浅谈我国内部审计法规体系的建设与实施
【摘要】加强我国内部审计准则体系的建设是时代的要求。随着市场经济的不断发展，经济领域的贪污腐败、经济犯罪屡见不鲜，尤其是近两年上市公司舞弊案的出现，使得建立一套完整的监督和控制系统的要求更加迫切。只有建立一整套完善的监督和控制体系，才能彻底解决舞弊、贪污腐败和管理不力等问题，而内部审计是这一体系中不可或缺的重要部分。
【关键词】内部审计 基本准则
我国1994年颁布了《中华人民共和国审计法》，将内部审计以法律形式予以规定并明确了其法律地位，1995—2005年又相继出台了《关于内部审计工作的规定》、《内部审计基本准则》、《内部审计具体准则》、《内部审计人员职业道德规范》、《内部审计实务指南1号》和《内部审计实务指南2号》，从而形成了以法律为准绳、以基本准则为指导、以具体准则为主线、兼顾特定业务操作指南的一整套法制化、制度化、规范化的中国内部审计法规体系。
一、制定内部审计准则体系的重要性
（一）制定内部审计准则有助于社会公众了解内部审计工作的性质和内部审计人员的职责，提高社会公众对内部审计职业的认知度和信心。内部审计机构是指在部门或单位内部从事组织和办理审计业务的专门组织。内部审计是单位内部的一种独立的、客观的监督和评价活动，它可审查、揭露违法和违规行为，通过对经济活动及内部控制制度的审查和评价，推进和加强内部管理，最终提高整体管理效益。
（二）制定内部审计准则有助于我国内部审计职业逐步迈向国际化。我国加入WTO，全球经济一体化的趋势要求我国的内部审计职业应顺应形势的要求，借鉴国际内部审计的先进理论、技术和经验，将我国内部审计事业融入国际内部审计的一体化中，促进我国内部审计事业的快速发展。我国内部审计协会于1987年（当时是中国内部审计学会）加入国际内部审计师协会（IIA），这标志着中国内部审计协会已与国际内部审计组织建立了沟通和交流的桥梁。1998年至2004年我国已建立了20个国际内部审计师资格（CIA）考点，获得CIA资格的5000多人，呈现出我国内部审计人力资源的国际化。
（三）制定内部审计准则有助于增进内部审计工作的适应性，真正使内部审计人员做到依法审计、适法而为。审计法及其他相关法规都是总括性的，没有对内部审计工作的操作和执行规范化，势必要求制定适合内部审计工作进行的可操作性的具体准则，准则的出台大大地加强了内部审计工作的适应性，实现了既依法审计又适法而为。
（四）制定内部审计准则有助于提高我国内部审计的专业化水准，提高内部审计人员的专业素质，使内部审计工作制度化。目前，我国内部审计人员的综合素质参差不齐，功底弱，而内部审计人员的专业能力和综合水平是衡量审计工作质量的关键。准则对其做了规范，对准则理解和应用的过程就是专业学习和素质提高的过程。
二、制定内部审计准则的原则
（一）内部控制与风险管理是内部审计准则的核心。内部控制是内部审计的直接对象，通过内部审计的检查、评价能促进和加强内部控制的健全与完善，进而把握整个管理活动，评价管理活动的效益。同时内部审计的建议更加强调风险规避、风险转移、风险控制，通过有效的风险管理提高整体管理效率和效果。
（二）财务审计和管理审计相融合。顺应时代的要求，传统的财务审计扩展到管理审计是内部审计发展的必然趋势，据中国内部审计协会的统计表明，1998年以前，财务审计占内部审计实务的50%以上，1999年-2001年财务审计仅占内部审计实务的32%，而管理审计占68%。
（三）纠错防弊、提高管理决策效率和效果、增加效益共存。传统内部审计的目标是纠错防弊，随着审计范围向管理审计的延伸，审计的目标扩展到提高管理效率和效益，最终目标是以最小的审计成本获得最大的效益。
（四）借鉴与包容政府审计和独立审计准则。我国的内部审计是在审计署的领导下展开的，业务上受审计署的指导和监督，内部审计准则是根据国家审计准则和独立审计准则，结合自己的实际情况而制定的，只是更具有操作性和规范化。
