住房公积金效益审计初探
目前，各类审计组织对效益审计的表述虽然不同，但其本质都是指对公共部门管理的经济性、效率性和效果性进行评价。开展效益审计是社会经济发展对国家审计机关提出的新要求。本文结合住房公积金审计情况，谈谈对住房公积金开展效益审计的几点思考。
一、住房公积金效益审计的目标定位
（一）住房公积金的特点。住房公积金制度是城镇居民住房保障体系的重要组成部分。住房公积金是政府强制归集、归个人所有的社会保障类专项资金，主要用于支持职工改善居住条件，通过发放政策性贷款实现互助性，具有公平优先、兼顾效率，安全优先、兼顾增殖的显著特点。
（二）开展住房公积金效益审计的必要性。经过十多年的运行，住房公积金制度能否实现支持职工改善居住条件的初衷，其运行效率如何，数十亿存量资金是否理顺、盘活就成了住房公积金审计需要回答的深层次问题。这类问题已经超越了真实性、合规性审计的范畴，如果继续沿用“违反了……规定”这样的审计思维模式去开展住房公积金审计工作，局限于查处违纪违规问题，就不能系统阐述现行体制及其相关制度是否与我国现阶段经济发展水平相适应这类的管理和效益问题。因此，住房公积金审计迫切需要在查处挤占挪用等违规问题，保证资金安全的基础上，开展效益审计。通过评价住房公积金制度的运行效果、管理效率和资金效益，揭示与社会和经济发展不相适应的问题，从而促进制度完善、提高管理效率和资金效益。
（三）住房公积金效益审计的目标。基于住房公积金的特点和发展状况，我们认为对住房公积金开展效益审计有三个主要目标：
一是住房公积金制度的运行效果。通过调查分析住房公积金的运行状况，揭示现行制度支持城镇职工改善居住条件的政策效应未得到充分发挥，存在显失公平、惠民政策不到位的状况，提出完善和改进制度的建议。
二是相关管理部门的管理效率。通过调查分析相关政府部门、住房公积金管理委员会、管理中心等管理机构的职责履行情况，揭示因管理效率低下导致覆盖面窄、归集率低等问题，促进完善体制、规范管理。
三是住房公积金的资金效益。通过调查分析住房公积金贷款业务的开展及风险防范、国债投资、增值收益分配等，评价住房公积金的资金效益，揭示重大损失浪费和挤占挪用等影响资金效益的突出问题，通过对权力的制约和监督，减少因决策不当或错误而造成的损失浪费，提高住房公积金经济效益。
二、开展住房公积金效益审计的内容和方法
要实现上述三个审计目标，就需要涉足住房公积金归集（缴存）、提取、贷款和增值收益分配等四个环节，把握各个环节的主要特点，在坚持真实性审计的基础上，运用效益审计的技术和方法，加强综合分析，从而揭示住房公积金制度运行效果、管理效率和资金效益方面存在的问题。
（一）评价住房公积金制度运行效果，揭示显失公平的问题。
1．通过参缴人员结构分析和评价，揭示大量民营经济职工未参加住房公积金缴存，其利益受到损害的状况。目前公积金管理机构依据统计年鉴发布的城镇就业人数为参照计算出的覆盖面还不高。对参加缴存人员结构分析后将发现，未参加住房公积金缴存的主要是民营经济职工。民营经济基本未参加公积金制度的原因是多方面的，但公积金制度不适应民营经济及其雇员的特点是一个重要因素。一是住房公积金制度缺乏必要的强制性，民营经济雇主与雇员之间地位事实上不平等和民营经济雇员维权意识普遍淡薄的特点，导致民营经济业主从自身利益出发不愿意为其雇员缴纳住房公积金；二是住房公积金管理办法不符合民营经济雇员高流动性和间歇性的特点，导致民营经济雇员即便缴纳住房公积金，也难以享受到公积金政策性贷款优惠。作为一项覆盖全社会的社会保障措施，进一步完善制度，扩大覆盖面是一个亟待解决的问题。
2．通过缴存额结构进行分析和评价，揭示因缴存基数没有限制、实际执行缴存比例跨度大，不同人群从住房公积金政策受益程度存在显失公平的情况。高缴存基数、高缴存比例，低缴存基数、低缴存比例总是形影不离，从而形成不同人群缴存额的巨大差异。政府对住房公积金的投入主要是以允许在单位和个人缴纳的住房公积金在企业所得税和个人所得税前扣除。计算高、中、低三类人群平均获得的税收优惠就能清晰地看出住房公积金税收优惠政策实际上是为高收入人群设计的，对低收入人群而言基本上没有实际意义，政府以税收优惠方式对住房公积金的投入基本上都补贴给了高收入人群。
3．通过住房公积金提取结构分析和评价，揭示住房公积金制度支持城镇居民改善住房条件的作用发挥得不够充分。低缴存额人群基本上都是到离退休或生活特别困难时才能办理支取，购房或偿还购房贷款的支取比例远远低于高收入人群的现象说明住房公积金制度促进低收入人群改善住房条件的作用基本没有体现出来。低收入人群收入增长缓慢，以及房价过快增长已经使他们失去了改善住房的前提条件，缴存住房公积金不仅不能起到改善居住条件的作用，反而成了一项负担。高收入人群二次乃至多次住房性消费支取的现象说明住房公积金制度对高收入人群而言同样有失去改善自住住房条件的作用，提取公积金购房、坐收租金或转售获利在中高收入人群逐渐成为一种时尚。
