审计“免疫系统”论的再思考

　　摘要：国家审计“免疫系统”理论的提出，无疑在很长一段时期内影响着各级审计机关对审计理念的研究以及对审计实务的指导工作。但中国经济社会运行现状中存在着一些因素制约着审计“免疫系统”功能的充分体现和发挥，本文审计“免疫系统”论的积极作用和现实困境做了些再思考，并浅谈了一些应对思路。

　　关键词：国家审计 免疫系统

　　在2008年召开的中国审计学会五届三次理事会上，刘家义审计长以科学发展观为指导，全面系统地阐述了国家审计的本质是国家经济社会运行的“免疫系统”。时至今日，审计的“免疫系统”和国家治理理论已经成为指导全国审计工作的核心理论基础。“免疫系统”论作为对审计基础理论的系统创新，为建设有中国特色的社会主义审计理论体系发挥了积极作用，提升了审计理论的研究水平。

　　一、审计“免疫系统”论的积极作用

　　审计“免疫系统”理论认为审计本质是“社会政治经济体系重要的制度安排”，国家审计是国家政权结构的重要组成部分，是经济社会健康运行的“免疫系统”。该理论将审计置于社会经济的大背景中去分析其本质，探究经济社会发展与审计发展的内在联系和基本规律，无疑更加接近审计区别于其他事物的根本属性，更加符合社会经济发展对审计的要求，也更加准确地界定了审计的内涵和外延，具有积极意义和作用。

　　（一）提出了审计的三大职能。

　　国家审计“免疫系统”论，促进了国家审计功能的发展创新。原来审计的职能仅限于监督经济活动运行这样简单的水平，现发展到了保障国家经济运行这一层次。由于人体免疫系统具有保护、清除、修补等三个功能，在“免疫系统”论的观点下，国家审计也有了新的三大功能：防御、监督、修复功能，当然这并非是对以往审计职能认识的完全否定，而是一种从新层面上的理解。

　　（二）扩大了审计范围及研究领域。

　　国家审计“免疫系统”论，扩大了审计的范围，从原来的“经济活动运行”扩展到“经济社会运行”。这一范围的扩大，反映出国家审计作为国家政治制度中一个不可分割的部分，参与国家治理并发挥重要作用，在政治、经济、社会生活中有着举足轻重的影响力。过去单纯地从微观角度把审计定位为经济工作，或者只看到审计在一个国家的经济事务中发挥的作用，而没有把审计与整个经济社会的健康运行联系起来，或者说没有从宏观角度来把握国家审计的作用，那么，过去对国家审计的认识是不全面的，对国家审计的理解也是不透彻的。虽然从国家审计的对象看，的确有着很多明显的经济色彩，但随着审计作用的日益强化、审计目标的社会利益化、审计方法的逐步改进、审计角度的不断调整，国家审计越来越表现出一种宏观性和全局性，国家审计早已超越了经济的范畴，正在对整个社会生活产生着越来越大的影响。

　　（三）为绩效审计提供了发展平台。

　　国家审计“免疫系统”论，为开展绩效审计等现代审计提供了理论支持。绩效审计中，不仅要查明被审计单位或项目财政财务收支管理的好坏，审查其政策法规的执行情况，还要分析绩效好坏的原因。对于不好的，要分析原因过程中，找出在管理上和体制上的缺陷，以避免违法违规所造成的重大损失；对于好的，也要进行原因分析，找出管理和体制上的优势所在，总结经验。“免疫系统”论指出，审计作为国家经济社会运行的“免疫系统”，不仅要揭示、查处经济社会运行中的问题，而且还要预防经济社会运行中的问题；不仅要查错纠弊、还要预防、促进内部控制、提高系统运行质量，这些理念在审计系统内部建立了与绩效审计相适应的审计管理理念和价值观，为绩效审计提供了一个平台。

　　（四）对中国特色社会主义审计的本质有一个更深层次的认识。

　　国家审计“免疫系统”论，对在新的经济社会形势下审计理论研究和审计实务发展都创造了新的契机。它是解决社会主义市场经济发展到一个新的阶段时遇到的审计问题的一种创新性思维，它促进对审计本质问题的进一步思考。“免疫系统”论将国家审计的学科基础和理论基础推广到政治学、经济学、管理学、法学、工程学等，并置身于中国特色社会主义理论体系研究的范畴之中。它将国家审计融合于经济社会系统之中，使中国特色社会主义审计使命、审计职能及其所实现的审计目标更具有宏观性、战略性和全局性，使之成为中国社会经济发展不可或缺的重要组成部分，与国民经济、社会发展、民主进步、民生民情息息相关，而不再是人们心目曾经以查处违法违规问题为主的审计形象。作为中国特色社会主义审计理论的再发展，其富有挑战性和前瞻性。

