借鉴国际经验尽快开征社会保障税

　　内容提要：本文认为，社会保障资金的筹集模式应同一国的国情、社会保障目标及社会保障方式相适应。我国社会保障的基本框架已具雏型，即实行基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险相结合的多层次的城镇企业职工养老保险制度体系。但我国目前的社会保险制度还很不完善，借鉴国际经验并结合我国国情，尽快开征社会保障税，是完善我国社会保险制度的重要举措。

　　一、我国社会保障筹资方式存在的主要问题

　　虽然我国社会保障的基本框架已经确立，但制度改革滞后、制度安排缺位的现象仍随处可见，突出地表现在社会保障的筹资方式以及社会保障资金的运作等方面。

　　（一）筹资方式不规范，缺乏法律依据

　　我国现行社保资金的筹集方法政出多门，主要采用由各地区、各部门、各行业自行制定具体筹资办法和筹资比率的方式。这种分散的多元筹资方式必然导致制度间的不协调，无法形成全国规范、统一的制度。目前，筹资办法多以部门规章、行业规章的形式出现，明显缺乏法律依据。由于制度分割，各部门、各地区、各行业的缴费标准各异，费率差别悬殊，负担不均，不利于公平竞争环境的形成。这种状况严重影响政策的执行效果，也无法为社会保障制度的正常运行提供及时、足额的资金，影响社会保障目标的实现。

　　（二）基金多头管理，营运效率低下

　　目前，我国实际参与社会保障管理的机构，除了劳动和社会保障部之外，还有人事、民政、金融、卫生、计生、财政、全国总工会等部门。多元化的管理体制形成了部门分割、地区分割、城乡分割、不同所有制分割的局面，严重影响了资金统筹能力，极大地增加了管理成本。社保基金的行政管理、投资营运与监管三位一体，难以形成高效的营运机制和有效的监督制约机制，各种违规问题屡屡发生，基金无法做到专款专用。

　　（三）名义费率高，实际费率低，费基核定困难

　　目前，企业养老保险的缴费基数是职工的工资总额，费率是20%.在市场发育尚不成熟的我国，劳动报酬工资化、货币化程度不高，统计工序繁杂，使得缴费工资总额往往小于统计工资总额及实际工资总额。国家统计局城调总队近期对全国15万户城镇居民进行的抽样调查显示，就社会平均而言，职工工资外的工资性收入至少相当于工资收入的30%.这样，统计工资总额只占到实际工资总额的77%，缩小了23%①。另外，据专家推算，社会保险经办机构核定的缴费工资总额约为统计工资总额的90%.由此可见，缴费工资总额小于统计工资总额，更小于实际工资总额，两项合并，费基缩小了30%多。若考虑实物收入，差距更大。

　　费基缩小必然导致名义费率偏高，收缴困难。据专家分析，如果我国实现了货币收入工资化，并以实际工资总额作为养老保险费基，费率可下降7个百分点，即变为15%左右后，仍可保持相同的基金收入。要使名义费率与实际费率一致，必须推进劳动报酬工资化、货币化的改革。

　　（四）局部统筹有碍公平与效率

　　1998年，中央下文规定企业职工基本养老保险在全国范围内实行省级统筹，原实行行业统筹的各个部门把养老保险工作全部移交地方。但问题依然严重，一方面，省级统筹管理体制本身尚不健全，省级统筹模式还未在全国普遍推广，行业统筹与省级统筹并存。另一方面，在省级统筹模式下，各地区的经济发展水平不同，各地区的养老保险负担畸轻畸重，一些养老保险负担重的地区入不敷出，由中央政府建立一定的省级调剂基金，虽能缓解一时的资金短缺问题，但不能从根本上解决问题。显然，这种体制不利于公平竞争环境的形成，有悖于为劳动力的合理流动提供社会保障的初衷。

