慈善资金审计的重要意义、要素和环节

　　一、重要意义

　　我国慈善事业的发展目前正处于起始阶段，慈善机构正逐步建立并扩大，慈善制度正在逐步完善，慈善文化逐步深入人心。在这个阶段，审计介入慈善不仅仅是救急，而且对于促进慈善事业的发展具有极其重要的意义。

　　首先，慈善资金审计可以评价慈善事业的发展环境，健全相关的慈善法律、法规制度。

　　现阶段尽管我国已经出台了一系列支持慈善事业的法律法规、优惠政策，但在我国还是缺少一部支持慈善事业发展的综合性法律。另外，在慈善机构对善款的使用、救助标准、范围以及慈善资产管理等方面也缺少操作性较强的详细规定。慈善事业的发展在很大的程度上还是依赖于从业人员自身素质和行业自律。但是，中外慈善资金监督实践证明：慈善资金的有效监管仅仅依赖慈善机构从业人员的良知与热情已被证明是危险的，完善的法律监督体系和科学的制度保障是对慈善资金实施有效监督的前提，政府管理者、社会公众、捐款人的严格监督和慈善组织董事会强有力、积极进取的监管才是最佳选择。显然，审计部门作为政府的重要职能部门，从审计的角度评价慈善事业的发展，并提出问题和建议，有利于慈善法律、法规的制定，使慈善事业走上法制化的轨道。

　　其次，慈善资金审计可以促进慈善机构查漏补缺，完善自身的管理制度。

　　慈善资金审计主要是监督被审计对象正确执行国家的慈善法律、法规及相关的慈善资金管理使用法规；可以在很大程度上发现慈善机构本身存在的内控制度上的缺陷，促使其完善内部控制制度；反映慈善资金在管理过程中存在的不足，纠正慈善资金管理过程中存在的错误行为，对涉及到违纪、违法的行为还必须移交相关部门依法处理，最大程度防止慈善资产的流失，并提出合理化的建议和对策；帮其及时总结经验，促进慈善机构进一步管理好、使用好慈善资金，提高慈善资金的使用效益。例如，在5•12汶川大地震抗震救灾资金物资审计过程中，审计部门通过审计发现：由于接受物资的资产权属不清、缺少发票等原因，截至2008年8月16日，四川省彭州市人民医院、中医院等31家医疗机构接受了捐赠和上级调拨的320台（套）X光机、监护仪、越野车等物资，绵阳市交通局、建设局、水务局等单位接受了捐赠的124台设备、260辆汽车、78台（套）精密仪器，上述固定资产均未及时入账核算。审计部门指出上述问题后，彭州市相关医疗机构已于8月31日完成了固定资产入账工作，绵阳市相关单位也已按照有关规定对相关物资进行评估，履行入账核算的必要程序和手续。

　　再次，慈善资金审计可以增加慈善机构的公信力，营造良好的慈善舆论氛围。

　　慈善事业是“透明的玻璃口袋”，公信力是慈善机构最宝贵的资产。人们向慈善机构捐款是为了帮助需要得到帮助的人，或是支持环保等社会公益事业的发展。监督捐款的使用，是对捐助者的尊重。如果对捐款不管不问，那不是宽容，而是不负责任的表现。从审计这个第三者的角度向社会公布慈善资金使用情况，可以大大增强慈善事业的透明度，提高慈善机构的社会认知度和信任度。同时，审计公告也可以向社会大众传播慈善文化，使慈善理念得到普遍认同，营造良好的舆论氛围，提高社会各界乃至境外友人参与慈善活动的热情。从表面上看，慈善资金审计是要确保社会捐赠款物的安全，监督数以百亿计的款物能够发挥合理、高效的作用，杜绝一切可能存在的贪污、挪用和浪费行为。显然，这只是慈善资金审计基本的重要意义。它更深切的价值是，保证社会各界及捐赠人的钱物能真正地用于慈善，巩固民众对慈善组织、直至慈善体系的信任。总而言之，就是要保卫民众的慈善热情，让他们知道自己的义举没有被破坏，也不可能被玷污。

