关于个体工商户税收征管质量的探讨

　　内容提要：个体工商户税收征管质量不理想，其主要问题：一是税务机关对个体工商户的监控能力不足，二是难以准确核实纳税人的营业收入并造成税负不公，三是对下岗失业人员的免税政策给一些个人和企业提供了避税空间。作者提出了税务机关进一步加强个体税收征管的建议：一是改进税法宣传方式，加大宣传力度。二是加强税源登记工作，做好源头监控管理，三是提高发票使用率，创造以票控税的良好环境。四是科学、规范地进行定额征收管理，五是规范起征点管理，公平税负。六是完善税收政策，使下岗再就业优惠落到实处。七是加大违法行为处理力度，提高公民依法纳税意识。

　　一、个体工商户税收征管中的主要问题

　　个体经济在促进生产力发展、解决就业、增加税收等方面都起到了重要作用。由于征管条件和征管手段的限制，加上其经营的分散性和交易的灵活性，对个体经济的税源管理和税款征收，一直是税务部门较为薄弱的环节。

　　（一）税源管理：监控能力不足。

　　个体工商户办理税务登记比例较低，还存在一些未办理工商登记但实际已开展生产经营的个人，这类人绝大多数没有办理税务登记，税务机关对他们的数量和生产经营状况也掌握得很少。其次是个体工商户办理税务登记后涉税行为不规范：不按时办理纳税申报和缴纳税款，停业后提前开始经营而不办理复业手续，应办注销而不办注销。其主要原因：1.个体经济征管条件复杂。个体工商业户主要从事投资少，见效快的行业，成立的快，注销的也快，流动性较大，这也给我们税务机关管理上带来了诸多不便。

　　一方面，我局有非正常和吊销税务登记的个体工商户597户，与正常经营户（1291户）的比值为0.46：1，反映出税收征管中存在着不正常现象；另一方面，个体经济的经营方式千差万别，有定点经营，也有流动经营；有长年经营，也有季节性经营；有专业经营，也有业余经营；有自主经营，也有承包经营等等。经营时间更较其他纳税人灵活，征管难度相对较大。

　　2.个体工商户纳税意识薄弱。从个体工商户从业人员状况上看，由于文化素质、纳税环境等因素的影响，纳税意识普遍淡薄。除表现在登记纳税等行为之上外，其他如许多纳税人对税务登记证的使用不够重视，有的纳税人认为办理完税务登记证按期缴税，税务登记证是否悬挂没什么关系，有的纳税人办完税务登记证胡乱放置，检查时找不到税务登记证的情况普遍存在。

　　3.税务机关征管力量不足。由于个体工商户点多面广，缴纳税款占全部税收收入的比例小，税务机关一般很少将个体税收征管作为工作重点来抓，在纳税人意识较其他纳税人薄弱的情况下，对个体税收征管的人力物力投入不足，征收、检查的手段都不够充分，与纳税人缺乏交流，对纳税人经营状况的变动所知甚少，甚至在实际工作中，明明纳税人仍在正常经营，而我们却无法及时联系、落实工作的情况不为少见。

　　4.对违法行为处理力度不足。对个体税收的稽查，往往只局限于群众检举的个体户，很少从堵塞税收漏洞，整顿税收秩序，公平税收负担的角度去主动查处个体户的偷逃税行为。同时对有违法行为的个体工商户处理力度不足，在管理不到位的情况下，处罚之后没有有效的管理，处罚也起不到应有的作用。

　　（二）税款征收：依法纳税难度大由于个体工商户的生产经营规模较小，收入和支出以现金形式为主，销售或服务对象也有相当的比例是个人，索要发票的比例较低，即使税务机关要求其建帐也无法对其帐簿的真实性加以控制。为此我市地税部门实施以票控税管理为主，定期定额管理为辅的税款征收方式，但不论是以票控税还是定额征税，在现有的征管条件下都难以准确核实纳税人的营业收入，容易造成各种形式的税负不公。

