海外估价立法与管理体制及其启示

　　通过一些国外和我国港台地区估价行业组织、国内外估价领域专家学者以及国际估价机构提供的书面材料和座谈，我们对美国、英国、德国、日本、澳大利亚等发达国家及我国香港、台湾地区的估价立法和估价行业管理体制，进行了较全面、深入的调研，在此将有关成果与大家分享，以搞好我们的估价立法工作，理顺估价行业管理体制，促进我国估价行业持续健康、和谐地发展。

　　1  国外和我国港台地区估价立法概况

　　1.1  没有一部统一的估价法律

　　美国、英国、日本等发达国家以及我国香港、台湾地区，目前还没有一部统一的覆盖各种估价专业的估价法律。

　　德国在联邦层面上，于1991年颁布了一部名称为《评估法》（Bewertungsgesetz，缩写为BewG）的法律。这个法律的名称很容易让人误解，以为是一部适用于所有估价专业和估价目的的法律，而事实上它是一部针对房地产课税估价的法律。

　　1.2  有专门的房地产估价法律

　　对于房地产估价，日本、德国、荷兰、澳大利亚、南非、韩国和我国台湾地区等，有专门的法律。例如，日本将房地产估价称为不动产鉴定评价，于1963颁布了《不动产鉴定评价法》，此外还有《不动产鉴定评价法施行令》、《不动产鉴定评价施行规则》、《不动产鉴定评价基准》。德国颁布了《房地产交易价值估价基本原则条例》（Wertermittlungsverordnung）。荷兰颁布了《荷兰房地产估价法》（Dutch Real Estate Valuation Law）。澳大利亚1960年颁布了《土地估价法》（Valuation of Land Act 1960）。南非2000年颁布了《房地产估价师职业法》（Property Valuers Profession Act 2000）。我国台湾地区2000年颁布了《不动产估价师法》，2001年颁布了与之相配套的《不动产估价师法施行细则》及《不动产估价技术规则》。

　　除了上述专门的房地产估价法律，在国外综合性的法律中也有一些对房地产估价作了规定，例如，英国的《业主和承租人法》（Landlord and Tenant Act）、《城乡规划法》（Town and Country Planning Act），德国的《建设法典》（Baugesetzbuch，缩写为BauGB）、《评估法》、《土地购置税法》、《土地税法》、《继承税与捐赠税法》等。

　　1.3  房地产估价法律的主要内容

　　日本的《不动产鉴定评价法》共有6章，分别是总则、不动产鉴定士及不动产鉴定士补、不动产鉴定业、监督、杂则、罚则。“总则”一章主要规定了不动产鉴定评价的目的，以及不动产鉴定评价、不动产鉴定业、不动产鉴定评价业者的定义。“不动产鉴定士及不动产鉴定士补”一章分为考试和登记两部分。考试部分规定欲担任不动产鉴定士者，应参加考试，考试共分3次。登记部分规定有不动产鉴定士或不动产鉴定士补的资格者，应向国土厅登记才能正式取得资格。“不动产鉴定业”一章规定欲经营不动产鉴定业者应向国土厅或者都道府县登记。登记的有效期间为3年，期满后如欲继续营业则需要重新登记。不动产鉴定业者如果其本身不是不动产鉴定士，则必须在其事务所聘请1人以上专任不动产鉴定士。不具备不动产鉴定士或不动产鉴定士补资格者，不得从事不动产鉴定评价行为。“监督”一章规定了行政监督的具体内容。“杂则”一章主要规定为举办不动产鉴定士考试，设置考试委员会。“罚则”一章规定对不动产鉴定士或不动产鉴定业者的不当行为，给予各种不同程度的拘役或罚款。

　　德国的《房地产交易价值估价基本原则条例》对房地产估价的有关概念、估价方法选用、估价所需参数的推导、具体的估价方法等作了明确规定。特别是德国的《建设法典》，它是关于建设方面最高层次的法律。依据该法典，德国在市和县的范围内建立了估价委员会，由它授权搜集、发布土地价格数据并且承担公共的土地估价。《建设法典》还规定，由估价委员会负责收集交易案例。

　　我国台湾地区的《不动产估价师法》分为总则、登记及开业、业务及责任、公会、奖惩、附则6章，共46条。其主要内容如下：

　　1.不动产估价师资格只有经考试及格才能取得。如该法第1条规定：“经不动产估价师考试及格，并依本法领有不动产估价师证书者，得充任不动产估价师。”

　　2.不动产估价师执业还需具有二年以上的估价经验，并应设立事务所。如该法第5条规定：“领有不动产估价师证书，并具有实际从事估价业务达二年以上之估价经验者，得申请发给开业证书。不动产估价师在未领得开业证书前，不得执行业务。”第9条规定：“不动产估价师开业，应设立不动产估价师事务所执行业务，或由二个以上估价师组织联合事务所，共同执行业务。”

　　3.违反有关规定使委托人或者利害关系人受到损害的，应当赔偿。如该法第16条规定：“不动产估价师受委托办理各项业务，应遵守诚实信用之原则，不得有不正当行为及违反或废弛其业务上应尽之义务。不动产估价师违反前项规定，致委托人或利害关系人受有损害者，应负损害赔偿责任。”

