浅析中央境外企业审计监督

　　党的十六大报告指出：国有企业是我国国民经济的支柱，要深化国有企业改革，发展具有国际竞争力的大公司大企业集团；实施“走出去”战略是对外开放新阶段的重大举措。鼓励和支持有比较优势的各种所有制企业对外投资，带动商品和劳务出口，形成一批有实力的跨国企业和著名品牌。十七届五中全会再一次强调，要实施互利共赢的开放战略，进一步提高对外开放水平，加快实施“走出去”战略，积极参与全球经济治理和区域合作，以开放促发展、促改革、促创新，积极创造参与国际经济合作和竞争新优势。随着“走出去”战略稳步有序的实施，我国境外投资企业规模迅猛发展，企业管理水平和国际竞争力大幅提高。截至2009年末，中央境外投资企业已达5901户，涉及108家中央企业。然而，我国开展境外投资等“走出去”业务依然处于初级阶段，企业实力总体处于弱势，企业决策与激励、风险防范等机制不完善，同时国家法律法规，配套政策及监督约束体系还不健全，部分企业在境外投资中出现了巨额亏损等问题。本文拟从国家审计角度，探讨对中央境外企业开展审计监督的难点和相应对策。

　　1 中央境外企业总体情况

　　随着“走出去”战略的实施，中央企业积极开展海外经营活动，在全球范围内进行资源优化配置，积极参与经济全球化和提高国际市场竞争力，促进了企业的可持续发展。

　　1.1 中央企业境外投资规模日益庞大。截至2009年底，已有108家中央企业在境外和港澳地区设立了5901户境外子企业和管理机构，境外资产总额超过了4万亿元，占其总资产的19％，当年实现的利润占其利润总额的37％。如中远集团，境外资产已达到1500亿元，占企业资产总规模的一半以上。

　　1.2 中央境外企业经营领域进一步拓宽。经过多年的努力，中国石油、中国石化、中国五矿、中远集团、中国建筑、中国有色集团等一批中央企业海外投资和经营活动取得积极成效，中央企业境外投资领域已从传统的外经、外贸等出口加工企业向能源、矿业及公用事业企业转变，境外资源并购、拓展市场份额步伐加快。

　　1.3 中央企业境外投资既有成功经验，也有失败案例。成功的经验，如2009年6月五矿集团收购澳大利亚OZ矿业公司以铅锌矿为主的资产，中色集团2009年6月收购赞比亚卢安夏铜业公司，在收购完成后，企业克服困难，坚持不停产、不裁员的原则，实现了互利共赢。失败的案例，如中色集团收购澳大利亚的莱纳公司股权，因无法接受当地政府提出的股权比例、董事席位等限制条件而被迫放弃，中铝与力拓2009年初达成的战略合作方案最终失败等，给企业的战略发展造成巨大影响。

　　2 开展中央境外企业审计的必要性

　　目前中央企业境外单位资产和销售收入规模逐年扩大，成为中央企业经营实力的重要组成部分。开展中央境外企业审计，不仅是加强国有资产监管的要求，也是稳妥推进“走出去”战略、提升中央企业国际化经营水平的客观需要。

　　2.1 对境外国有资产进行审计，是国家审计机关的法定职责。根据我国《审计法》的要求和国际审计惯例，凡是国有资产，都应接受国家审计。对境外国有资产进行审计，是国家审计的分内职责。

　　2.2 开展中央境外企业审计，有助于保障“走出去”战略的实施。随着我国“走出去”战略的实施，我国境外企业数量和境外国有资产规模越来越大。然而，中央境外企业的整体经营情况如何，境外投资存在什么样的问题，境外经营面临怎样的困难，国有有关部门出台的配套政策效果如何，中央企业境外投资需要政府部门提供哪些方面的协调引导，这些都需要国家审计部门开展境外审计，督促相关政策落实到位。

　　2.3 开展中央境外企业审计，有助于保障境外国有资产的安全。但是，由于我国境外投资处于初级阶段，企业国际化经营管理经验不足、缺乏国际化管理人才，相应的监督约束机制不完善，部分企业在境外投资经营中出现了巨额亏损，个别企业甚至存在国有资产流失等违法违纪违纪问题。开展中央境外企业审计，有助于对境外国有资产实施监督，保障境外国有资产的安全完整。

　　3 中央境外企业审计监督的难点

　　近年来，国家审计署、部分地方审计机关结合自身情况开展了一些境外审计工作实践，对境外审计的组织方式、监督方法、审计重点进行了积极探索。在总结已开展的境外审计工作基础上，我国中央境外企业审计监督主要存在如下困难。