　　1、以票控税办法。纳税人实际开具发票的营业收入和未开具发票的营业收入之和为计税依据，未开具发票收入额由纳税人自行申报，如货物运输业个体纳税人的未开票收入目前没有征税，而货运业个体纳税人的业务对象大多是个人和规模较小的企事业单位，发票用量较少，未开具发票收入税款流失的问题更加严重。已开具发票收入占总收入的比例在各行业、各业户之间不尽相同，有些还差异较大，不能全面准确地反映经营收入和应缴税款。此外，以票控税也导致了发票方面违法行为的增加，如印制、出售假发票，套购倒卖发票，以及大量购领小面额发票以参加一次和二次开奖等问题。

　　2、定额征收管理。首先，税务机关核定个体工商户的营业收入时所采取的方法不够规范，采取的标准尺度不尽相同，使得纳税人的税收定额大于或小于其实际应纳税款，造成税负的畸轻畸重。其次，核定过程的人为性比重较大，易发生核定中的人情税，以及吃拿卡要等违法行为，使得个体税收征管本身所应具有和体现的公正性、科学性大打折扣。

　　3、税收起征点管理。为减轻小规模纳税人的税收负担，自2003年起我市个体工商户和个人营业税起征点提高到月经营收入5000元，但调整后起征点管理缺乏比较完备的制度保证，一是一些个体工商户经营的季节性比较强，日常管理中虽不足起征点，但年度中间可能出现连续几个月高出起征点的情况，这样就可能出现定税管理的盲区。二是纳税人是否达到起征点一般由税务机关核定，但受现有定税评税手段较为落后的影响，税务人员的主观判断起着较大作用，易出现人情税、关系税，从而造成税负不公。而且对一定数量的纳税人免予征税，会使其他纳税人，特别是刚达起征点的个体户往往因心理不平衡和不理解而不情愿纳税，给今后的税收管理带来困难。三是调高起征点的本意是在法律允许的范围内，最大限度降低经营者负担，让其轻装发展，但相当多的经营者并未真正理解国家的政策意图，而是通过各种手段去隐瞒收入、钻政策的空子，如将大规模经营网点的大额营业收入“化整为零”，分散成若干个小规模小额收入，从而享受不达起征点的税收优惠，侵蚀国家税收。

　　（三）再就业优惠政策：提供避税空间为落实国家关于促进下岗失业人员再就业的政策，我市规定下岗失业人员凭《再就业优惠证》从事个体经营可享受3年的免税待遇。出台这一政策的目的是在下岗失业人员创业初期给予税收优惠，为其创造更好的生存和发展条件。但该政策在执行中由于与其他政策的配套衔接不够，导致一些问题的出现：1.原有的个体工商户为享受免税待遇，将负责人变更为持有《再就业优惠证》的下岗失业人员，或者企业注销后重新以下岗失业人员名义注册为个体户，这其中不乏有一些经济规模大、效益好的纳税人，而税款也就全部流失。

　　2.只管理不征税管户大量出现，容易使税务干部产生麻痹思想而放松管理。另外，只用票不纳税的问题给发票管理提出了新的课题，免税户仍需照常供给发票，若放松管理力度，极易造成发票使用、管理上的漏洞，如将发票提供给其他纳税人使用，进而形成偷税。

　　二、加强个体经营税收管理的建议

　　要把个体税收征管放到依法治税的大局上来看，而不能仅仅为完成税收任务而抓税收管理。一方面要积极研究个体税收征管中存在的新情况、新问题，制定新措施，努力增强改革意识、法制意识和服务意识；另一方面在人力、物力配备上要重视个体税收征管，把有较强工作能力和工作经验的同志充实到个体税收征管岗位上。

　　（一）改进税法宣传方式，加大宣传力度。

　　要持之以恒地开展宣传月、宣传周等专项宣传活动，办好税法公告、公示，重视一对一、面对面的直接交流，紧紧抓住税收“取之于民，用之于民”的特点，进行深化宣传，使个体工商户明白纳税义务和不尽义务应负的法律责任，消费者清楚消费后有索要发票的权利等。还要通过培训及完善办税服务厅功能等措施，不断优化服务。