　　二、必备要素

　　成功高效的慈善资金审计必须把握审计必备的要素，具体包括审计的法律依据，实施审计的主、客体，审计的形式与内容等几个主要方面。

　　一是慈善资金审计的法律、法规依据。

　　首先，《中华人民共和国公益事业捐赠法》第二十条明确规定：受赠人每年度应当向政府有关部门报告受赠财产的使用、管理情况，接受监督。必要时，政府有关部门可以对其财务进行审计；第二十二条又规定：受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督。其次，《中华人民共和国审计法》第二十三条的规定：审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督。慈善资金审计就有了法律依据。第三，审计署1996年12月13日颁布、于1997年1月1日实施的《审计机关对社会捐赠资金审计实施办法》，也为慈善资金审计提供了实施的细则；第四，财政部根据《中华人民共和国会计法》以及国家有关法律、行政法规，于2004年8月18日颁布、并于2005年1月1日起实施的《民间非营利组织会计制度》，为在慈善资金审计过程中发现的问题的处理提供了依据。

　　二是慈善资金审计实施的主体。

　　慈善资金大部分来自社会，理应接受政府及社会各方面的监督和审计。对于慈善资金审计，目前我国实施的是以政府审计为主，社会审计为辅的审计体系，其中，国家审计监督应占主导地位。审计机关可以每年对慈善基金运作情况进行审查，出具公正可信的年度报告；也可以隔几年对慈善资金的管理使用情况进行专项审计，就慈善事业的发展、慈善活动的绩效等调查情况出具审计报告。此外，在目前慈善组织大量发展的情况下，政府还可以委托一些有资质、公信度好的社会中介机构进行慈善资金运营情况的审计，并出具公正可信的审计报告。

　　三是慈善资金审计选择的客体。

　　慈善审计的对象是慈善资金的筹集管理使用情况，而审计的客体就是接收捐赠款物的社会公益团体、各级民政部门和其它政府部门。主要是专门从事慈善活动的慈善机构，如慈善总会、红十字会、妇女发展基金会、残疾人福利基金会等一些专门的社会公益团体，还有一些是受当地政府委托，代为管理当地某些慈善资金的政府机关部门，如民政局、卫生局等。只要是和慈善资金相关的单位，都是审计的客体。

　　四是慈善资金审计采用的形式。

　　对慈善机构及其慈善资金的审计一般采取日常审计和专项审计两种形式。日常审计主要以审计调查为主，注重了解慈善事业发展的现状和慈善工作的环境，分析慈善资金使用的效益，反映慈善资金管理过程中存在的不足，总结经验，提出建议和对策，为慈善事业的发展壮大献计献策。日常审计要灵活运用各种审计调查方法。例如，对于慈善项目的资金使用效益进行审计，就需要审计人员深入第一线，对接受慈善捐赠的对象采用召开座谈会、发放问卷调查、个别走访等方法以了解捐赠项目实施的效果，而对慈善资产的投资管理情况进行审计，就需要采用现场盘点或延伸核查被投资单位等方法。

　　专项审计又称突发审计，即对专项的慈善资金进行审计。例如，对印度洋海啸捐赠资金、抗击非典专项捐赠资金、汶川地震捐赠资金等进行的审计，主要是对专项捐赠是否专款专用进行审计。对于专项性的突发审计，主要以救灾资金的跟踪审计为主，实时监督救灾资金的使用情况，对救灾资金使用的真实性、合法性进行审核，审计方法主要以核查、监盘为主，以账单核对相结合、账实核对相结合、内部资料检查与延伸审计相结合的方法对救灾资金的全过程进行审计。