4．通过住房公积金政策性贷款对象的缴存额特征分析和评价，揭示需要得到政策性贷款支持才能改善住房条件的中低收入人群基本上没有享受到这项优惠政策，而不需要得到政策贷款支持就能够改善住房条件的高收入人群却在过多的享受这项优惠政策。低收入人群参加缴存住房公积金的作用更多地体现在为高收入人群提供享受政策性贷款优惠的资金来源，随着房价的不断攀升，穷人低利率缴存公积金、富人低利率享受政策性贷款优惠的局面还将进一步延续，公积金制度有演变成穷人补贴富人趋势。
（二）政府及其管理机构履行职能情况分析和评价，揭示因管理不到位而影响住房公积金发展的问题。
1．体制不顺，一个城市多个中心并行，妨碍了住房公积金事业的发展。多中心并存的危害主要表现在：一是机构设置和信息系统建设重复，导致管理成本偏高，部分中心的增值收益还不够管理费用开支，贷款风险准备金和支持廉租房建设无从谈起。二是与住房公积金政策贷款有合作关系的房地产开发商本来就不多，再分散到多个中心，进一步导致了部分缴存人在购房时因房地产开发商与自己缴纳住房公积金的管理机构没有合作关系而不能享受政策性贷款，降低了住房公积金政策性贷款的发放率。三是各中心政策不统一，同一城市的缴存人执行不同的缴存、提取、贷款政策，破坏了制度的公平性原则。四是信息资源不能共享，增加了管理的难度，如：无法有效地控制一个家庭在不同中心重复贷款的情况。
2.住房公积金管理中心制约机制不完善、管理不到位，形成了只管理“守规者”、不管理“违规者”的现状。一是没有建立未参缴清查制度，体外循环和单位整体不参缴或部分职工不参缴情况大量存在，扩面工作进度缓慢。二是没有建立缴存基数审查制度，虚报和少报缴存基数大量存在，大量职工的缴存基数甚至低于当地最低工资标准。三是缴存比例审查制度执行不到位，部分单位随意降低缴存比例，损害职工利益。四是没有建立支取事后审查制度，甚至不保存支取依据，上亿元的支取真实性和合规性令人担忧、公平性令人怀疑。五是未严格执行贷款政策，贷款风险防范机制不健全，重复贷款，超限额或超期限贷款，低首付或零首付贷款，甚至虚假贷款的情况仍然存在。六是公积金贷款对连续缴存月数的要求过低，部分人员为了获取公积金贷款而办理公积金缴存，在获得公积金贷款就后不再缴纳公积金，导致正常缴存人的利益受到损害。
3．缴存和提取服务缺乏科学化、合理化和社会化，导致缴存人办理公积金缴存、贷款和提取的时间较长和成本较高。如：购建房和偿还贷款提取每年只能一次的政策导致缴存人办理提取时间集中，增加了公积金中心在支付高峰期的工作难度，降低了服务质量，缴存人满意度较低。大部分城市的住房公积金管理中心都没有建立公积金当月缴存直接抵扣贷款月还款的机制，变相地增加了缴存人的资金成本。
（三）公积金资金经济效益分析，揭示影响资金使用效益的突出问题。
1．通过分析个人贷款余额、银行存款余额、国债等在住房公积金累计缴存余额中所占比例等，着重反映资金大量闲置、使用效益不高的问题。
2．调查住房公积金管理中心公积金个人贷款开展情况。可通过与全国同期住房公积金平均个贷率、上年同期个贷率以及商业住房贷款情况的比较进行评价。对公积金个人贷款开展不好的管理机构，要通过调查住房公积金贷款办理过程中的程序、环节、手续、收费、激励机制等情况，分析贷款开展不力的原因。
3．调查管理机构运用住房公积金进行国债投资的情况。要查清所购国债的种类、余额、存放状态，以及购买国债的渠道、决策程序、回收资金去向等，对购买国债过程中产生的损失浪费问题要重点反映。
三、在传统审计向效益审计过渡期间需要处理好的几个关系
一是财务收支审计是效益审计的基础。保障住房公积金资金安全和完整仍然是国家审计机关的首要职责；同时，也只有在真实性、合规性审计的基础上才能获取效益审计分析和评价所需要的真实数据。
二是加强计算机技术在审计工作中的运用，重视数据收集、整理和统计是搞好住房公积金效益审计的前提。住房公积金效益审计更多是对制度运行情况的分析和评价，需要对社会经济发展数据进行广范围的对比分析，没有计算机审计技术将无法获取效益分析所需要的各类基础数据和比率，效益审计也就成了无本之木。
三是专项调查是开展效益审计的重要形式。只有针对特定问题开展专项调查才能掌握第一手资料，才能准确把握住房公积金运行过程中的突出特点和社会热点，才能提出切实可行的、针对性强的建议，才能实现效益审计的主要目标。
四是加强综合分析是提升效益审计成果的关键。效益审计与真实性、合规性审计相比，具有标准模糊的特点，同一事物，不同的人、从不同的角度去分析很可能会得出不同的结论。因此，多视角综合分析是做到不偏不倚效益评价的关键。
