消除“审计疲劳”促进审计事业科学发展
一、何为“审计疲劳”
“审美疲劳”原本是美学术语。具体表现为对审美对象的兴奋减弱,不再产生较强的美感,甚至对对象表示厌弃,现指在生活中对任何人或任何事物失去兴趣,甚至产生厌烦、厌倦或麻木不仁的感觉。本文借鉴这一美学术语,提出“审计疲劳”这一概念。
所谓“审计疲劳”,是指审计主体(审计机关)、审计客体(被审计对象)及审计委托人(各级政府),对审计的关注或者兴奋减弱,甚至对审计产生厌烦、厌倦、抵制或麻木不仁的感觉。因为审计年复一年地重复着“同样的故事”,审计委托人渐渐对审计的重要性产生动摇,审计主体对审计渐渐失去信心,审计客体渐渐体会到审计“就那么回事”。这就有可能导致一种可怕后果,演变成一种恶性循环:审计主体因审计的作用得不到体现而丧失信心、收敛了激情,导致审计手段、审计技术的钝化,因为当审计称为一种“应景”式的工具时,审计也就不需花太多气力了;审计客体因审计“无关痛痒”,产生应付、甚至抵制情绪;审计委托人因审计起不了发现、预防和抵制作用,渐渐对审计失去了信任,审计“边缘化”就势所难免。
二、导致“审计疲劳”的原因
“审计疲劳”导致的后果将是十分可怕、令审计人倍感尴尬的。总体上来说,“审计疲劳”主要表现在审计过程、审计结果、审计处理方面出现“疲劳”:审计过程例行公事,审计结果雷同划一,审计处理隔靴搔痒,抓不到痛处。这种状况,主要是由以下原因导致的。
(一)审计的独立性得不到保证。独立审计原则是《宪法》和《审计法》确定的审计监督的一项基本原则。随着经济的发展,这种体制存在的矛盾也越来越突出。一是现行的管理体制使地方审计机关带有很强的政府内部审计性质;二是上级审计机关安排的行业审计外,地方审计机关有很大一部分审计业务受地方政府的左右;三是地方审计机关审计经费不能得到保证;四是地方审计机关负责人的任免基本上受地方政府的控制;五是现行的审计双重领导体制使审计机关在审计执法时不同程度的受到上层主观意志的支配和左右。
审计独立性得不到保证,势必使审计主体(受托人)在行使审计监督职能时,监督难以深入,处理做不到“铁心硬手”,其结果只能是你好、我好、大家好,审计的严肃性得不到保证。
(二)审计监督范围已不适应经济发展的需要。审计监督范围主要解决哪些单位或事项是审计机关应当进行审计监督的。在一些非国有经济中仍然有国有资产,也在享受税收优惠、使用国有银行的贷款、享受国家的政策优惠等。这些企业和单位应当对国家负有相应的经济责任,作为国家审计机关应当对其进行审计,以维护国家作为出资者的权益。
(三)审计强制措施弱化。由于没有明确法律规定或法律规定在实际执行上缺乏可操作性,造成审计人员在审计中针对一些具体情况无法做出及时处理,使工作陷入被动,导致一些审计线索无果而终,国家审计的权威没有得到应有的体现。
(四)基层审计机关的现状不适应形势发展的要求。因为审计内外部环境的发展变化,审计机关工作经费“瓶颈”制约、审计对象“缺失”、审计人员知识结构、年龄构成、技能水平等已经严重不适应经济社会发展对审计工作的要求,不能较好地行使、发挥审计“免疫系统”功能作用。(1)基层审计机关“官多兵少”,结构失衡;(2)人员流动“进多出少”,比例失调;(3)审计资源“僧多粥少”,机制失灵;(4)审计经费“取多予少”,运转失重。
三、消除“审计疲劳”,促进审计事业科学发展
如前所述,“审计疲劳”已成为制约审计事业科学发展的关键因素,造成这一现象,既有体制、机制原因,也有审计机关内部的因素。不进行“伤筋动骨”式的改革,就难以消除“审计疲劳”,促进审计事业科学、协调发展。
(一)对审计管理体系实行“破冰”式的改革探索。现行的审计管理体制说到底就是政府内部审计,即政府“自己审自己”。最高审计机关国际组织根据各国情况和审计监督的需要,在1997年《利马宣言》中,将审计机关的独立性表述为组织的独立性、组织成员的独立性、审计经费的独立性。世界上的审计管理体制大体上有三种,即隶属于议会,独立于行政、立法、司法机关之外,隶属于政府。目前,我国理论界对审计管理体制的改革方向有两种倾向性意见,一是主张审计机关受人大委托,依法审计政府;二是主张实行审计机关垂直管理。根据我国的实际,笔者认为,在各级人大尚算不上强势部门的情况下,审计机关管理体制最理想的模式应该是省以下实行垂直管理,这样就有利于从组织、人员、经费上保证审计人员的独立性。