（五）充分考虑信息技术的进步。计算机辅助审计是顺应时代的要求，会计电算化和审计电算化是必然趋势，信息技术对审计对象及审计方法的影响是内部审计准则必须考虑的因素，这既是内部审计准则科学性的需要，也是内部审计准则现实性、前瞻性的需要。
（六）坚持与国际准则趋同。国际最高内部审计组织IIA（国际内部审计师协会）已成功研制了一套科学、完整的专业审计实务准则框架，并被许多国家推广使用，这一套专业实务准则反映了内部审计理论与实务的最新发展。因此，我国的内部审计准则应充分借鉴国际内部审计准则和先进经验，打造具有中国特色和国际性特点的中国内部审计准则，这是前瞻性的需要，也是中国内部审计事业融入国际内部审计大潮的要求。
三、现行内部审计法规建设
为了推进内部审计规范化建设，根据《中华人民共和国审计法》和其他相关法规，中国内部审计协会自2000年至2005年，先后制定了《内部审计基本准则》、《内部审计人员职业道德规范》和20个具体准则以及2个实务指南，同时编写了准则释义，已陆续公布实施。目前，我国初步形成了以基本准则为指导、以具体准则为主线、兼顾特定业务操作指南，适应我国内部审计发展进程，科学性、现实性和前瞻性相统一的，能够独立实施和执行的，与国际内部审计准则趋同的中国内部审计准则体系，内部审计规范化建设取得了阶段性成果。
1994年我国颁布了《中华人民共和国审计法》，将内部审计以法律形式予以规定，明确了其法律地位；1995年国家审计署发布了《关于内部审计工作的规定》；2003年3月4日，审计署发布了新的《关于内部审计工作的规定》，要求中国内部审计协会、各企事业单位及社会团体自2003年5月1日起遵照执行。根据这个规定和〈审计法〉及相关法律法规，中国内部审计协会首批公布了《内部审计基本准则》和《内部审计人员职业道德规范》以及10个内部审计具体准则，并于2003年6月1日起实施。2004年5月，协会发布了第二批5个具体准则；2005年3月，协会又发布了第三批5个具体准则和2个实务指南。这是中国内部审计协会着力推进内部审计法制化、制度化和规范化建设的重要举措。《内部审计基本准则》是内部审计职业规范体系的重要组成部分，是对内部审计机构及内部审计人员执业的规范，又是衡量内部审计质量的权威性标准。
四、我国内部审计已经形成法规体系
中华人民共和国审计法[3]
审计署关于内部审计工作的规定[4]
内部审计基本准则[5]
内部审计人员职业道德规范
内部审计具体准则第1号——审计计划
内部审计具体准则第2号——审计通知书
内部审计具体准则第3号——审计证据
内部审计具体准则第4号——审计工作底稿
内部审计具体准则第5号——内部控制审计
内部审计具体准则第6号——舞弊的预防、检查与报告
内部审计具体准则第7号——审计报告
内部审计具体准则第8号——后续审计
内部审计具体准则第9号——内部审计督导
内部审计具体准则第10号——内部审计与外部审计的协调
内部审计具体准则第11号——结果沟通
内部审计具体准则第12号——遵循性审计
内部审计具体准则第13号——评价外部审计工作质量
内部审计具体准则第14号——利用外部专家服务
内部审计具体准则第15号——分析性复核
内部审计具体准则第16号——风险管理审计
内部审计具体准则第17号——重要性与审计风险
内部审计具体准则第18号——审计抽样
内部审计具体准则第19号——内部审计质量控制
内部审计具体准则第20号——人际关系
内部审计实务指南第1号——建设项目审计[7]
内部审计实务指南第2号——物资采购审计[8]
五、内部审计法规体系的贯彻与实施
国家审计机关是代表国家依法行使监督权的行政机关。它是国务院所属部委级别的内部国家审计机构。而中国内部审计协会是受国家审计署的领导和业务指导及监督。因此，内部审计应贯彻国家审计的法规和政策。法规体系建立基本成熟，但在实际工作中执行了多少？执行的效果怎样？目前还缺乏对法规贯彻执行的有效的、成熟的和完善的质量评价体系，以内部审计的重点经济责任审计为例，1999年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》中办发[1999]20号文，至今已经历了八年，但实施效果很差。目前限制经济责任审计发展的三大障碍是：