　　五是慈善资金审计的内容。

　　慈善资金审计的主要内容包括对捐赠款物的收支情况、支付审批、票据凭证、账目等进行审计。一般要事先确定审计范围，即被审计对象执行慈善政策及有关法规情况；慈善资金的分割、计提情况、会计账目及原始凭证；慈善资助计划、项目预算的执行和决算；银行存款收支管理情况及账务处理；慈善资金保值增值情况；其它与慈善资金财务收支有关的各项活动及经济效益；从事资金管理使用人员的违纪、违法、违章行为。

　　三、关键性环节

　　为充分挖掘慈善资金审计所具有的潜在价值，提高慈善资金审计的工作效率，审计人员应该把握发布审前公告、寻找审计切入点、审计成果利用等几个主要环节。

　　首先，审前公告的及时发布。

　　审前公告要在审计项目进行之前，及时在审计网站或其他对外的媒体介质上发布。审前公告一般包括审计内容、审计程序、审计纪律及审计联系方式等内容。审计内容主要是强调每次审计的重点；审计程序一般说明审计工作的具体安排；审计纪律主要是强调审计人员必须严格执法；联系方式则是公布收集审计资料的渠道。这样不仅能获得有效的线索，有利于审计项目的开展，也旨在宣传当地的慈善事业。

　　其次，寻找恰当的审计切入点。

　　对慈善资金进行日常审计时，要特别注重审计对象所在地与全省乃至全国的慈善事业发展水平的差异，从横向进行比较，力求借鉴先进地区的先进经验。一般要求审计调查人员在审计调查中了解、熟知当地制定的与慈善事业发展相关的政策、法规，在此基础上，通过查看相关资料、向被审计的慈善机构及其他有关单位询问等形式，主要掌握以下基本情况：第一，当地慈善事业发展的现状和面临的困难；第二，被审计的慈善机构内部控制制度的建立及执行情况；第三，被审计的慈善机构近年来的募集资金变化趋势；第四，被审计的慈善机构近期开展的一些慈善救助活动、近期的对外投资、对外拆借等重大资产管理决策；第五，当地慈善文化的传播和慈善文化氛围的形成情况。在对以上各种情况的综合分析的基础上，初步判断被审计的慈善机构在财务管理上可能存在的问题、存在问题的主要环节和重点事项，从而把握审计调查的切入点，确定慈善资金审计调查的重点、延伸调查的单位及应采用的调查技术方法，并根据每个审计人员的知识结构和能力合理分工，制定切实可行的实施方案。至于针对突发事件的专项审计，则主要以全过程监督慈善资金专款专用为目的，合理安排审计人员分工和时间。

　　最后，充分利用审计成果。

　　为了充分体现慈善资金审计对于促进慈善事业发展重要意义，就必须充分开发审计成果所体现审计价值，充分利用审计成果。第一，及时向被审计的慈善机构公布审计报告、审计意见书和审计决定。既有利于慈善机构总结经验、吸取教训，对以前的工作进行客观的评估，又有利于以后慈善资金的监管，增加机构的透明度，提高慈善机构的公信力；第二，及时向当地政府呈送审计结果。审计结果报告或专报从审计的角度对被审计的慈善机构进行分析、评估和判断，提出建设性意见和建议，可以为上级制定促进慈善事业发展的政策提供依据；第三，及时向社会公告审计结果。慈善资金审计项目结束后，审计机关要及时向全社会公布结果，既可以增加慈善机构运作的透明度，又可以提高慈善机构的社会影响力，同时可以通过对慈善操作程序、管理规范、慈善活动的公开化，引导全社会对慈善事业的重视；第四，及时提炼审计信息，宣传慈善文化。把在审计过程中采集到的各种各样的信息集中起来，认真提炼、撰写慈善案例，通过大众传媒进行广泛宣传，作为典型案例进行推广，或者形成调研报告在学术刊物上刊载发表，使慈善逐步没有必要为一种观念深入人心。