高校债务成因风险分析及控制对策

　　近几年，高校巨额负债、债务危机问题一直是学术界和社会舆论关注的焦点。2008年，全国仅72所部属高等院校的负债已达到360亿元，平均每所高校负债就有5亿元。2009年1月，教育部将“化解高校债务风险”列入年度工作要点，但迟迟未出台一个比较权威、操作性强、切实可行的化解高校债务风险的管理办法。目前，除少数经济发达地区的高校债务通过地方政府利用财政资金解决外，其余大部分经济欠发达地区的高校负债依然存在，债务风险并未消除。高校债务能否妥善解决，对我国高等教育事业健康、长远发展有着深远的影响。本文针对高校债务的成因、风险及控制对策进行了探析。

　　一、高校债务成因分析

　　（一）高校大规模扩招，国家高等教育经费投入不足。1999年以来，我国开始实行高校扩招政策，高校在校生人数迅速增加，实现了普通高等教育从“精英教育”向“大众化教育”转变。据统计，1998年全国高校招生总人数为108万，而2009年这个数字已经达到639万；普通高等学校本专科人数已由1998年的340多万人增加到2009年的2145万人；高等教育毛入学率由1998年的9.8% 增加到2009年的24.2%，我国高等教育规模跃居世界第一，跨入国际公认的大众化阶段。在高校招生规模迅速扩张过程中，国家高等教育经费投入却明显不足，尽管总量每年都在增加，但比重却是逐年下降，并未与扩招速度保持一致，造成高校校舍、图书馆、实验设备、师资力量等的增加相对滞后，高校教育资源供求矛盾加剧。随着高校规模急剧扩张与财政资金供给不足的矛盾日益显现，高校只有借助贷款来缓解矛盾，扩大办学规模，改善办学条件。

　　（二）高校办学水平评估进一步推动高校规模扩张，加剧负债风险。为了保证教学质量和效益，教育部制定了高等院校设置条件，并加强对高等院校人才培养水平的评估工作。对高校来讲，教学评估直接影响着学校的排名、声誉、财政拨款等，关系到学校的生存与发展。而为了达到一些评估标准的要求，比如生均建筑面积、生均图书、生均实验设备等，高校需投入大量资金进行建设，在财政投入不足和学校收入有限的情况下，高校唯有通过贷款加大投入，努力达到所设定的评估目标。基于办学水平评估的压力，高校不断圈地扩建，推动了高校负债规模的增加，高校负债风险进一步加剧。

　　（三）高校财务管理缺乏社会问责。另一方面，由于高校财务管理长期缺乏必要的监督问责机制，难免出现资金使用的低效甚至浪费现象。一些高校全然没有财务风险控制意识，片面追求形象工程、政绩工程，脱离自身办学实际情况，一味贪大求全、跟风攀比，造成办学规模盲目扩大，银行贷款持续增长。如有的高校本身业小底薄，也动辄圈地上千亩；有的高校本身经费压力较大，却在办公楼建设上讲排场、比奢华；有的高校片面认为，要想进“大师”，先得建“大庙”，要出科研成果，就得引进一大批人才，首当其冲的是建设现代化的校舍、配备最先进的教学实验设备。与此同时，许多地方政府也将高校建设纳入政绩评价体系，高校规模的扩大常常被视为政绩提高的表现。由于高校新校区的兴建，往往可以对城市综合素质和当地经济发展带来一定好处，于是多数地方政府鼓励高校自主扩建新校区，并在校区选址、用地审批以及配套设施等政策上给予足够的支持、尽可能提供便利。一些地方政府还主动出政策找资金，将几所、十几所高校圈在一起组建大学城（或高教科技园），集教育、商贸、房地产、娱乐于一体，建设资金少则数亿元，多则达几十上百亿元，这种以卖地收取“政绩”、以房地产增加税收的所谓“教育地产”满足了官员一时的政绩要求、商人的利益要求、银行的放贷要求，但往往缺乏建设前的周密论证、市场定位以及收益还贷计划，以至于大学城越建越大，高校负债越积越高，债务危机加重。

　　二、高校债务危机引发的风险分析

　　（一）对高校自身而言。高校收入渠道单一，还款资金来源短缺。目前我国高校资金主要来源于两个途径：一是依靠国家财政预算内拨款，二是来源于学费、住宿费等预算外收入，这两类资金一般仅能满足学校的人员经费、教学经费和公务经费等日常开支，高校普遍缺乏充足的偿还贷款的资金来源。由于还贷能力有限，外加高校扩招后支出相应增加，高校会不断地借新债还旧债，从而造成债务负担越来越重，债务风险越来越大。在背负着巨额债务的情况下，学校为节省开支,维持日常运转，往往不得不严格控制教职工数量和教师收入的增长。面对较大的社会压力和债务危机，学校在高端人才的引进和对现有师资的培训及对外交流上难有大的作为，不利于高校教学水平的持续提高。此外，迫于还贷的压力，高校缺乏足够的资金作为科研经费投入，难免影响教师的正常科研活动。总之，高校过度负债引发的一系列后果将直接影响着高校教育事业的健康稳定发展。

