国有公司治理体制中的问题及原因分析

　　一、产权主体仍然缺位，利益主体不明确，国有公司的发展找不到“第一推动力”

　　外国的现代公司企业，董事、监事主要由大股东组成，这些大股东为追求利润最大化，使自己的投资有高额回报，必然要尽力选拔、招聘最佳经理人员，并尽最大努力配合经理人员创造最好绩效，也会从维护自身利益出发，监督经理人员的败德和机会主义行为。从股东中产生的董事、监事是外国公司发展的“第一推动力”。

　　我国刚建立起来的公司从形式上看与外国公司似乎相同，但实际上离真正的现代公司还有较大的差距。在传统产权制度下，国有企业作为国家行政机构的附属物，国家所有就是全民所有，表现在国有企业财产上的问题是“人人是主人，人人不关心，人人都所有，人人不负责”。事实上许多企业虽挂出了公司制的招牌，但都没有公司制的内容，公司的董事会权力架空，董事会对经理起不到监督和约束作用，监事会对董事会和经理人员更起不到监督和约束作用。“在一个科学的国企法人治理结构中，合理而有效的制约机制及其作用的发挥，应产生如下三个效果：企业决策的合理倾向；企业经营的合理行为；职工对企业利益的合理要求”。按此标准考察，国有公司还远未达到要求。尤其是企业决策、企业经营两方面和传统国有企业一样受政府插手和利益诱惑，还不能做到决策倾向、经营行为完全合理。国有公司没有真正“自主经营”的权利和“自负盈亏”的能力。国有公司领导的权力结构还做不到既能激发活力、推动创新，又能互相制衡、廉洁公正。

　　我国传统的国有企业，政府为企业选择的厂长（经理）一般都是德能兼备，政府和厂长（经理）之间是一种无私的信托关系。传统国有企业不像外国公司在企业内再设一个董事会来行使监督权，监督权由上级主管部门行使。而出资的上级主管部门，是人员流动性很大的政府部门，政府部门的人员与国有资产之间的关系和厂长（经理）与国有资产之间的关系一模一样，都既是“主人”，又不具有所有权。故政府人员对委托给厂长（经理）的国有资产的监督就不可能像自己是出资人之一的外国公司的董事、监事们那样，具有为切身利益而监督的内在驱动力。再加上政府部门对企业虽是投资者，却又不负直接责任，故这种监督弹性大，不易到位，更难以量化测定监督效果。事实已经证明，政府把传统国有企业托付给厂长（经理），易产生侵吞国有资产的腐败行为，这种缺乏有效监督机制的做法不符合中国的国情。

　　传统企业改为国有公司后，一部分董事长和总经理完全分离；一部分是完全合二为一；还有一部分副董事长兼总经理。根据在上海证券交易所上市的188家公司的统计资料，采取完全合一的公司77家，占40.4%；部分分离的有99家，占52.7%；完全分离的有12家，占6.9%.改制后的国有公司的上述三种情况，都没有根除任何国有企业产权主体虚位的痼疾。董事长和总经理合二为一的公司，只不过换了个称呼，厂长变成总经理。董事长和总经理完全或部分分离的公司，旧体制的痕迹和烙印很深，不同程度地继承着计划经济的治理结构，如董事长和总经理由上级委任，上级主管部门还参与企业的决策。由政府委任的董事长和经理人员还是政府委派到企业的官员性质，董事会不过是过去政府管理、监督企业的职能机构分解下放到企业内部的化身，监事会也不过是政府纪检监督部门在国有公司中的派出机构。政府与经理人员的关系仍然是信托关系，只不过这种信托关系，由过去政府部门直接托付给厂长（经理），转变为政府部门先委托给自己的代表——董事会，再由董事会托付给经理人员。国有公司的董事会和监事会成员不是股东，既不是产权主体，也不是利益主体，对公司事业的推动和经理人员的监督缺乏内生性特质。在改制后的国有公司内部找不到促进公司事业发展的“第一推动力”。

