国库集中收付制度下的高校内部审计新思路
【摘要】我国高校已全面纳入国库集中收付制度改革。高校内部审计工作如何面对新形势、新环境及其发展的新趋势，是内审工作者急需考虑的问题。本文通过分析国库集中收付制度给高校内部审计环境带来的新变化，从实现内审职能由传统“监督型”向现代“管理型”转变的角度，提出内审工作的新思路。
【关键词】高校；国库集中收付制度；内部审计；思路
建立以国库单一账户体系为基础的国库集中收付制度，是财政国库管理制度改革的重要内容和首要环节，也是规范财政收支行为，加强财政收支管理监督，提高财政资金使用效率，从源头上防范和遏制腐败现象滋生的重要手段。该制度自2000年启动以来，首先从中央部门开始试行，随后试点范围在各省市不断扩大并逐步深入，至今已在全国范围内确立了国库集中收付制度在财政财务管理中的基础地位。福建省于2008年7月开始启动在高校范围内的试点改革。目前，除七所本科高校因新校区建设资金贷款需求量大而暂缓试行外，其他使用财政性资金的本科高校和高职高专院校均已全部进行国库集中收付制度改革。该制度对高校来说尚属新生事物，它对高校传统的财务管理产生了较大影响，同时也使内部审计环境发生了深刻的变化，作为内审工作者，只有未雨绸缪，积极应对新变化，研究新思路，才能真正发挥内部审计在规范高校管理，加强廉政建设，维护合法权益，防范风险和提高教育资金使用效益等方面的作用。
一、国库集中收付制度带来高校内部审计环境的新变化
国库集中收付制度改革要求建立财政国库单一账户体系，将预算单位的预算内、预算外资金及其他财政性资金全部纳入国库单一账户体系管理，所有财政收入直接缴入国库单一账户或预算外专户，所有财政支出均根据部门预算通过国库单一账户体系支付到收款人或用款单位。这项改革给高校内部审计环境带来了一系列新变化，主要表现在：
（一）银行基本户由“实体”转向“虚拟”，资金安全的外在监控力度更大
改革前，财政下达预算指标后，预算内外拨款进入基本户，高校拥有实实在在的银行存款，称之为“实体”基本户，可自主灵活地调剂使用资金，并利用账户中历年收支结余沉淀的资金进行筹资理财活动，内部资金安全监控主要由高校自己负责。改革后，国库集中收付制度要求高校所有财政性资金收付都要在财政国库单一账户体系中运作，不允许体外循环。所有预算内拨款、行政事业性收费、非税收入等不再回拨原“实体“基本户，而是进入国库存款账户和预算外专户，日常小额零星开支从财政厅为高校开设的财政授权支付零余额账户中支付，该账户将逐步取代原来的基本户，既可转账，也可取现金，但不存放实体资金，只存放财政授权支付额度，日终账户存款数为零，称之为“虚拟”基本户，原有“实体”基本户在改革过渡期间只存放高校自筹资金、以前年度沉淀资金和往来款项等，待过渡结束后将予以撤消。高校要动用零余额账户额度必须经过严格的程序，每月要按照财政下达的预算指标编制分月用款计划，并依次上报教育厅、财政厅审核，经财政厅核准后下达分月用款计划额度才能动用资金，财政部门从预算到支出对资金进行事前、事中和事后监管，比改革前监控力度更大，资金安全系数更高。
（二）财务管理目标由重“合法”向重“预算”转变，对资金使用效益的要求更高
改革前，预算资金一旦拨到高校基本户，主管和财政部门一般只控制预算总额，不再监管资金的具体使用，为防范挪用、贪污教育资金等违法违纪行为的发生，对资金使用的合法性监督成为高校财务管理的主要目标之一。实行国库集中收付制度后，改变了高校的资金支付方式，高校没有实体资金账户，所有工资、大宗物品和服务采购、大型修缮、大中型基本建设项目、小额零星支出等均要通过财政部门或财政部门授权分别实行财政直接支付和财政授权支付，而这些支付要受到财政核准的分月用款计划控制，分月用款计划又受预算指标控制，“有预算才能有支出”、“预算支出渠道不得随意变更”的刚性规定表明科学、准确的预算编制将最终决定高校对资金的支配和使用权。因此，改革后强化了高校的预算主体地位，在财政部门对每项资金支出实施全过程合法性监控的情况下，高校财务管理目标转向加强预算管理，致力提高预算编制质量，保证预算有效执行，同时还要求精打细算，将有限的资金用在刀刃上，使资金发挥更好的使用效益。
