科研项目实行课题制管理的思考

　　一、课题制的提出

　　2002年初，为了提高国家科研课题管理的科学性，完善科研课题管理制度体系，促进科学事业发展，国务院办公厅转发了科技部等四部委《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》，对课题（本文称“科研课题”）的确立、课题的组织管理、经费的核算、课题的验收、课题的监督和检查等各环节都做出了明确规定，这标志着我国科研计划和科研项目（本文称“科研项目”）全面实施课题制管理。为优化科技资源配置，提高科技经费的使用效益，促进公平竞争，保障国家科技课题招投标活动当事人的合法权益，2002年5月，科技部等4部委根据以上课题制规定颁布了《国家科研计划课题招标投标管理暂行办法》和《国家科研计划课题评估评审暂行办法》，对科研课题招投标活动和课题评审评估做出了具体规定，我国科研课题制不断得到巩固和深化。

　　科研项目实行课题制管理，主要是指按照公平竞争、择优支持的原则，确定科研课题，并以课题为中心，以课题组为基本活动单位，进行课题组织管理和研究活动的一种科研管理制度。实施课题制，是科研活动遵循科技发展规律，建立科学高效的科研管理新机制，完善科研管理制度体系，提高科研管理水平的必然选择。科研项目实行课题制管理，意义重大。

　　（一）实现了课题管理制度上的统一。我国各类科研计划体系庞大、复杂，有科技部、国防科工委、国家自然科学基金委员会等部门自行管理的项目，也有国家发展改革委、财政部、科技部等部门共同管理的项目。各种科研计划、科技专项资金、科研课题的管理制度名目繁多且不统一。课题制的出台，规范了国家各类科研计划管理，实现了制度上的统一，有利于各项科研工作的协调发展。

　　（二）建立了责权利对等的课题管理机制。课题制遵循公开、公平、择优的原则，建立专家评议和政府决策相结合的课题立项评审机制，确保课题立项的科学性。课题负责人签订课题任务合同书，可以跨部门、跨单位聘用课题组成员，实现了科研资源的优化组合。课题组作为基本活动单位，进行课题组织、管理和研究活动，相应的权利和责任明晰，有利于提高科研效率，促进科研水平的提高。

　　（三）规范了与科研活动规律相适应的预算管理体制。按照国家财政预算改革的总体要求，对课题实行全额预算管理，建立预算评估评审机制，公开办事程序和审批决策程序。

　　（四）完善了对科研课题立项和经费的监督体系。建立计划管理与经费管理、课题立项与课题预算之间既分工协作、又相互制约的监督体系，对课题实行全过程监督，有利于保障科技经费的合理使用，提高资金使用效益。

　　二、课题制管理的核心之一是经费管理

　　科研课题经费是从事科学研究活动的前提条件，如何合理有效地利用科研课题经费是资助方、受助人以及课题承担单位各方关注的焦点所在，也是科研课题管理的重要目标。从根本上说，经费管理是科研课题管理的核心，并贯穿于科研课题从立项、执行到结题验收的全过程。课题经费管理的内容是根据管理政策，指导编制课题经费预算；根据管理规定和课题任务书，监督课题预算的执行；在科研课题结题验收时，对课题经费进行决算以及处理结余经费等等。

　　在科研项目实行课题制之前，由于缺乏国家层面规范的管理办法，编制科研课题经费预算，只是依据各类经费主管部门制定的规定或办法，因此，科研课题经费管理在各个承担单位之间、在不同资助渠道的课题之间存在较大差别。科研项目实行课题制后，科研课题经费预算的管理比较明确，课题费包括的内容比较具体。课题费包括与课题研究有关的所有直接费用和间接费用。直接费用是指课题研究过程中使用的可以直接计入课题成本的费用，一般包括人员费、设备费、及其他研究经费等，还专门规定人员费为课题组成员的工资性费用。同时，还规定课题组成员所在单位有事业费拨款的，由所在单位按照国家规定的标准从事业费中及时足额支付给课题组成员，并按规定在课题预算的相关科目中列示，不得在国家资助的课题专项经费中重复列支。间接费用是指为实施课题而发生的难以直接计入课题成本的费用，一般包括依托单位课题服务的人员费用和其他行政管理支出、现有仪器设备和房屋的使用费或折旧费等。

　　目前，科研课题经费在立项阶段编制的预算不能全面真实地反映获得预期成果所必需的课题成本，编制的经费预算支出条款往往与科研课题实际执行内容发生偏差。因此，在立项阶段科研课题经费管理的核心内容和难点在于如何制定合理的预算体系及预算标准。实施阶段的经费管理，主要是依据国家财务会计政策经费使用的具体规定，经费管理的主要内容是督促科研课题承担人，执行科研课题预算。结题阶段的科研课题管理包括成果验收和经费决算，管理的主要内容是办理财务决算，编制决算报告。