　　4.不动产估价师必须加入估价行业组织，实行当然会员制。如该法第22条规定：“不动产估价师领得开业证书后，非加入该管直辖市或县（市）不动产估价师公会，不得执行业务。不动产估价师公会对具有资格之不动产估价师之申请入会，不得拒绝。”

　　5.外国人取得不动产估价师资格也必须经不动产估价师考试及格，其执行不动产估价师业务应经中央主管机关许可，并遵守一切法令及不动产估价师公会章程，所为的文件、图说应是中文。

　　该法还规定，不动产估价师设立事务所以一处为限，不得设立分事务所；受委托办理业务应与委托人于事前订立书面契约；不得允诺他人以其名义执行业务；对于因业务知悉的秘密，除主管机关检查其业务的需要或经委托人的同意外，不得泄漏；对于委托估价案件的委托书及估价工作记录数据应至少保存15年；开业证书的有效期限为4年，期满前应完成专业训练36个小时以上或与专业训练相当的证明文件，向直辖？？或县（？？）政府办理换证。

　　2  国外和我国港台地区估价行业管理体制

　　2.1  估价专业划分

　　目前，国外和我国香港、台湾地区都没有可以从事所有估价专业的估价师，估价专家普遍认为这是难以做到的。许多国家和地区除房地产估价师外，甚至没有其他专业的估价师，即使有，人数也很少。究其原因，一是需要专业估价服务的资产必须同时具有“独一无二”和“价值量大”两个特性，因此许多资产并不需要专业估价服务。二是房地产“量大面广”，一个国家的财富中房地产占大部分，一般为50%-70%，其他资产的数量相对较少。三是其他资产通常是在交易的情况下才需要估价；而房地产，除了交易需要估价，抵押、课税、征收征用、保险等活动也需要估价。

　　英国对估价专业的划分主要是：房地产、机器设备、矿物、艺术品和古董，其中房地产是最大的专业门类，其他都较小。在英国，估价一般是指房地产估价。社会普遍认可的估价师是“皇家特许测量师学会”（Royal Institution of Chartered Surveyors，简称RICS）的产业测量师（即房地产估价师）。

　　日本不存在可以评估所有专业的估价师，房地产、珠宝、文物都有不同的专业鉴定人员。

　　我国香港地区目前只有香港测量师学会授予的“产业测量师”（相当于内地的房地产估价师），没有其他估价专业资格。香港上市公司的房地产市值估价，也是由产业测量师来完成的。2004年，按照中央政府与香港特别行政区政府签署的“内地与香港更紧密经贸关系安排（CEPA）”，内地房地产估价师与香港产业测量师实现了资格互认，111名内地房地产估价师取得了香港测量师资格，包括香港行政会议召集人梁振英先生在内的97名香港产业测量师取得了内地房地产估价师资格。

　　2.2  估价人员资格

　　鉴于房地产估价的特殊性，国外和我国港台地区对于房地产估价人员，均有资格认证，实行牌照管理方式，其性质和形式有两种：一是政府发牌，以政府监管为主；二是成为行业组织会员，以行业自律管理为主。对于其他估价专业人员，基本上没有政府发牌的，主要是成为行业组织会员；有些甚至没有行业组织，从而也就无资格认证可言。例如，香港除了香港测量师学会的“产业测量师”（即房地产估价师）之外，没有其他估价师名称。

　　美国在1989年以前，主要是由行业组织对房地产估价人员进行监管。1989年之后，因房地产泡沫的出现，带来巨大的金融风险，各州政府认识到房地产估价在社会经济中的重要性，特别是直接涉及到金融安全和社会稳定，开始对房地产估价人员实行政府牌照管理。而对其他估价人员至今尚未实行政府牌照管理。

　　日本估价行业中只有不动产鉴定士（相当于我们的房地产估价师）是国家法律认可的执业资格，在社会上享有很高的声誉，与律师、公认会计师被认为是三大执业资格。日本政府下设一个专门机构负责不动产鉴定士的考试工作。要取得不动产鉴定士资格必须通过三次考试。三次考试均通过者才可以称为不动产鉴定士，只通过第二次考试者称为不动产鉴定士补。目前，日本全国具有不动产鉴定士资格者有8000多人，其中6000多人专业从事不动产估价活动。而从事动产估价的专业人才，政府机构不进行考试认可，由相关行业组织进行认定，甚至不需要任何组织认定，任何人都可以进行除房地产估价以外的估价活动。

　　英国是由“皇家特许测量师学会”负责估价人员的资格认证。其估价学部（Valuation Faculty）负责房地产估价人员的资格认证，机器与工商资产学部（Machinery and Business Assets Faculty）负责机器设备估价人员的资格认证，矿物与废物处理学部（Minerals and Waste Management Faculty）负责矿物估价人员的资格认证，艺术品与古董学部（Arts and Antiques Faculty）负责艺术品和古董估价人员的资格认证。英国没有法规规定只有“皇家特许测量师学会”认证的估价人员才可以从事估价工作。但社会上的惯例是只有“皇家特许测量师学会”认证的估价人员才能获得工商团体、银行和金融机构、政府及其他国际机构的认可。