　　（二）对政府而言。高校具有公益性特点，其提供的产品具有准公共物品属性，而政府是提供高等教育这个准公共品的“第一责任人”。高校与企业不同，企业的固定资产价值可以通过其产品销售最终收回，而高教事业的公益性决定其不可能像企业那样创造利润来偿还债务本息，当高校无力偿还到期债务时，最终很可能转化为地方政府的财政风险。

　　（三）对银行而言。高校债务问题蕴含着巨大的金融风险。高校的巨额负债普遍以学费收费权作质押，而学费收入属财政性资金，实行“收支两条线”管理，一旦高校贷款到期不能偿还，银行难以真正实现对收费权的质押权力，这些因素将对银行体系的资产安全产生潜在威胁。高校一旦出现债务危机，银行会有大量贷款不能按时收回，将对金融市场的稳定性造成很大危害。

　　三、高校债务风险的控制对策

　　我国高校债务风险问题应引起有关部门及高校的高度重视，既要积极主动化解存量债务的风险，又要控制新增债务可能产生的风险，以保障高校教育事业健康发展。

　　（一）增加高等教育经费投入。国际上通常以一国公共教育支出占国内生产总值（GDP) 的比重来考察该国教育投入、教育规模和教育发展的总体水平。目前，高等教育经费占GDP的比重，世界平均水平为4.9%，发达国家为5.1%，欠发达国家为4.1%，而我国将这个比例定为4%，但当前实际占比还不足3%。因此，我国应依法加大各级政府对高等教育的投资，适当提高中央和省级政府高等教育经费占全部教育经费的比例，保证高等教育财政投入持续、稳定增长，以满足高校正常运转所需合理的办学资金需求。与此同时，有关部门要完善高等学校教育经费管理制度，建立健全监督检查机制和各级教育投入评估机制，提高高校教育经费的使用效益。

　　（二）调整有关规定，减轻高校办学压力。对于教育管理部门来讲，要从思想上解决办学管理思路的非理性，应意识到高校扩大规模虽然对其发展发挥了比较重要的作用，但真正影响高校发展前景和教学质量的还是自身综合素质的提高，而其中重要的一方面便是人才的引进、教学体制的革新以及教学方法的不断改进。但现行高校办学水平评价体系中除教学质量、科研成果等指标外，校舍面积和科研基地数量等往往也是重要指标。如教育部关于普通高校教学水平评估标准中规定，高等学校校园生均用地要达到约59平方米，而世界名校英国剑桥大学校园占地435亩，有学生16500人，生均17.5平方米；加拿大布鲁克大学校园占地400亩，有学生11000人，生均24.2平方米；中国香港理工大学校园占地140亩，有学生22000人，生均4.3平方米。根据上述一些世界名校的情况，再结合我国具体国情看，生均约59平方米的用地标准显然是比较高的。因此，教育行政主管部门应在深入调研、充分论证基础上，根据实际情况调整评估内容，适当降低某些评估指标的评估标准，减轻高校的办学压力，使高校不因评估标准过高而负债累累。

　　（三）适度控制高校发展规模。国家要制定相应政策，控制高校贷款规模，控制基建标准，防止高校超标准超进度建设。各级政府及有关部门要根据各地实际，结合国家高等教育发展情况，制定各高校的发展规模，控制发展速度。严格控制铺新摊子、上新项目、改扩建校区，防止高校因不必要的扩建项目而又举借新债。

　　（四）加强监管，提高资金使用效率。高校资金使用效率的提高有利于节约支出，控制负债规模。一方面，教育主管部门应加强高校的资金管理，增强对高校基建的监管力度；应对高校新建项目的建筑面积、用途、资金预算、资金来源等指标严格审核把关；对无资金来源的项目拒绝审批，对超预算的项目严格审查，查明原因后严肃处理。高校的基本建设应尽量做到事前把关，确保项目的理性实施。另一方面，高校自身应加强财务管理，明确各项经费开支使用的范围，加强学校物资建设的计划性和管理使用的科学性，严格执行财务政策，专款专用，禁止一切不合理开支，增强成本核算意识。对于重大支出项目，应专门设立预算编制和考核部门，对每笔支出的必要性及金额大小进行核定，同时还应设立内部审计部门，在项目进行中及项目结束时对资金支出和工程质量严格审计，发现违反规定情况应严肃追究责任。