　　三、课题制管理存在的问题

　　科研项目实行课题制管理后，我国科研课题管理总体上是严格有效的，但由于在机制、管理等方面还不尽科学和完善，在科研课题管理和预算执行的质量效率方面还存在一些问题：

　　（一）重点不突出、绩效不显著。我国科研课题经费虽然总体庞大，但是重点科研课题不多、重点课题经费不足，而且科研课题中标人多被著名学者包揽，有许多课题负责人，热衷于科研课题的申报，有的因工作太忙无法保证必要的研究时间，往往敷衍了事，轻视研究工作，致使科研课题最终结果没有达到立项时的目标。有不少课题纯为研究而研究，无效劳动、重复劳动过多。

　　（二）责任不明确、监管不到位。有些科研课题研究的委托人和承担人法律责任不明确，当科研课题发生问题时无法进行责任追究；管理部门存在重资金分配，轻过程管理；科研课题的申报和批准透明度不够；事前预算审核力度不强，事中资料收集、进度考核不及时，事后检查与评估往往流于形式，项目检查走过场，缺乏全过程的动态监督。

　　（三）课题制规定的内容不细化，课题预算编制难操作。课题预算分为直接费用与间接费用。直接费用过于粗放，没有体现课题支出的具体内容；间接费用的预算管理方式与我国科研单位的管理现状脱节。因为目前我国的科研课题承担单位绝大多数都是从事科学研究的事业单位，不计提折旧，应分摊给课题的间接费用缺乏明确的计算分摊依据，有些项目的课题组很难按照课题制的要求精确编制预算。

　　（四）会计政策不配套，核算方式不能满足课题制的要求。课题制充分体现了权责发生制的特点。目前课题承担单位大多是科研院所，这些单位都是事业单位，会计核算规定为收付实现制，固定资产不计提折旧。如果按照课题设立明细账单独核算，是很难按照权责发生制的要求分摊间接费用。会计核算无法准确计算课题的实际成本，已成为课题制进一步发展和完善的“瓶颈”。

　　（五）会计信息不真实，成本核算管理需加强。当前科研课题经费的成本核算管理仍然较为薄弱，有的课题承担单位不能准确核算科研课题中的各项成本要素支出，尤其是一些间接费用。水电费、固定资产使用费和各级管理费的核算没有完全据实分摊，有的还是采取计提的方式，科研成本核算不真实。有些经费如人员费、设备费、场地费等内容在不同课题中相互交叉，界限不清。

　　（六）违纪违规现象普遍存在，财务管理亟待加强。有的科研单位不能严格执行有关规定，经费使用存在一定的随意性。有的课题承担单位从课题经费直接提取管理费、超额提取管理费、超比例提取管理费，有的从课题经费直接提成用于奖励有关争取课题的人员；课题预算编制不够细化，有的还编制虚假预算，套取课题经费，有的违反规定自行调整课题经费预算；挤占挪用课题经费、超预算范围支出课题经费的现象比较严重；有的课题结题后不及时进行财务结算，长期挂账报销费用；有的课题提供虚假配套承诺或配套资金不到位。部分课题在课题经费中开支与课题无关的费用。横向课题挤占纵向课题支出，少数课题负责人视课题经费为个人所有，“个人说了算”，随意报销与课题无关的个人费用，有的甚至弄虚作假，转移课题经费，课题经费脱离承担单位财务监管等。

　　四、原因分析

　　以上问题存在的主要原因是：

　　（一）法规制度不健全。目前，管理部门把科研课题经费的监督作为一项内容，归入科技计划和科技项目管理办法之中，内容不具体，操作性不强，对监督的职能、职责、要求、措施、内容、办法、标准缺乏严格规范的条款。

　　（二）课题监管不科学。长期以来，管理部门对课题的监督检查大多是根据当年的工作忙闲情况，在年内的某一时段集中多部门进行大检查。集中大检查的作法，有违课题运行规律，容易浪费监督资源。部分课题验收不及时不严格、验收有时流于形式。

　　（三）运行机制有缺陷。目前管理部门对科研课题的监控，主要采用的是行政监控方式及专家小组监控方式。行政监控机制下，管理人员直接进行监督，容易发现科研课题实施中的问题。但也存在立项和管理合一，立查不分的情况，监管往往又是临时性的，难以实现全过程管理；受行政主管部门委托的专家小组的监管，相对公平公正一些，评价也较为客观，但也存在一些问题，如有的专家本身就是科研课题的承担者，有利益相关性，影响监督评价的公正性。