　　3.1 审计机关缺乏境外审计经验。国家审计署于2008年成立境外审计司，负责组织审计中央国有企业和金融机构的境外资产、负债和损益。由于境外企业审计开展时间较短，目前主要选择部分中央企业驻港机构开展审计或审计调查试点工作，对于境外审计的组织方式、实施方式及报告方式正处于摸索阶段，因此，审计机关缺乏成熟的境外审计经验，而陷于知识结构、专业水准、实践经验以及语言障碍等因素，能够胜任境外审计工作的审计人员则更为缺乏，这在一定程度上阻碍了境外审计工作的开展。

　　3.2 难以深入了解被审计单位所在国的法律法规和会计准则。中央境外企业在经营过程中除了要遵守国内相关管理规定外，更重要的是要遵守所在国的法律法规和会计准则，而不同国家的规章制度可能差异很大。由于中央境外企业遍布世界各地，审计人员难以对被审计单位所在国的政策法规、技术标准、行业规范及会计制度进行深入了解，尤其是对境外上市公司应遵守的详细规则更需要深入研究。因此，仅依据国内规章制度，而不考虑当地的法律法规，审计人员很难对境外企业经营情况作出客观评价。

　　3.3 审计时间和必要的审计程序难以得到保障，增加了审计风险。由于东道国签证的时限性，审计机关难以向开展境内企业审计一样，派出大量审计人员进行长时间的全面审计。这就要求审计人员要在极短的时间进行大量的审计工作，增加了审计的强度，审计范围受到一定限制；同时，在境外审计工作，由于语言障碍，审计人员难以和外方人员进行审计座谈了解企业经营情况，往往只能从中方员工那里听取片面的汇报，涉及被审计单位外部的调查取证工作，如函证、延伸调查被审计单位在当地银行的债务和抵押担保情况、与其他当地企业的资金往来等，由于涉及政治性、地域性和不同法律制度的原因，有可能难以顺利实施。因此，审计时间和审计程序的限制，增加了审计风险。

　　4 中央境外企业审计的对策

　　境外企业审计是一项新课题，也是一项长期的任务。面对中央境外企业审计存在的诸多难点，政府审计部门应着重做好如下几方面工作：

　　4.1 着力培养复合型审计人才，积累境外审计经验。随着中央境外企业的迅猛发展以及境外企业战略地位的不断提高，开展境外企业审计已经是审计机关面临的一项迫切而又长期的任务。因此，审计机关应注重培养一支具有较高政治素质和专业素养的境外审计队伍，使其具备一定的外语水平，通晓国内相关境外投资监管政策，熟悉国际会计准则，了解国外法律法规和国际惯例，以便更好的承担境外企业审计任务。审计机关也应加强境外审计基础研究，前瞻性地加强对重点地区和国家相关政策法规、文化背景、技术标准、行业规范的信息收集工作，利用多渠道把握东道国投资环境和商业实践的本土知识，尽可能减少因环境差异而造成的审计困难；同时，审计机关应根据前期开展的境外企业审计试点工作，积极探索符合境外企业特点的审计组织方式和审计程序，及时积累境外审计经验。

　　4.2 充分利用国内审计环境，做好审前部署。由于东道国签证的时限性，境外审计的时间非常紧张，审计组可以充分利用国内审计环境，为境外审计做好前期准备。在开展境外审计前，审计组可以到境外企业国内母公司进行前期审计调查，熟悉境外企业所在国的相关法律法规、会计准则及经营环境，详细了解境外企业股权结构、管理模式、经营状况，尽量掌握境外企业重大投资决策、重大资产处置及重大资金调度等财务管理事项，详细制定审计实施方案，确定审计重点，以便审计进点后，能够有的放矢，提高审计效率。

　　4.3 与相关境外投资监管建立沟通协调机制，形成部门监管合力。发改委、商务部及国资委对企业境外投资都负有审批监督责任。商务部制定了《境外投资管理办法》，国资委制定了《中央企业境外资产监督管理暂行办法》、《中央企业境外国有产权管理暂行办法》等规章制度，旨在加强境外企业的监督管理，确保国有资产安全。审计部门应充分发挥国家审计监督的独立性和综合性，在开展境外企业审计工作中，充分调查相关法规政策的实施效果；同时，加强与其他监管部门的沟通协调，将政策实施过程中存在的问题及时向有关监管部门反映，促使和保障这些政策、办法、措施及有关部门履行职责更加到位，形成部门监管合力。