浅析国家治理视角下的强农惠农资金审计

　　摘要：做好“三农”工作是党和国家重大的决策部署，是新时期践行科学发展观的具体体现，是实现全社会和谐稳定的要求之一。近年来各级政府为做好“三农”工作，出台的多项政策措施，投入了大量的资金，本文阐述了现阶段我国强农惠农资金审计工作开展的现状和存在的问题，总结提出加强和完善强农惠农资金审计工作的方法和途径。

　　关键词：强农惠农资金；审计；国家治理

　　刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上指出，“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。这一重要论断，将国家审计定位于推动和实现国家良治不可或缺的制度设计。党的“十六”大以来，党中央、国务院把解决“三农”问题作为全部工作的“重中之重”，实施了一系列促进农民增收、农业增长、农村稳定的政策措施，不断加大资金投入，努力破解和缓解“三农”难题，已取得初步成效。但如何确保中央“三农”工作的决策部署落到实处，夯实农业发展、农村繁荣、农民富裕的基础，仍是摆在我们面前的一项紧迫任务。作为国家治理重要组成部分的国家审计，如何服务大局，当好强农惠农公共财政的“卫士”，推动解决“三农”问题这个全党的中心工作，就成为一个亟需研究和解决的重要课题。

　　一、国家治理视角下的强农惠农资金审计的重要性

　　（一）保障国家强农惠农政策落实到位的必然要求。强农惠农政策体现了党和国家对广大农民群众生产生活问题的高度关注、真切关心和深情关爱，是党在新形势下对农业农村工作作出的重大战略决策，目的在于切实保障农民群众的切身利益，切实解决农村饮用水、道路、住房、教育、就医、养老等人民群众关心的热点难点问题，以不断提高广大农民群众生产生活水平。作为保障国民经济和社会健康发展的审计监督制度，必然要充分发挥“免疫系统”的功能，从宏观上对重大经济决策和重大公共资金进行跟踪审计，通过发现问题、揭示问题，提出改进意见，纠正政策偏差，提出风险预警，在国家治理中较好地发挥建设性作用，保障党和政府政策的有效落实。

　　（二）确保强农惠农资金安全、专款专用的必然要求。随着社会主义新农村建设的全面开展，国家财政强农惠农资金逐年增加，国债和预算内资金用于农村建设的比重也在加大，由于强农惠农资金点多面广，资金来源渠道多，资金链条粗而长，不仅涉及到各行业各领域，涉及到众多部门、单位，而且涉及到千家万户，情况复杂，往往容易出现滞留、截留、挪用、挤占、损失浪费等问题。审计必须要通过检查资金的筹集、分配和拨付情况，了解资金规模、结构分布、项目建设的进度，监督强农惠农资金的管理和使用，确保资金的安全，促进完善规章制度，提高管理水平和使用效益，切实维护农民群众的利益。

　　（三）防范基层腐败风险，促进社会和谐的必然要求。 强农惠农资金量大面广，主要涉及到直接对农民分配的资金、工程建设资金、各级财政和农民分级负担而筹集的资金，如粮食直补资金、水利建设资金、农业开发资金、新型农村合作医疗基金、政策性农业保险资金等。但在资金分配、使用，项目的招投标建设中，有些部门、个人受利益驱动，往往出现虚报套取、转移资金，私设“账外账”，私分、贪污等违规违法情况，造成腐败问题，严重影响党和政府的威信、影响党群干群关系、影响到社会和谐稳定。因此，审计必须依法从微观的资金合规性、合法性、真实性开展审计监督；必须加大对权力运行监督力度，对项目、财物的立项、审批、管理等环节进行重点关注，并加大责任的落实和查处力度，为国家审计逐渐成为推动国家良治、增强国家公信力作出积极贡献，为社会主义新农村建设、社会和谐稳定保驾护航。

　　二、当前强农惠农资金立项、管理、使用存在的问题

　　（一）项目申报不严，缺泛科学评估和效益评价。目前强农惠农资金中除直接分配到群众个人的资金不需立项申报外，其他的资金均需立项，必须有立项依据、可行性论证、实施单位资质及项目效益预测。但许多单位、部门一味地为争取上级资金，向上提供的申报材料、可行性报告均闭门造车或同类项目直接套用，并未进行科学认证，盲目申报。项目资金到位后，不进行资金使用规划而盲目上马，实际支出与所在申报的项目在时间、建设内容、金额上无法一一对应，上级项目检查验收时，突击包装，应付过关。有些项目建成后因设计未结合当地实际而不能发挥其应有的效益，造成国家资金的损失浪费。