　　二、社会保障筹资方式的国际借鉴

　　社会保障筹资方式在不同的国家是不一样的，但通过国际比较研究，仍然可以获得有益的借鉴。

　　（一）德国模式

　　德国是欧洲大陆模式（又称为保守模式）的代表，也是世界上最早推行社会保障制度的国家，至今已有100多年的历史。德国的社会保障制度以国家法定的社会保险为主，企业和个人的补充保险只起次要作用。德国的社会保障制度恪守以下基本原则：（1）社会保障要有利于发挥市场机制的作用。（2）社会保险要保持在收入再分配的合理范围内，以维护经济效率与社会公正两者的内在统一。（3）社会保障应由国家、企业和个人三者合理分担，社会保障应被视为一个维护社会稳定的过程，并将国家承担的社会保障任务与每个人据其能力自主决定命运的天然义务严格分开。

　　德国的社会保障资金主要来源于雇主和雇员缴纳的社会保险费，不足部分由联邦财政补贴，税收比重约占1/4左右。不同险种规定的费率、应税所得上限、缴费上限以及收入补偿率均不同（见表1）。各个险种相对独立，费率采取比例费率结构，保险受益水平与缴费水平及缴费期限密切关联，实行现收现付制。进入20世纪70年代以后，伴随着人口结构的变化，社会保障支出增长加快，甚至超过了经济增长的承受能力。社会保障开支占GDP之比从1970年的10.4%，上升到1993年的15.48%，社会保障预算的平衡问题日益突出。从20世纪80年代开始，德国进行了社会保障制度的调整与改革，提高了费率，提高了应税所得上限，实行现收现付制与基金积累制相结合的办法。目前，德国的社会保障综合费率在40%以上，保障水平高于英美等国家。2000年，德国的社会保障缴费占名义GDP的比重为18.5%.

　　德国的失业保险制度很有特点。失业保险规定了国家援助形式，在全国各地以同样条件和同样数额支付失业保险金和失业补助金，领取失业金的条件是接受劳动局介绍的岗位。失业保险金不仅用于资助失业保险受益人，弥补失业者失去的收入，还用于资助积极劳动市场政策的实施，改善就业机会。而且，还有失业救助、最低收入保障制度作为补充。

　　德国的社会保障资金由政府指定专门机构负责管理和营运，以确保基金保值增值。德国的社会保障费以劳动所得为费基，管理上与个人所得税的税基基本相同。德国将费率与险种的风险挂钩，实行差别险种费率，体现权利与义务对等原则，符合效率要求。应税所得上限的设置，也是一种效率机制。失业保险制度与积极劳动市场政策相互关联，是兼顾公平与效率的举措。通过这些举措，确保了社会保障资金具有稳定的来源。

　　（二）英国模式

　　英国社会保障的政策目标是救济贫民。英国现行的社会保障制度包括社会保险、社会补助、社会救助、保健服务。进入20世纪70年代，“福利国家”出现危机，国家财政不堪重负。从20世纪80年代开始至今，经过20多年的改革，英国社会保障制度已发生了重要变化：（1）“普遍性原则”弱化，“有选择性原则”增强。（2）在“平等”和“效率”的权衡上，政府更加注重“效率”。（3）更多地发挥市场机制的作用，政府管理的重心逐渐从发放社会津贴转到提供优质的社会服务方面。

　　英国的社会保障制度是一种融养老保险、失业保险、医疗保险等项目于一体的综合性社会保障制度。全国性的社会保障基金包含养老保险基金、失业保险基金以及医疗保险基金等。社保基金以国民保险缴费为融资来源，其性质与美国的工薪税相同。每一个职工（包括受雇者和自由职业者）一旦收入达到一定水平，都必须按规定缴纳社会保险费。社会保险费没有区分保险项目，而是对各个保险项目实行统一费率，缴费标准全国统一，不存在地区差异。1985年以前，费率采取单一的比例费率结构。1985年以后，改为累进费率制，费率为工资总额的10%～19.45%.英国是唯一采取累进费率制的国家，且取消了雇主的应税所得限额，但保留了雇员应税所得限额。在英国，全体被保险人规定有相同的保险受益待遇，其数额能保障公民最低生活水平。