　　二、政府和国企间的母子关系无法否认，政企无法分开

　　我国企业改制，基本是借鉴西方国家公司的治理结构。那么公司治理结构的一般特征是什么呢？第一，法人治理结构是一个有组织的集体，这个集体的权力结构是多元的，它的决策、管理和监督权力应当是分立设置又相互制衡。股东会、董事会、监事会和经理人员各自的权利和责任必须有明确的划分。一般看来，股东会和董事会之间是信任托管关系，董事会和经理人员之间是委托代理关系。第二，法人治理结构必须同法人财产制度相适应。一般应是由众多出资人投资，按出资多少组成股份并据此分息分红。股票只能在市场流动，不能向企业退资。财产的所有权和管理权、支配权分离。第三是以委员会集体决策为基础，表现为委员会成员相互制约和多个委员会机构相互分立，相互制衡。

　　我国公司法人治理结构除以上特征外，因我国特殊的国情和历史背景，还有以下特殊性。第一，我国公司法人治理结构是以巩固和发展公有制为前提的，有广泛的职工参与和职工监督。第二，我国坚持党管干部的原则，“按照管理权限，依法选派、推荐国有资产产权代表和企业经营负责人”。为配合经济体制改革，党管干部的方式有所改变，和《公司法》选举领导人的程序相统一。第三，在公有制为主体的条件下在国有公司中仍坚持党的政治领导，强调发挥党员的先锋模范作用和党组织战斗堡垒作用。此外，在传统企业向公司制企业转轨的过程中，公司法的治理结构没能一步到位，需要一个过渡过程。

　　正是因为特殊的国情和历史背景，在转轨的过程中，我国新建立起来的公司身上还深深带有从旧体制脱胎过来的痕迹和烙印，如对企业仍实行部门管理，上级主管部门干预企业的决策和分配，董事长和总经理由上级任命，国有股票不能上市，国有产权不能流通等等。

　　导致上述种种政企不分的原因，是因为我国商品经济没有充分发展，市场经济体制没有建立起来，私人投资能力小。国有大中型企业过去基本都由政府投资，改造成公司制后的大中型企业投资主体仍是政府，政府必然要对企业行使权力。该政府办的事，企业办了；该企业办的事，政府办，政府错位就难以避免了。

　　三、现代公司企业文化与传统企业文化相冲突

　　在国有企业向现代公司制企业转轨过程中，两种企业文化的冲突主要表现在以下几个方面：

　　一是法制与人治的冲突。现代公司企业是自由人联合体，必须以法的精神为基础，只讲以法律为准绳，而不讲人际关系。而传统企业讲“情”重于讲“理”，在企业的大家庭里许多背理的事，因碍于情面而得不到处理。二是民主与权威的冲突。股份制是民主管理，股东通过民主选举董事会，由董事会招聘经理对整个企业进行管理。而传统企业的厂长（经理）是由国家委任，职工无权取合厂长（经理），故职工对谁当厂长（经理）也不关心。三是平均主义与部分人先富的冲突。股份制只强调机会平等，能容忍结果的差异，传统企业是患不均，而不患寡。在一个企业里，以至整个社会，都难容“出头鸟”。四是开放与封闭的冲突。现代公司是开放的企业，不仅职工是“自由人”，在劳务市场上自由进出，就是经理也是种职业，可自由决定去留。而传统企业职工第一次就业也就是最后一次就业，主张终身制。五是冒险与保守的冲突。股份制追求资本在短期内的最大集中和最大利润，而高利润和高风险并存，这就需要冒险意识，传统企业中的职工求稳怕乱，患得患失，怕冒风险更不愿承受风险的负面后果。

　　造成以上矛盾冲突的根源是传统国有企业和现代企业植根于不同特点的文化背景。现代公司制企业的最本质特征是股份制。股份制体现了自由、平等、民主、参与和冒险的精神。首先，股份制在一定意义上是自由的，买哪个公司的股票，买多少完全是个人的事，个人享有充分的自主权；其次，股份制是平等的；股民不分出身贵贱、地位高低，一切以股票说话，谁的股票多，谁的发言权就大，在资产面前人人平等；第三，股份制是民主的，在股东会上你可表决，股份多了，你就可参与决策，对公司不满意，你就卖股抽资；第四，股份制呼唤参与，个人积极参与才会有股份制企业的诞生；第五，股份制也需有冒险精神。