当然,宪法对审计管理体制的规定,使得任何对审计管理体制的理论研究成为纸上谈兵,更别说在这方面进行实践探索。但笔者认为,综观改革开放30年来的实践,理论上的滞后、法律上的禁锢,向来就没有、也不能成为制约不断创新的障碍,如农村联产承包、社会主义市场经济理论的提出等等,都是先有实践,再有理论,最后从法律上予以明确。因此,我们建议以保障独立性为改革前提,以促进审计事业科学发展为目的,可就现行审计管理体制在个别地区、个别部门积极进行垂直管理探索性改革与试点,在实践中不断总结和积累经验,对的就坚持、推广,并从理论、法律上加以论证、明确,错的就改正。这样,一旦审计机关的独立性得到保障,审计的权威性就更强,影响和制约审计事业科学发展的执法环境不优、审计经费得不到保障等问题就能从根本上得到改变,审计机关就可以在经济领域和反腐败领域具有更多的作为。
(二)对审计范围作出科学的补充。随着社会主义市场经济的不断完善,传统意义上的国家审计对象的萎缩已成为不争的事实。对国家审计的范围作出科学的补充不仅必须,而且紧迫。建议从资金受益者和税务形成角度对审计范围作出科学补充。根据这一思路,笔者认为,从理论上说,凡是在中国境内从事生产经营活动的企业都应纳入审计范围,只要它接受了国有银行的贷款支持,只要它根据规定应照章纳税。目前,应将国家控股的单位、使用国有银行资金的单位、接受国家财政拨款或资助的单位、国家给予担保的企业、属于国有企业或国有资产的企业进行再投资的单位等纳入审计范围。
(三)大力加强审计机关建设,夯实审计事业科学发展的基石。加强审计机关“人、法、技”建设,是消除“审计疲劳”,实现审计事业科学发展的重要基础。按照科学发展观的要求,笔者认为,大力加强审计机关建设,应着重从以下方面入手:
第一,强化干部队伍建设,实现单一型人才队伍向复合型人才的转变。就审计机关内部来说,加强对干部队伍的培训教育历来被当作强化干部队伍建设的重要途径。但是以往的培训教育未能按照“缺什么补什么”的原则进行,而是“就地取材”,按照“有什么再补什么”的原则进行,如我们经常热衷的财务、会计培训。而我们的现状是财务、会计人员相对不短缺,缺乏的是工程、计算机审计人员,更缺既懂财务收支审计,又懂工程审计、计算机审计的人员。特别缺乏既有专业知识又有宏观分析能力的复合型人才。为此,今后的干部队伍培训要着重在培养审计复合型人才方面花精力、花气力,努力实现单一型人才队伍向复合型人才队伍的转变。
第二,强化审计法治化建设,实现审计人员从法律素质的提高向法律素质的增强转变。审计机关法律人才缺乏,高素质的法律人才就更是凤毛麟角。审计机关法治化建设是一项系统工程,包括健全的法律法规体系、完善的审计准则体系等。就审计机关内部来说,强化法治化建设,更迫切的是强化审计人员的法律素质教育。我们热衷的“普法”教育,缺乏针对性,效果也乏善可陈。必须根据审计工作的需要和审计工作特点,对审计法律和规章、行政法律法规、与审计工作密切相关的财经法律等的学习和培训,做出科学、系统、长远的安排,实现审计人员从法律素质的提高向法律素质的增强转变。
第三,加强信息化建设,实现由手工审计向信息化审计的转变。审计的根本出路在于信息化。当前,影响审计信息化建设主要有三个因素,即人才瓶颈、资金制约和工作中的短视行为。要从事关审计事业长远发展、科学发展的高度,多方赢得理解和支持,加快人才引进和储备,加速资金的积聚和投入,积小成多、聚沙成塔,尽快启动、加速推进审计信息化建设,通过不懈的持续努力,实现由手工审计向信息化审计的转变。
第四,加强审计文化建设,实现只有“大众文化”向既有“大众文化”更有行业文化的转变。审计文化是一个集合,它是国家审计整体素质的一种外在反映。审计文化的形成既能够在审计自身机体内创造良好的气氛,从观念、精神和意识方面调动审计人员的工作积极性和忠诚心,使国家审计具有一种不断创新的能力和凝聚力,又能够树立良好的外部形象,为审计机关的生存和发展创造适宜的环境,表现出蓬勃的生命力。审计机关必须高度重视审计文化建设,通过加强对干部队伍的理想信念、职业道德、价值取向、兴趣品味、廉政操守等的教育和引导,在审计机关全力营造独立、依法、公正、进取、奉献的审计文化氛围。
审计在促进经济社会科学发展中所起的作用,决定了审计只能加强不能削弱。消除“审计疲劳”需进行“伤筋动骨”式的改革,任何修修补补式的“矫正”都于事无补、于事业无大益。