　　（二）加强税源登记工作。

　　要组织力量对个体税务登记情况进行地毯式的检查，该办证的一户不漏。应建立并完善《税务登记证》亮证经营制度，以便于对经营者进行检查监督，提高管理效率。一是税务机关应尽可能多地收集纳税人的资料，及时了解纳税人的状况，应特别注重加强同个体经营业主的沟通、联系。由于个体经济的灵活性，这一点在加强征管方面显得尤其重要。二是积极借助社会力量，营造依法治税的外部环境。税务机关要构建覆盖面广的协税护税网络，取得工商、公安、个体劳动者协会、街道社区等各管理部门的支持协助。同时，针对个体税收直接涉及个体利益、矛盾突出、难度较大的问题，税务部门要加强与公、检、法部门的协调配合，建立健全司法保障体系。三是建立对纳税人涉税行为的监督机制。推行纳税人歇业、停业、注销公告制度，对经批准歇业、停业、注销的纳税人，按月在纳税服务大厅公告，接受群众监督，以减少假歇业、假停业、假注销。还应完善歇业、停业、注销抽查监督制度，可每月不定期地组织人员对各歇业、停业户和注销户进行实地抽查。对发现问题者，即时补缴税款并加以相应的处罚。

　　（三）提高发票使用率，创造以票控税的良好环境。

　　在进行有奖发票政策宣传时，将发票的作用加以全面的说明，而不仅局限于抽奖。如可将发票与质保相联系，作为对劣质服务的投诉凭据。应加强发票使用管理，使消费者形成索票的习惯，业户遵守发票购领和使用的规范，营造“都开票，都要票”的良好征税环境，真正发挥以票控税、加强征管的作用。

　　（四）科学、规范地核定税收定额，引入民主评议程序。

　　首先应对纳税人按行业分类，根据不同行业的经营特点，确定其经营费用的主要构成。采取典型调查法，通过蹲点调查、突击抽点现金、突击抽查业户日销售帐以及利用协税护税网络侧面了解等方式测算出房租、水电费、人员工资、各种收费等可查实费用占营业收入的比重。之后可根据每户的可查实费用（应要求纳税人提供原始凭证）加以计算，对纳税人的营业收入进行核定。核定时还应考虑地理位置、经营面积、从业人数等诸多相关因素的影响，确定影响定额的主要因索和次要因素及相对比重。另外，要发挥民主评议的作用，税务机关要在典型调查、划分等级的基础上，召开由纳税人代表、个体劳协代表、协税护税组织成员等相关人员参加的分行业民主评议会议，确定纳税等级和定额标准，以提高办税透明度，逐步形成税务机关与纳税人之间、纳税人与纳税人之间的相互监督机制，通过定期调整纳税额，使税负不断趋于公平、合理。纳税定额确定后，要予以张榜公布，接受纳税人的监督评议。

　　（五）规范起征点管理。

　　为解决税收起征点管理出现的问题，在核定个体工商户税额过程中，对销售额、营业额在一年中波动较大，有的月份未达起征点、有的月份超过起征点的个体工商户，可减并征期，按次征收。此外应加强对一证多点或一户多证个体工商户的管理，加强实地核查，对属统一经营行为的，要合并征收税款。

　　（六）完善税收政策，使下岗再就业优惠落到实处。

　　1.税务机关可以将实地核查中发现的经营规模较大、从业人数超过八人的个体工商户信息反馈给工商管理部门，提请其变更经济性质，从而使其不再享受免税政策。

　　2.将下岗再就业办理个体工商户者在三年内免税的政策调整为给予其一定的免征额待遇，当个体工商户的营业收入超过免征额后应就超过的部分缴税，这样在下岗失业人员享受了免税待遇的同时也能够在一定程度上防止免税待遇的扩大化。

　　（七）加大违法行为处理力度。

　　对群众举报不开具发票或有偷逃税款行为的个体户，可走访举报人和消费者，调查了解情况，掌握第一手材料，依据调查情况依法查处并公开曝光。通过有力查处偷漏税行为，做到查处一个，影响一批，稳定一片，使人们在纳税上形成正确认识。查处过程中应结合纳税人实际问题进行宣传教育，以达到更好的社会效果。