　　（二）配套资金不到位，强农惠农资金拨付迟延。部份强农惠农资金国家在下达项目计划时，均要求地方财政予以一定比例的配套资金，而且往往规定若地方不配套，就不能立项。地方政府和有关部门，为了得到项目，就承诺配套，而在实际执行过程中配套资金大部分得不到落实，只能采取作假账或“以旧顶新”的办法瞒哄上级检查。配套资金的不到位对项目资金形成了刚性的挤占，主要是业主单位以上级检查要过关为名，账要做平，仍要按所谓的规定计提管理费、设计费、监理费、交纳工程税费，这些资金当地也不配套，从项目中进行消化。上级已拨付的资金，因项目管理单位资金周转困难，造成资金不能下拨到项目建设单位使用，个别项目因下级使用计划尚未上报或己上报而需进一步核准，造成资金不能及时下拨，而影响项目建设的进度；有些项目建设进度不快，资金滞留财政账户，导致年度项目资金结转数额较大，影响了年度预算的执行效果。

　　（三）项目资金使用管理不规范导致被截留挤占、贪污挪用、损失浪费。一是由于强农惠农资金大多具有无偿性，个别单位和主管部门领导法律意识淡薄，只考虑自身利益、地方利益和小团体利益，向上争取时虚假申报、多头申报、重复申报，再加上上级财政或主管部门对项目、资金的审批把关不严，资金拨出后不跟踪问效，也不检查落实资金的使用情况，给有些单位、部门、个人套取、挪用、挤占资金有了可乘之机，用于私设“账外账”、“小金库”、弥补事业经费、平衡年终决算，甚至被私分、贪污，使本来就不多的专项资金显得雪上加霜。二是有的强农惠农建设项目地点分散、单体资金量小，监理或监管不到位，建设质量低下，有的项目建成后未及时落实长效管护机制，被人为破坏、内部物资被偷盗，而形成事实上的损失浪费。

　　（四）变相增加农民负担或截留应当至个人的专项资金，损害农民利益的行为时有发生。一些政府、主管部门（单位）在项目实施过程中，利用农户对政府的公信力和自身的公权力，将应当由政府负担的资金向农户分摊，或擅自设立收费项目，收取管理费、赞助费、开户费等，或增加收费标准，差额部分用于其他支出，增加了农民负担。一些乡镇、村组对到户的专项资金，如征地补偿金、农业保险理赔金、粮食直补金，利用农户对政策不够了解的便利，层层盘剥，擅自降低补偿标准，或将应当分配的资金集体占有，严重损害了农民利益。

　　（五）项目资金分散，未能形成有效合力。强农惠农项目点多面广，资金分散，水利、农林、国土、交通等涉农部门安排的财政支农资金各走各的渠道，造成在争取资金时，各系统、各部门各自为政，各以各的项目下达计划。同一个地区的项目，因受部门分割条条管理和专款专用制度的制约，地方在强农惠农资金的使用中很难有效整合，致使地方政府难以集中财力解决“三农”事业发展面临的突出问题，影响强农惠农资金更大效益的发挥。

　　三、国家治理视角下加强强农惠农资金审计的方法和途径

　　（一）抓住财政强农惠农资金的国家政策执行和落实情况进行审计。近年来，党中央、国务院陆续出台了一系列促进农业农村发展和农民增收的激励、调控、支持和财政保障政策。为搞好强农惠农资金审计工作，审计人员应从宏观着眼，微观入手。一是要深入学习领会各项强农惠农政策的指导思想、预期目标，正确把握政策之间的联系与界限，从理论层面剖析“三农”政策的合理性，从而确保政策有效落实；二是要针对各项强农惠农政策在实际执行中出现的问题及偏差，善于从宏观和机制层面分析研究，找出症结之所在，及时提出改进建议予以完善，并及时向政府有关部门反映情况，从宏观和政策上提出建设性建议，促进建立健全强农惠农制度。