　　（四）政策执行不严格。一是课题承担单位执行相关管理办法不严格，普遍存在着重视申报立项，轻视经费管理。在课题经费中开支一些不属于本课题的经费，随意挤占挪用课题经费。二是由于科研经费管理的自身特点，部分课题负责人成了课题组的“老板”，课题经费由课题负责人一人说了算，课题承担单位的管理职责缺失，课题经费处于一定程度上的失控状态。

　　五、加强课题制管理，提高课题经费的使用效益

　　（一）树立科学的课题管理理念。

　　1、关注科研课题立项的必要性。要充分关注课题立项的必要性，对立项申请书、可行性研究报告、招投标文件等有关资料进行分析判断，分析课题设立的必要性。科研工作具有特殊性，课题立项容易出现“圈内现象”，即从事科研活动的参与者彼此熟识，容易产生相互照顾等舞弊行为。同时，由于各种原因，归口管理部门“先有钱后分项目”的做法较普遍，存在着为执行预算而急于定项目定课题的现象。因此，关注研究课题立项非常重要。

　　2、确立按课题制分析问题的思路。对科研课题进行管理监督，会涉及财政预算、会计核算、事业单位体制等多方面因素，有时候情况会比较复杂。因此，要树立起按课题制分析问题的思路。课题制是国家科研计划管理的纲领性文件。要充分掌握课题制的精髓，实事求是地分析、处理问题。特别是在当前有关法规、制度不完善的情况下，更需要运用宏观分析能力，本着有利于规范课题科学管理的原则，准确把握问题实质，揭露产生问题的根本原因，为课题制管理提出切实可行的、有针对性的政策建议，为国家加强科研计划管理服务。

　　（二）建立科学规范的绩效考评机制。

　　财政资金绩效考评工作已成为规范财政支出，提高资金使用效益的有效手段。要建立完善的绩效考评管理及监控制度，使我国科技课题绩效考评走上制度化、规范化和经常化的轨道。要结合我国的实际国情、文化背景以及具体考评对象的特点，不断修订与完善具有普适意义的、较为可行的指标体系框架。要建立绩效考评数据库，对课题立项、实施、验收、成果等信息进行及时的收集分析，提供完备翔实的权威数据支撑。建立科研课题绩效考评信息反馈机制和绩效报告公开制度，及时反馈考评结果和被考评对象的信息，对发现的问题，在一定范围内公开。

　　（三）引入科研课题信用管理机制。

　　由于历史和整个社会的原因，我国还缺少科研信用的记录，缺乏相应的信用奖惩法规，对于已经发生的信用缺失问题又没有及时给予惩处。目前我国应加快科研课题信用体系的建设，建立起机构和个人信用信息征集体系、信用市场监督管理体系和失信惩戒制度。对科研机构和科研人员根据信用评价进行分类管理，对于信用良好的科研机构和科研人员给予相对宽松的经费预算支持。

　　（四）加强课题经费的预算管理。

　　1、创新预算编制方法。科学研究和科技开发具有创造性和不确定性，由此决定其工作量和所消耗的费用也具有不确定性特点，很难在事前对科研课题的经费进行如同工业生产活动或建筑业生产那样的估算或预算。对一个具体课题而言，所需费用将在一定范围内波动，即科研课题预算经费不应是一个具体数值，而应是一个数值区间。因此科研课题经费预算应实行在一定区间值范围内的弹性预算。

　　2、完善预算评估评审机制。从公开、公平、公正的角度讲，制定政策需要评估，执行政策也需要评估，评估人应该不是政策的制定者，又不应是政策的执行者。评估一般要由科技课题的委托人和受托人（责任人）以外的第三者独立进行。目前要培育一批具有较强科技评估、经费评审能力的中介机构和人员，开展评估评审的理论研究和准则的制定，完善预算评估评审机制。

　　3、实时跟踪预算执行。科研课题管理不仅要把好立项、发包和验收关，而且要从项目质量保证、进度管理、风险控制等方面进行科研课题研发的全周期的过程管理，可借助现代化的信息管理工具和手段，或者委托专业机构加强研发过程中的预算跟踪。特别是对于重大科研课题，每一个环节的实现都应该有所掌握和评估验证，并根据评估情况决定是否调整经费预算。

