对政府审计体制改革的思考

　　摘 要：政府审计体制必须与其所处的政治经济环境相适应，我国现有的政府审计体制曾经发挥了巨大的作用，但随着我国经济、政治体制改革的深入，其不足也逐渐凸显出来，政府审计体制改革应考虑环境特别是政治环境，审计独立性提高的要求，以及国际惯例，笔者认为独立模式以及与之适应的分级管理体制是我国政府审计体制改革的方向。

　　关键词：政府审计；审计体制；体制改革；独立性

　　一、我国现行政府审计体制的创建及现状

　　现行政府审计体制于80年代初创建，其主要内容和特点是：国务院和县级以上地方政府设立审计机关，分别在国务院总理和地方各级行政首长的领导下，依法独立开展审计工作，审计机关对本级预算执行情况进行审计监督，受政府委托，每年向本级人大常委会作预算执行和其他财政收支的审计工作报告；审计署在国务院总理领导下主管全国的审计工作，地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计领导负责为主等。

　　现行审计领导体制是我国审计发展的“初始模式”或“启动状态”，充分考虑了该体制的奠基作用和“驱动效果”，考虑了审计的创建和早期发展的基本需要，保证了审计工作“按时进入预定轨道”。

　　二、现代世界主要国家政府审计体制模式及分析

　　（一）现代世界主要国家政府审计体制模式。随着民主意识的增强，逐渐形成了目前世界上四种典型政府审计体制模式，即立法型模式、司法型模式、独立型模式和行政型模式。立法型模式的国家主要有美国、英国、加拿大、澳大利亚、挪威、奥地利、西班牙及原英属殖民地一些国家，主要为议会服务。审计重点是围绕议员就国家财政收支中存在问题提出的要求展开工作，核心是监督国家财政收支，以保证资金使用的合规合法和有效。司法型模式国家有法国、意大利、塞内加尔、阿尔及利亚及原法属殖民地一些国家，审计机关也向议会提供服务，但相对于立法模式，更侧重了审计当事人的财务责任。独立型模式有德国、日本、荷兰等国家。它由于超脱了三权分立之外，故它需同时向立法机关和行政机关提供服务，但侧重于为立法部门服务，类似于立法模式，宏观服务职能也较强。行政模式主要有瑞典、前苏联东欧国家及我国等。它是一种半独立或独立的政府审计模式，它主要是围绕政府部门的中心工作开展服务，政府部门的意志在很大程度上左右着审计机关的工作范围和审计处理。

　　（二）对世界各国审计体制的分析。一些资本主义发达国家政府审计体制的演进遵从丛低层次发展到高层次这样一种规律，开始时审计机构只对上服务，机构权限小，独立性差，后来发展到对广大纳税人服务，机构权力增大，独立性增强。从隶属关系看，目前世界上近160个国家建立了审计机关，但大多数国家的最高审计机关都是隶属于议会或只服从法律。

　　三、目前我国政府审计体制存在的问题

　　（一）政府审计的独立性较弱。根据《利马宣言——审计规则指南》，“最高审计机关只有独立于被审计单位组织之外，并且能防止外来影响的情况下，才能客观地和有效地完成任务”。而我国的审计机关作为权力执行机关的组成部门去监督执行机关自身，难以解决审计机关既要对同级行政首长负责，又要独立行使审计职权的矛盾，审计独立性被大大弱化了。

　　（二）“双重”领导体制使上下级审计机关的关系没有理顺，审计经费难以保障。我国政府审计的现行体制可以概括为“双重”领导下的行政型体制。在现实中，“双重”领导体制的理想状态很难实现。一方面，这种体制造成了地方政府主观上对审计重视不够，客观上地方政府要管的事太多，时常无暇顾及审计，不利于审计机关开展正常的审计工作。另一方面，上下级审计机关的联系不紧密，信息不畅通。

　　（三）绩效审计开展艰难，经济责任审计资源有限。目前政府审计的中心还是放在真实性和合法性上，虽然审计机关提倡开展绩效审计，但是现有的审计人员的专业素质和结构还是问题，当前审计机关难以去评价政府公共支出和投资的效益问题，更不必说去评价与政府或政府首长有关的投资失误问题了。绩效审计应该建立在合理的政府投资机制上，建立在立法机关真正拥有财权的基础上，因此，我国目前还不具备全面开展绩效审计的制度基础。

　　（四）审计结果的处理难，披露也难。审计出来的问题涉及多方面的关系和多方面的利益，在处理上比较难。审计出来的问题披露也难，审计披露的内容不可能完全真正披露政府存在的所有重大问题，不可能有真正的透明度。在现行的体制下，审计结果公示制度还是没有摆脱政府决定的旧套路。

　　四、我国政府审计体制改革构想

　　政府审计体制必须与其所处的政治经济环境相适应，我国现有的政府审计体制曾经发挥了巨大的作用，但随着我国经济、政治体制改革的深入，其不足也逐渐凸现出来。独立体制模式以及与之适应的分级管理体制是我国政府审计体制改革的方向。政府审计没有谁领导，只有向谁负责，向谁报告。审计机关可以不受政府和人大领导，但要向人大报告，审计机关要能依法行使财政调查方面的监督权。

　　参考文献：

　　[1]秦荣生。公共受托经济责任理论与我国政府审计改革[J].审计研究，2004，（6）

　　[2]杨肃昌，肖泽忠。试论中国国家审计“双轨制”审计体制改革[J].审计与经济研究，2004，（1）