（一）经济责任人上任时根本不明白自己在任职期间的经济责任是什么？目标是什么？单位领导对他（她）的考核指标是什么？任职期间或期满审计机关用审计指标（财务审计和管理效益审计）来审查监督，很难得到责任人的接受、理解和认可。长期决策方案的实施效果可能会经历几届经济责任人才能得以落实，决策的成功与失败，也可能出现前人栽树后人乘凉的效果，对决策的效益评价更难以实施。建立完整的任前把关、任中监督、离任审计的干部管理制度，促使其认真履行经济职责，保障良好的经济秩序，具有十分重要的意义。
（二）缺乏一套具有权威性、完整性以及公认的经济责任审计指标评价体系。尽管目前有些内部审计机构在探讨或研究不同行业或部门经济责任人的评价指标，但并不成熟和完善。接受审计的责任人的评价尺度即度量指标没有或不统一，势必会影响审计结果的准确性，公众的认可度就差，所以，对经济责任人的审计要想具有可比性，必须尺度一致。
（三）缺乏配套的经济责任审计的奖惩制度。审完后又能怎样？真正能达到管理和考核干部的目的吗？按有关规定实施经济责任审计后，应当在审计报告中真实反映审计结果，对他们在管理职责范围内的经济活动的业绩和存在的问题应负的责任以及本人遵守财经法规和财务制度的情况作出客观公正的评价，并提出表彰、奖励或处理、处罚的建议。
国家审计署于2006年9月发布了《审计署2006至2010年审计工作发展规划》，认为“十一五”时期是全面建设小康社会的关键时期。为了充分发挥审计监督在促进社会主义经济、政治、文化和和谐社会建设中的职能作用，今后五年审计工作的总体目标是：以审计创新为动力，以提升审计成果质量为核心，以加强审计业务管理为基础，以“人、法、技”建设为保障，全面提高依法审计能力和审计工作水平，进一步加强审计工作法制化、规范化、科学化建设，积极构建与社会主义市场经济体制相适应的中国特色审计监督模式。审计工作的主要任务是：认真落实修订后的审计法，全面加强审计监督；继续坚持以真实性为基础，严肃查处重大违法违规问题和经济犯罪，治理商业贿赂，惩治腐败，促进廉政建设；全面推进效益审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会；充分发挥审计监督在宏观管理中的作用，注重从政策措施以及体制、机制、制度层面发现问题并提出审计意见和建议，促进深化改革，加强宏观管理。在审计内容和审计方式上坚持“两个并重”：即坚持财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，每年投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右。以专项审计调查为主要方式，以揭露严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题为重点，以促进提高财政资金使用效益和管理水平为主要目标，全面推进效益审计，到2010年初步建立起适合中国国情的效益审计方法体系。坚持内部审计与专项审计调查并重，每年开展的专项审计调查项目占整个项目的一半左右。重点调查国家政策法规执行中存在的问题和重大决策的落实情况，关注财政资金使用效益和涉及群众切身利益的突出问题，促进国家相关政策制度的落实和完善。继续着力加强三项基础工作：实行科学的审计管理，不断创新审计管理方式和方法，整合审计资源，促进提高审计工作层次和水平；着力完善审计质量控制体系，进一步规范审计行为，防范审计风险；进一步探索和完善信息化环境下新的审计方式，大力开展计算机审计，积极推广先进的审计技术方法，促进提高审计工作效率和质量。