　　（五）强化经费使用的监督管理。

　　1、健全制度。一是强化课题承担单位的管理责任。科研课题承担单位要明确科研、财务等部门及项目负责人在科研课题经费使用与管理中的职责与权限。科研课题经费必须纳入单位财务统一管理，单独设账，专款专用。管理部门和财务部门应在申请科研课题时，协助课题负责人编制真实、合理、有效的经费预算。二是要细化科研课题经费支出内容。科研课题经费支出要严格按照批准的预算执行，严禁违反规定自行调整预算和挤占挪用科研课题经费，严禁各项支出超出规定的开支范围和开支标准，严禁层层转拨科研课题经费或违反规定将科研任务外包。

　　2、加强课题经费收支结余资金的管理。要严格执行有关规定，按科研课题预算、合同、以及合法的财务凭据确认科研课题收入和支出，加强科研课题结余经费的管理。课题承担单位按有关规定及时编制科研课题决算，并对科研课题决算的真实性、准确性负责。严禁故意编造虚假财务决算。要重视与科研课题经费有关的固定资产和无形资产的管理，要将其纳入国有资产统一核算。

　　3、要规范横向科研课题的支出。目前，对横向课题这一块的管理还有一些相对滞后，个别单位横向科研课题经费使用和管理存在违规问题。要针对横向科研课题经费管理的薄弱环节，完善单位横向科研课题管理办法，规范横向科研课题管理。

　　（六）加强审计监督。

　　1、加强对课题的预算执行审计。通过预算执行的真实合法性审计与绩效审计相结合，预算执行审计与决算（草案）审签相结合等方式，结合科研单位实际，关注预算编制、管理、执行全过程，查处科研课题资金管理使用中存在的违法违规问题，揭露影响科研课题资金安全的隐患、揭露挤占挪用和损失浪费等显性损失、以及资金使用效益低下和资金贬值等隐性损失，提出有利于完善科技政策、规范管理的审计建议，促进科研课题预算编制的完整性和预算管理的规范性。

　　2、开展对课题经费使用情况的审计。一是对课题经费监管情况的审计。审查课题经费是否纳入单位财务统一核算，课题负责人行使经费使用权是否在批准的预算范围内并置于承担单位的日常监督下，是否存在重课题执行、轻经费监管，重预算、轻决算的情况。二是对课题预算的编制情况的审计。检查是否编制虚假预算的问题，课题资金是否存在大量结余，长期挂账用于课题以外的支出。三是对课题经费使用情况的审计。课题经费是否专款专用，是否存在将课题经费用于与课题研究活动无关的支出。是否存在从课题经费中直接提取管理费计入课题成本的问题，是否存在违反规定自行调整课题经费预算的情况。四是对课题结题和财务结算情况审计。检查课题是否存在不及时结题或结题后不及时办理财务结算手续的问题。课题负责人是否继续占用课题结余经费，甚至随意支取的问题。

　　3、开展对科研课题成果审计。重点关注科研课题是否实现项目任务书确定的目标，分析未能实现目标的原因；调查科研单位整体成果水平，揭露虚假科研成果、虚报科研成果、“替代”科研成果等成果不实问题；调查科研成果转化情况，分析影响科研成果转化的体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，促进完善科研成果转化的政策环境，提高科研成果转化的管理水平。

　　4、积极开展对科研课题的绩效审计。对科研课题的绩效审计要注重开展效益分析和评价，提出加强管理，提高资金使用效益的建议。提出建议要有针对性和操作性。一是要对管理部门提出加强课题全过程监管的建议。管理部门要加强对课题在申请、预算批复、决算审核、项目验收等全过程的监督和管理。在申请环节，要加大对课题任务书的重点审核，明确课题研究目标和任务。在预算审核和批复中，合理核定相关课题的经费总额，对预算调整进行严格审核。在课题验收环节，重点对课题任务完成情况和经费使用情况严格把关，防止验收流于形式。二是对课题承担单位提出合理编制预算、规范会计核算、对课题资金实行专户管理、对财政资金实行单独核算、严禁挤占挪用课题经费的建议。课题承担单位要针对科研单位预算管理、财务管理和会计核算中存在的普遍性问题，加强对课题经费的监督管理。三是从制度层面上提出完善科技资金的使用办法和相关规定。管理部门要结合科技自身的特点，完善和制定客观可行的科研单位预算编制办法和科技资金管理办法，使之既有利于部门预算编制的规范化、科学化，又有利于课题资金的预算管理。对科研课题资金使用中存在的挤占、挪用和会计核算不真实等问题，应通过完善监督体系和问责制度，加大监督检查力度，确保国家财政资金真正用在科研课题上。（审计署科技审计局）