　　二、影响国家审计“免疫系统”功能发挥的现状

　　纵观国家审计30年的历程，审计工作越来越受到关注，审计的地位和作用也越来越显现。但是审计作为经济社会“免疫系统”的功能还未充分有效地发挥出来，缘于“免疫系统”在运行过程中，有些社会要素缺失或存在理论“漏洞”而致。

　　（一）中国经济社会发展的阶段限制了审计免疫系统功能的发挥。

　　长期以来，由于我国经济基础薄弱，社会制度不完善，尤其是法律法规不健全，导致经济社会违法违规问题大量存在。真实性、合法性一直被作为我国国家审计目标的主流，审计职能也主要体现在对经济活动中违法违规问题的查处与监督上。虽然，经过国家经济的跨越式发展以及与国际社会的广泛接轨，经过国家审计对民主法治的不断推进，我国经济社会已经在体制、制度、机制，以及法律法规等综合层面取得了较大进步。但和国际社会，特别是发达国家审计机关已经广泛开展绩效审计、国家审计积极参与综合治理相比，限于国家政治经济体制的改革、经济结构的调整和城镇化的进程，我国经济社会中还存在大量财务收支管理不规范的基础性问题，国家审计开展差错纠弊的任务还很重，一定程度上制约了在我国推进绩效审计的力度，影响了审计免疫系统功能的发挥。

　　（二）国家审计人才现状影响了审计免疫系统功能的发挥。

　　经济社会发展的新时期，审计工作内容发生了变化。在“免疫系统”论的要求下，国家审计的范围由经济领域扩展到社会领域，这就要求审计人员要不断扩充自己的知识面；审计目标从效率转向安全，这就要求审计人员要有很强的预见性，并以此为依据，为国家制定宏观上的政策，提出相应解决方案。审计人员不只局限于对会计资料和相关经济活动的简单核对和审查，而包括在此基础上对会计资料形成所涵盖的管理过程、法律制度环境的影响程度进行判别，对领导干部所负的经济责任进行界定评价及对经济活动的效益性进行评估，并从宏观角度提出可行性建议。这对于在一线工作的审计人员来说是有很大工作压力的，反而会降低工作效率和审计质量。

　　能否适应复杂变化的审计内容，是对审计机关整体人员的业务素质提出的挑战，而且对复合型人才的需求会越来越显得迫在眉睫。目前，我国审计机关队伍的整体素质不能完全适应新时期经济社会发展的需求，如审计队伍知识结构单一、知识内容老化、知识转化能力僵硬等现象较普遍，这样的队伍就如同人体免疫细胞长期缺乏营养一样。人才培养是一个长期的过程，除了自身主动学习外，主要受审计机关用人机制、激励机制、机关文化等相关制度的影响。然而国家审计机关统一安排的培训学习时间还是非常有限，培训条件、培训方式都有待改进,仅仅依靠完善审计机关培训机制来推动审计队伍整体素质的提高，短期内不能从根本上解决问题。因此，审计人员整体素质与保障国家经济社会运行安全提出的需求之间的差距，也导致国家审计发挥免疫系统功能得不到充分发挥。

　　(三)审计监督与其他社会监督部门的不协调制约了审计免疫系统功能的发挥。

　　就国家经济社会运行整个系统而言，它的免疫系统包含多个组成部分，诸如审计监督、财政监督、司法监督、资本市场监督等。各监督部门都在不同领域、不同层面发挥着经济社会运行的“ 免疫功能”。而审计只是国家经济免疫系统一个重要组成部分，不可能包打天下，需要与其它职能部门协同作战。在此前提下，才能更大程度的发挥保障经济社会运行的“免疫”功能，促进经济社会稳定、健康运行。目前来看，经济监督部门之间缺乏有效的沟通机制，各司其职，关系不完全协调，针对交叉事项没有共同解决的方案，无法把存在的问题及时纠正，不利于经济社会的顺利运行。如监督对象和范围的交叉、重叠，引发的重复监督和监督盲点的现象。有些单位或某些业务，各个监督部门都不关注，存在监督的盲区，长此下去，也会为违法违规，腐败等行为的滋生提供了温床。有些被监督单位刚刚送走了税务检查、又要迎接审计检查、物价检查，有时检查内容重复，无形中增加了被审计单位的压力，影响了其正常运转，致使被监督单位苦不堪言。从整个社会资源的利用角度看，重复监督，也会造成社会资源的一定浪费。

　　(四)更大程度地发挥审计“免疫系统”作用，还需要社会监督。

　　人体的免疫系统出现失调或漏洞，人体就会产生相应的反应，出现了疾病，提醒人体需要治疗或增加营养。那么做为经济社会“免疫系统”的国家审计，在出现审计失败或“免疫功能” 不能充分发挥，靠谁来监督呢? 目前，主要靠审计机关自身的监督制度予以保障。审计机关靠自身的监督部门来监督审计的结果，监督力度毕竟有限。所以，审计“免疫系统”能否正常发挥作用，需要来自第三方的监督——社会监督。