　　2.3  估价行业组织设立

　　美国、英国、新加坡等许多国家和我国香港、台湾地区，都有估价、特别是房地产估价行业组织，而且一些国家和地区同时存在着多个估价行业组织。最典型的是美国，它有“估价学会”（Appraisal Institute）、“美国估价师协会”（American Society of Appraisers，简称ASA）、“全国资深估价师协会”（National Association of Master Appraisers，简称NAIOP）、“全国房地产估价师协会”（National Society of Real Estate Appraisers，简称NSREA）、“全国独立收费估价师协会”（National Association of Independent Fee Appraisers，简称NAIFA）。上述估价行业组织，除ASA是包括较广范围估价领域的估价专业组织外，其余均是房地产估价专业组织。其中，美国“估价学会”是1991年由美国房地产估价师学会（American Institute of Real Estate Appraisers）（1932年成立）与房地产估价师协会（Society of Real Estate Appraisers）（1935年成立）合并而成的，是目前美国最有影响和最大的估价行业组织，现有会员1.8万余人（与此相对照，ASA共有会员6千余人）。在美国持有房地产估价执照的人员超过10万人，只有这些人当中的优秀人才，再经过考核后才可以加入“估价学会”。

　　英国目前有“皇家特许测量师学会”。过去，英国有多个估价行业组织，由于“皇家特许测量师学会”的房地产估价专业在社会上的影响力不断扩大，一些规模较小的估价专业组织主动加入或并入“皇家特许测量师学会”，从而“皇家特许测量师学会”成为了英国目前规模最大、最有影响力的行业组织。

　　另外，新加坡有“新加坡测量师和估价师学会”（Singapore Institute of surveyors & valuers，简称SISV），我国香港地区有“香港测量师学会”（Hong Kong Institute of Surveyors，简称HKIS），我国台湾地区有“不动产估价师公会全国联合会”、“不动产估价学会”、“土地估价学会”。

　　目前，估价方面的国际组织有多个，包括：国际测量师联合会（International Federation of Surveyors，简称FIG，于1878年在法国巴黎成立）、国际估价标准委员会（International Valuation Standards Committee，简称IVSC）、世界估价组织联合会（World Association of Valuation Organizations，简称WAVO）。

　　3  借鉴发达国家和地区的做法搞好我国估价立法工作

　　3.1  应当重视房地产估价立法

　　国外和港台地区虽然没有覆盖各种估价专业的法律，但是基于房地产及其估价的重要性、特殊性和专业性，许多国家和地区非常重视房地产估价立法工作，专门制定了房地产估价的法律。目前我们尚无专门的房地产估价法律，主要是在《城市房地产管理法》中规定“国家实行房地产价格评估制度”（第33条），“国家实行房地产价格评估人员资格认证制度”（第58条）。因此，建议借鉴市场经济发达、成熟国家和地区的经验，重视、加快我国房地产估价立法工作，如制定《房地产估价法》或者《房地产估价师法》。

　　3.2  不同估价专业人员资格可以采取不同的方式取得

　　对于不同估价专业人员资格，应当区别不同情况采取行政许可和行业组织会员注册的管理制度，而不是“一刀切”。鉴于美国、日本和我国台湾地区等许多国家和地区，对于房地产估价人员实行的是类似于我们行政许可的牌照管理制度，我们现行的房地产估价师执业资格考试和注册的行政许可制度是符合国际惯例的，应当继续实行。

　　3.3  估价行业组织的发展应当遵循市场经济规律

　　目前我国并存着多个估价行业组织，这种状况有其历史原因和客观需要，一些市场经济国家如美国的情况也如此，而且主要是房地产估价行业组织。因此，我国目前估价行业组织并存的状况宜维持，不宜采取行政手段强制干预它们的拆分或合并。至于各估价行业组织的未来发展状况，应当遵循市场经济规律，靠各个估价行业组织自身的服务和影响力生存。对于各个估价专业目前面临的共同性问题，可以由各个估价行业组织间的相互沟通、协商来解决。

　　3.4  尊重客观规律，走专业化发展道路，切实解决实际问题

　　没有专业化发展，就不能提供优质服务，从而就不会被社会所认可。目前主张估价专业的非专业化发展方向，正将估价行业带入歧途，使得评估师并不比委托人更了解市场、更懂得市场价值，委托人之所以委托评估，不是出于自身的客观需要，而是被迫完成规定的“手续”。

　　目前估价行业之所以存在所谓的“混乱”，也是由于各估价专业不走专业化发展道路。个别估价专业未按照国际惯例对自己进行正确定位，为了生存而盲目扩张业务领域；在这种不当理念和思潮的影响下，一些估价人员和估价机构没有“自律”，没有遵循发达国家和地区公认的“执业能力”要求，超越自己的专业能力和经验从事估价活动。因此，建议各个估价专业参照发达国家和地区的通行做法，尽快明确自己的专业定位，向社会树立良好的专业形象。