　　（二）以强农惠农资金为主线，围绕资金的投入、拨付、使用、管理等主要环节开展审计。一是在资金投入环节上，要摸清资金的总体规模、结构分布和投向变化情况，检查是否符合当地实际，是否有利于当地农业发展和农民增收，是否按下达的计划批复执行，进而全面反映和评价政府资金投入的总体情况及现状；二是在资金拨付环节上，要监督计划或负责资金安排分配的权利部门，是否按照批准的项目内容进行建设，并及时分配、拨付资金，是否存在资金分配“散”、延迟拨付、滞留闲置和地方配套资金不到位等问题；三是在资金使用环节上，要坚持全面了解，突出重点，抓住重点环节和重点资金进行深入审计，把农民群众最关心的实际问题，最直接的利益问题纳入审计视野，要揭露和查处擅自改变项目计划，挤占挪用、串用、虚列支出、套取骗取财政资金等侵害农民利益的违法违规问题，保证涉农资金合理有效使用；四是在资金管理环节上，审查资金是否实行专户管理、专账核算，是否实行报账制、招投标制度，是否存在重项目、轻管理或者管理部门职能交叉重复，职责划分不清等问题。重点关注因立项不准、可行性研究不充分、设计不合理、管理不善或工程质量等原因，造成损失浪费、效益低下甚至损害农民利益等严重问题。

　　（三）注重强农惠农资金项目效益，逐步完善指标评价体系。目前，各级政府的财政并不十分富裕，强农惠农资金应当做到合理使用，充分发挥应有的效益。按项目资金的投入、情况，有的效益可以直接体现，有的要通过改善生产生活设施和生态环境间接体现出来，有的短期内可以体现，有的则需要较长时间体现出来。为此，在强农惠农资金审计过程中，要将财务收支审计、工程决算审计、延伸审计调查与绩效审计结合起来，注重收集项目效益方面的资料，关注损失浪费和工程质量问题，关注项目申报立项过程中的违规问题和决策失误而影响项目效益的问题，关注项目竣工生效所产生的经济效益、社会效益、生态效益及直接效益、长远效益和社会效益，并逐步建立一套可行的效益指标评价体系。

　　（四）进行跟踪问效审计，加大审计整改力度。对强农惠农采用跟踪审计的方式，变事后审计为事前监督，变阶段性审计为全程监管，将审计的关口前移和深化，及时地进行查处和纠正在资金拨付、使用、管理中存在的违规问题。对强农惠农项目的审计，审计机关在项目申报立项阶段要提前介入，参加有关事项的审核把关，对招投标过程要参与监督；在项目实施过程中，审计机关要定期实施监控，及时掌控隐蔽工程及重要环节情况，为项目决算打下坚实的基础。对所有惠农资金，要按照资金流向，对各个环节实行全程监督审查。对发现的问题，要及时查处，追究问责，除责令归还资金外，对严重失职等行为造成的重大损失浪费、腐败行为给予政纪法纪的严惩。要加大审计整改力度和后续跟踪审计力度，督促各级政府、各部门对审计决定和审计意见进行落实，确保整改不走样，防止屡查屡犯，以维护审计的权威性和严肃性。对于审计提出的改进建议和完善措施，被审计单位要认真研究，查找自身漏洞，分析问题产生的制度原因，从而完善法规，改善管理，促进强农惠农专项资金管理规范化。

　　（五）创新审计方法，提高财政强农惠农资金审计质量。强农惠农资金投入渠道多、管理部门多、资金使用分散、难以形成合力的特点，决定了对强农惠农资金审计要整合现有的审计资源，必须把审计与审计调查相结合，才能做到“全面审计、突出重点”；必须将专项审计与经济责任审计相结合，才能把审计查出的问题与责任人相挂钩，有利于完善制度、加强管理，保障资金的安全性、规范性和效益性；必须把财政财务收支审计与绩效审计紧密结合，才能做到既查错纠弊，又全面系统的反映国家强农惠农资金政策的落实情况，有利于提高资金使用效益，根据项目资金特点，还应采取传统审计与计算机审计相结合等方法，以提高审计的工作效率，充分发挥审计的监督作用。同时，还要加强涉农审计队伍建设，不断提高审计人员政治素质和业务能力，着眼于强农惠农审计转型升级的需要，要有针对性地搞好培训、学习，不断提高农业审计人员的素质，着力提高农业审计地位和作用，以更好地提升国家审计服务于国家治理的能力。（戚秋虹）

　　参考文献：

　　[1] 刘家义，《国家审计与国家治理》，中国审计2011.08.16期总第431期。

　　[2]董大胜，《审计署副审计长董大胜在强农惠农资金专项清理检查工作全国电视电话会议上的讲话》，2010年6月17日。

　　[3]王鸿，发挥优势提升审计参与国家治理的效用层次，中国审计报2011-07-20。

　　[4]宋常，王睿，赵懿清， 国家审计在走向善治的国家治理中的若干问题[J]. 审计经济与研究.2012（01）：10-15。