　　审计结果公告是社会监督的形式之一。审计公开制度可以把政府及所属部门的行政行为、职能履行、实施效果等真实情况向社会公开，使政府行为透明化，使老百姓的知情权得到充分保障; 审计结果的公开,必将触及到现行政治经济体制深层次的问题和现行体制的弊端，将促进政府的变革; 审计公开让公众及时了解审计工作，调动群众监督的积极性，使人民群众发现违纪违规行为及时举报，在群众参与下，更有利于反腐倡廉工作的有效开展。审计公告制度的建立使“免疫系统”的外部监督机制形成。随着审计署工作的影响，目前已有部分省、市也开始尝试审计结果公开制度，但是大部分地方审计机关还未建立审计结果公开制度。主要是实行起来存在较大的难度，一是被审单位由于不理解，回避害怕审计和审计公开; 二是审计机关质量控制体系不完善，审计质量还不完全过关，存在审计风险隐患; 三是审计公开的内容受地方政府的限制和干扰; 四是审计公开之后，审计整改和问责机制尚未建立起来，不利于公开制度的延续。因此，审计结果公开制度执行的程度也影响着审计免疫系统功能的发挥。

　　三、提升国家审计“免疫系统”功能的途径

　　免疫系统的各组成要素只有协调组合，才能提高免疫力。国家审计作为国家经济社会的“免疫系统”，客观上要求审计自身必须是一个完整科学的系统，拥有完备的理论基础，同时，国家审计外部环境的不断完善，国家审计转型步伐的稳步加快，都能够充分激发中国特色社会主义国家审计的“免疫系统”功能发挥。

　　（一）坚持科学发展观是转变审计发展方式的思想指引。

　　科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须始终坚持和贯彻的重大战略思想。审计工作是中国特色社会主义事业的重要方面，其重要职责就是经济监督。刘家义审计长多次强调，科学发展观是审计工作的灵魂和指南，要求各级审计机关必须用科学发展观来统领审计工作全局，指导工作。因此，各级审计机关要学会运用马克思主义世界观和方法论去认识和探寻审计工作规律，去认识和把握审计的本质，用科学发展观去总结经验、寻找差距、不断调整工作思路，转变审计发展方式，走有中国特色社会主义审计之路。要在科学发展观的指导下，坚持依法审计，突出重点，综合运用各种审计方式和技术手段，加大审计监督力度，研究解决转变经济发展方式中遇到的新问题，并从体制、机制和政策层面提出对策建议，使审计工作更好地服务于经济发展方式转变这个大局。

　　（二)完善相应机制全方位提高审计人员素质。

　　审计机关只有不断的完善人才引进机制、人才培养机制、激励机制等相关制度，才能全方位的提高审计人员整体素质，从根本上提高“免疫系统”的免疫功能。改变审计机关人才引进机制，提高人才引进标准，具有复合型知识的人才要优先聘任; 改变审计机关用人机制，树立干实事、重实绩的用人之风，选拔和培养政治坚定、业绩突出、作风过硬、勇于创新的审计人才; 完善激励机制，人力资本要实现其价值必须要在一定的激励机制的保障下才能完成。只有建立健全公开、公平、公正的人才培养与选拔机制，才能调动和提高审计人员自觉、主动学习的积极性，才能吸引人才，留住人才，为审计队伍整体素质提高，提供机制保障。

　　（三）建立和完善各级监督部门的协调机制。

　　充分认识国家审计作为国家经济社会“免疫系统”重要组成部分的理论定位，建立和完善各级监督部门的协调机制。建立各部门之间的沟通机制，交叉问题的处理机制，形成一个互利、互助的协调体系，共同为经济又好又快发展服务。通过交流，可以促进各部门工作思路、方式、范围等方面的优化，有利于各部门人员开拓思路一跨领域思考问题，促进改变工作方式，提高创新能力。在整个经济社会运行过程中，各经济监督部门只有相互联动，通力合作，形成合力，坚实免疫系统的“免疫力”。

　　（四）推行审计信息化是发挥国家审计“免疫系统”功能的技术支撑。

　　经济在发展，科技在进步，审计工作也必须紧跟时代步伐。如今，被审计单位的资金量庞大，单位之间的经济往来频繁，关系错综复杂。如果我们审计人员还主要采用传统的手工查账审计，既费时、费工、费力，也很难在短时间完成审计任务，更不能保证查深、查细、查透，达到应有的审计监督效果。如果，被审计单位已经实行了高水平的信息化管理，我们的审计人员更面临着“进得了门，打不开账”的尴尬局面。因此，充分利用现代技术知识，全面实行信息化审计，既是审计工作的内在要求，也是审计事业发展的必然趋势。通过增强对审计信息化重要性的认识，加强学习培训和实践运用，使广大审计干部的工作理念、审计思路、方式方法逐步从传统的手工审计模式向现代化的信息化审计模式转变，从而实现审计信息化的全覆盖，使国家审计“免疫系统”功能也跟上科学技术的发展，得到坚实的高新技术支撑，迸发出更强大的力量。