（三）资金支付由“网下”转到“网上”，对高校加强内部控制和管理的需求更加强烈
改革前，高校会计核算由手工转向电算化后，因考虑会计电算化系统数据安全需要，基本不与互联网对接，所有资金支付采用人工手段在网下进行。改革后，使用国库集中支付信息管理系统，用款计划申报、财政直接支付申请、财政和主管部门的审核、代理银行的具体支付、清算以及查询和对账等信息反馈都在网上进行，预算执行的信息化和透明度大大提高，但是网络是无形的，在带来操作方便、快捷的同时，也隐含了潜在的支付风险，如果高校内部国库操作人员分工、权限没有互相牵制或者国库系统安全证书及系统密码管理不善，就可能造成财政直接支付风险，或者因高校内部处科室、学院管理不善而提供虚假用款申请或原始凭证，就会造成财政授权支付风险。这就需要高校建立健全有效的内部控制制度和规范有序的内部管理，形成相互牵制、相互制约的制衡制度，才能共同防范高校内部国库支付风险。
二、国库集中收付制度下的高校内部审计新思路
国库集中收付制度改革带来了内部审计环境的新变化，拓展了内部审计范围，为内部审计职能实现从“监督型”向“管理型”转变带来了新的机遇和挑战。高校内部审计工作者要主动适应改革需要，及时调整工作思路，转变观念，创新工作方式方法，切实发挥内部审计在服务学校发展中的作用。
（一）要增加预算编制审计，注重与投资风险审计相结合
改革后，国库集中收付制度的执行改变了财务管理目标，“按预算用钱，按计划办事；先有预算，后有支出；有多少钱办多少事”的原则，使高校在使用资金时要严格按照预算进行，原则上不允许超支，不允许跨项使用。因此，要对预算编制进行审计，把预算做细做实，尽可能的预测未来可能发生的情况，并为预算执行审计提供科学、合理的评价依据。预算编制审计，主要应做到“四查”：一查预算编制依据和标准是否科学、合理。主要审计人员经费标准是否准确；公用经费定额是否合理；专项经费政策依据是否充分。二查预算编制是否合法、细化。主要审计预算编制是否符合预算法等法律法规和国家有关政策；是否坚持量入为出、收支平衡的原则；是否由最基层部门预算汇编而成，细化到款、项、目，细化到具体用途。三查预算编制是否真实、准确。主要审计预算是否按零基预算方法编制；是否与核定编制、标准定额等相关配套制度一致；是否在摸清“家底”基础上编制；内容有无多列、虚列，是否存在随意调节和人情支付等问题。四查预算编制是否考虑支出风险。主要审计重大项目支出是否经过投资风险的科学论证，是否进行可行性分析；支出结构是否优化合理；是否在保工资、保运转、保稳定的基础上，围绕学校中心工作，按轻重缓急合理安排各项支出。
（二）要加强预算执行情况审计，注重与效益和经济责任审计相结合
预算执行审计与预算编制审计相辅相成，预算执行审计的结果可充分论证预算编制的合理性、准确性，为编制新一年的预算提供意见和建议。预算执行情况审计的重点应放在审计深度上，主要做好“三查、两结合”。“三查”：一查收入预算是否完成。主要看当年应收收入是否收全，是否全部纳入国库单一账户体系，是否存在跑、冒、滴、漏问题。二查预算执行的真实性和合法性。主要关注支出项目相关合同、支付申请、价格等具体项目或内容是否合法、合理、真实，有无舞弊现象；会计核算是否能真实、完整地反映预算执行。三查预算支出是否严格按照预算安排执行。从总体上审查预算执行结果与预算安排之间存在的差异，分析、研究产生差异的主、客观原因，为编制下一年度预算提出改进意见和建议，促进预算的逐步细化并严格执行预算。