞争性领域、后垄断行业，等等。这种渐进式路径是分配体制改革乃至整个经济体制改革取得成功的最基本的经验。

　　前景展望

　　根据党的十七大报告的要求，处理好国家和国家出资企业分配关系要以实现国有经济发展壮大、经济发展和民生为着力点。一方面，国家要继续支持国有经济的调整和发展；另一方面，应在确定国家出资企业真实利润水平的基础上，择机提高国家出资企业的国家分红比例和扩大国有分红资金的使用范围。

　　（一）确定国家出资企业真实利润水平。国家出资企业利润水平是国家与国家出资企业利润分配关系的基础，而前者又与其成本（税、费、租）密切相关。当前，国家与国家出资企业的利税关系已初步规范，下一步应明确国家出资企业利润与租金和费用之间的关系。由于国家出资企业成本较为复杂，为便于比较，建议剔除影响其利润水平的特殊因素。

　　首先是将资源要素租金从国家出资企业利润中扣除。由于历史原因，不同行业的国家出资企业利润差异明显，特别是部分资源能源类国家出资企业只需支付较低的资源租金（如资源勘探权和开采权）就可以获得较高的垄断利润。现行中央企业国有资本收益收取管理办法虽然考虑了国家出资企业行业差异的影响，并将国家出资企业利润上交比例分为三类，但这种利润分配方案缺乏理论基础，因为它混淆了作为成本的租金和作为所有者权益的利润的区别。为消除行业差异的影响，真实反映国家出资企业利润水平，建议将资源要素租金从国家出资企业利润中剔除。

　　其次是通过市场化改革界定国家出资企业的真实成本。国家出资企业的特殊性在于它至今承担了部分不应该承担的社会成本，并降低了其利润水平。建议在不涉及国家安全的领域，通过深化国家出资企业公司制、股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，发展混合所有制经济，合理评价国家出资企业的生产经营成本和真实利润。

　　（二）择机提高国家出资企业的国家分红比例。国家对国家出资企业分类提取红利的比例总体上仍然偏低，特别是金融类国家出资企业的分红比例更是如此。提高国家对国家出资企业利润分红的比例将产生以下积极效果：首先，企业因利润和储蓄的减少会转而加强管理和减少浪费，并更多地转向外部融资，从而防范盲目投资；其次，消除国有垄断企业职工享受的“垄断福利”，有助于调节社会收入分配；第三，国家财政收入和政府调控能力因国家出资企业上缴红利的增加而增强。当然，受国际金融危机和国内经济周期的双重影响，当前国家出资企业盈利水平有所下降，但提高国家分红比例的趋势不应改变。

　　（三）扩大国家出资企业分红资金的使用范围。国家出资企业分红资金目前主要用于三个方面：一是支持国家出资企业改制重组、自主创新、提高企业核心竞争力；二是弥补国家出资企业改革成本；三是用于国家出资企业社会保障等。在建立国有资本经营预算的初期，国家出资企业分红资金的上述使用安排有助于推动其改革与发展。但随着国家出资企业分红资金规模的扩大，其使用范围也应进一步扩大。因为国家出资企业最初由国家注资，其所有者是全体人民，国家有权将部分国家出资企业的利润用于公共用途，如教育、医疗、公共交通、环境保护等。实际上，将国家出资企业利润通过预算管理（减税、补助以及公共投资等）途径用于公共事业，将有助于扩大国内消费，促进经济的可持续发展。

　　（四）通过资产财务政策，深化垄断行业改革。垄断行业的缺点在于收费高而效率低，进入门槛高，应实行政企分开、政资分开，引入竞争机制，包括引入战略投资者或新的厂商（市场主体），同时加强监管，并有效保护消费者利益。建议通过资产重组和并购的财税政策深化垄断行业改革，并完善相关财务与会计制度。