　　我国传统企业精神，相承了讲求仁、义、礼、信和忠的儒家思想。它有四个基本特征：一是家族性。我国的私企和一些乡镇企业具有家族性特点，企业是扩大了的家，企业办社会就是建立大家庭的典型行为。“以厂为家”是家族性的典型理念。二是情感性。以家庭的观念来看待企业，培育了我国企业注重人际感情的特征。职工尊重领导，领导关心职工。三是忠诚性。厂长忠于国家，忠于企业，职工忠于企业，下级忠于上级，这种封建社会流传下来的品德被广为接受。四是求稳性。中国职工职业现倾向于从一而终。职工献身企业，不仅希望企业在自己退休前兴旺，也希望企业在自己退休后也兴旺，使自己的退休工资有着落。

　　四、董事会、监事会人员道德和机会主义行为的产生

　　中国国有公司中的董事、监事对经理人员的监督，与外国公司比较起来，成本高、风险大。外国公司的董事、监事首先是出资人，是为红利而来，他们和经理人员的关系是雇主与雇员的关系，监督与被监督者若产生矛盾，走人的是经理人员。董事、监事如对一个企业不满意，卖股抽资后，重买另一个企业的股份，照样拿红利，股份若大，照样做董事、监事。国有公司的董事、监事，这些人员没有股资，拿不到红利，董事、监事对于他们来说是一种养家糊口的职业，也许正是唯一的生存手段。这个职位对于他们来说好比第二生命，需要谨小慎微地保住它。经理人员由政府任命，在我国国有公司，除董事长外，其余董事、监事地位实际上都比总经理低，比副总经理的地位也低。政府在选配企业班子时，关键是要配好正职，即董事长和总经理，其次是副职，即副总董事长和副总经理，再次才是一般董事、监事。没有行政性职位的董事、监事，在国有公司里说话是不算数的。况且我国国有独资公司“董事会成员中应当有职工代表”、股份有限公司“监事会由股东代表和适当比例的公司职工代表组成，具体比例由公司章程规定”。这种经济和政治地位的董事、监事对经理人员进行监督，如妨碍了经理人员利益，造成与经理人员发生矛盾冲突，最后失败可能性大的不是经理人员，而是董事、监事。经理人员尤其是总经理与一般董事、监事若发生矛盾，董事、监事若拿不出经理人员尤其是总经理违法犯罪的确凿证据，而用一般的道德和机会主义行为去告发经理，政府一般是容忍经理人员继续任职的。国有公司里的一般董事、监事同经理人员尤其是总经理比起来，事实不过相当于传统国有企业里的一个中层干部，按照我国组织人事管理制度惯例，组织上一般是不会安排企业中层干部去别的单位工作的，况且现在企业中层人员的使用权在企业，政府对中层以下人员的任用一般不会干涉。现在企业一般人员是不能调入政府的，在其他企业重新就业又困难重重。

　　正是在目前的国有公司中，董事、监事人员与经理人员相比较，在企业外部的地位和在企业内部的控制力均处于劣势地位，董事、监事对经理人员的监督成本高、风险大。从人的自利本性来考察，董事、监事也因自我保护的需要，极有可能产生道德和机会主义行为。而国有公司对董事、监事的工作尚缺乏有效的监督机制。我国公司法对董事的要求是：“应当遵守公司章程，忠实履行职务，维护公司利益，不得利用在公司的地位和职权为自己谋取私利。”对监事的要求是：“应当依照法律，行政法规，公司章程，忠实履行监督职责。”《公司法》中对董事、监事只是纲领性地提出要忠实履行职务，怎么制约董事、监事去履行义务，怎样考核董事、监事履行义务的情况，法律上没有作规定，实际工作中也未见良策。