“两结合”：一是要与资金使用效益审计相结合。主要看预算执行过程是否在保证教学、科研质量的同时，达到改善资金管理，提高经济效益和社会效益的目的，有无重大损失浪费现象的发生；审查与预算开支项目有关的人和财物，进行成本效益分析，考察其投入与产出的对比关系及部门目标完成情况，综合评价资源利用的经济性、效益性。二是要与经济责任审计相结合。目前，领导干部任期经济责任审计已全面展开，预算执行情况审计与经济责任审计在审计内容上有许多共同点，如，经济责任审计要审查领导干部任期内预算外资金收入、支出和管理情况，专项资金管理、使用情况等等，这些都是预算执行情况审计的内容。为实现审计资源共享，提高审计效率，节约审计成本，就要实现好二者的有机结合。
（三）要积极开展内部控制制度审计，注重与管理审计相结合
要保证国库集中收付制度在高校的严格安全执行，就要建立健全内部控制制度，促进内部整体管理水平的提高。积极开展内部控制制度审计，不仅仅局限于有关财务方面的内部控制措施检查，而且要对涉及单位活动各个方面的内部管理制度和运行程序实施审计，对内部控制制度建立是否有效及内部控制制度的执行情况进行评价，并针对高校内外环境和条件不断发生变化，及时提出改进内部控制、促进内部管理的建设性意见和建议。主要围绕“三个维度”进行审查：一是组织维度。看是否构建好组织框架，党委负责战略，确保方向，决策人事；校长及行政具体负责日常教学、管理、科研、产业等工作；纪委负责监督；是否推行职务不相容制度，杜绝中层干部职务交叉任职，防止集决策、执行、监督于一身的现象；是否根据《高等教育法》要求，明确议事规则和决策程序。二是部门维度。看部门职能中校内各部门的控制目标、工作职责、部门权限等是否明确；财务收支审批权限、物资（设备）采购活动、人事管理等方面是否进行项目控制。三是作业维度。看是否制定项目运营过程的具体作业规定操作规程、岗位职责和检查程序等。上述“三个维度”的情况要形成书面文件，以此作为内部控制制度审计评价的依据。
（四）要讲究审计方式方法，掌握审计的主动性
国库集中收付制度改革给高校内部审计提出了新课题，内审人员要努力学习，加强研究，讲究方式方法，积极应对改革提出的新要求。一要把握好内审介入时间和步骤。如，预算编制的时间提前，审计时间也要安排在“两上两下”期间提前适时介入监督，以提高预算编制的科学性和公正性，为下一步开展审计掌握一手材料和依据。预算执行情况审计可采取集中审计和分步实施的方法，对重点部门实施集中审计，对其他部门采取季度审或半年审的方法。二要采取查账和非查账相结合的方式进行审计。在对预算执行情况和资金使用效益进行审计时，必须在查账的基础上，对有关事项进行实地调查和跟踪检查。在开展内部控制制度审计时，要结合实际操作，审阅大量的文件资料。三要全面开展计算机辅助审计。改革后，高校预算管理已应用远程网络技术，在“国库集中支付系统”平台，实现与财政部门、主管部门之间的实时控制与信息沟通，内审人员面对的是大部分利用计算机技术记录的电子会计信息，在这种环境下，要求内审人员必须掌握计算机网络技术，变革审计手段，开发审计软件，试行与相关部门的网络联接，开展计算机辅助审计，以高效高质顺利完成内审工作。四要努力提高内审人员的综合素质。“工欲善其事，必先利其器”，内审部门必须围绕改革的总体思路及方案要求，组织学习预算编制原则、方法及预算编制的配套改革措施等内容，做到知己知彼，切实提高自身的综合素质。
【参考文献】
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［2］胡耀华.关于完善高等学校内部控制的几点思考.经济师（高校园地），2008，（1）.
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