　　在英国的社会保障资金来源中，社会保障缴费所占比重偏低，1994年为34.95%（由雇主和雇员分别承担）。英国的社会保障缴费占名义GDP的比重远低于德国，但略高于美国，1988年为8%，2000年为7.5%.英国的社会保险费由国内税务局负责具体征收，收入上缴国库，成为政府财政收入的有机组成部分，由财政部统收统支，不存在独立的社保预算，只是各项社会保障在公共预算中单独反映，当社会保障项目收不抵支时，按规定从一般性税收收入中调剂解决。

　　英国的综合性社会保障制度十分简便，有利于降低制度运行成本，同时，政府利用集中的部分社会保险费，可以在全国范围内实行社会保障资金的余缺调剂，平衡地区差距。

　　英国连续20年推进“福利改革”的实践告诉我们，社会保障必须推行兼顾效率和公平的原则，一味强调高福利、高公平是没有出路的。

　　（三）美国模式

　　美国的社会保障制度自20世纪30年代建立以来，迄今已发展成一套庞大的社会保障体系。美国的社会保障制度属自由保险型，私人保险业处于主要地位，政府举办的社会保障处于次要地位。美国的社会保障缴费占名义GDP的比重为7%.美国的社会保障是以工薪税作为筹资来源，以工薪所得为税基，采取比例税率结构。其中，公共年金计划的运作与其他经合组织成员国相比，其特点是低税率、低保障水平。这一制度要求的工薪税在20世纪90年代为工资总额的12.4%，由雇主、雇员各自承担一半。这一税率在经合组织成员国（平均水平为16.3%）中是最低的。因为美国的人口结构比较年轻，而且美国退休金的工资替代率仅为44%.美国工薪税税率可以根据对人口老龄化的预测和退休养老金支付的需要，按“财务自理、收支平衡”的原则不断调整。比如，1937～1949年，雇主、雇员各自缴纳雇员工资的1%，20世纪50年代提高到1.5%，20世纪60年代提高到2.75%，20世纪70年代提高到3.65%，20世纪80年代调整为4.35%，20世纪90年代提高到5%左右。美国工薪税税基规定有上限，而且这个上限可以随着物价和工资水平的提高而相应调整。此外，1937～1980年间，美国的养老保险模式一直是按照现收现付制的办法，采取“收支相抵、略有节余”的原则，在全国范围内统筹调剂。到了20世纪80年代，伴随着基金赤字的出现，才由现收现付制改为部分基金积累制。

　　美国的失业保险同样以工薪税筹资，应税收入的起征点低，覆盖面广（97%的从业人员）。联邦立法规定由雇主缴纳失业保险税款，雇员不用缴纳。失业保险税率与风险相关。通常由联邦立法规定一个统一的全国性失业保险费率（1985年为0.8%）以及各州的最低失业保险费率（1985年为5.4%）。在这个最低费率的基础上，各州可以自行确定具体费率。因而，各州费率不同，失业保险受益补偿率也不同，通常相当于工资总额的50%.与众不同的是，美国个别州的失业保险税率采取的是“经验定率法”。所谓“经验定率法”实质是一种旨在抑制企业解雇员工的浮动税率制度。具体做法是依据雇主解雇员工的情况对雇主进行估分，据此估分确定雇主应承担的失业保险税率，高估分意味着高税率，最高可达职工工资的10.5%（1985年）。这种“经验定率法”的目标和功能使在缺乏限制企业解雇人员的制度背景下，将解雇人员的社会成本部分转嫁给雇主承担。

　　如前所述，几乎所有采取比例费率结构的国家都设置了应税所得上限，而且，历史上的惯例是应税所得限额与工资总额不成比例增长。但美国却例外，联邦缴费限额和多数州缴费限额远远低于平均工资收入，甚至随着时间推移远远滞后于平均工资收入。相反，在其他经合组织成员国中，应税所得限额远远高于平均工资收入。美国的做法缓和了应税所得上限的设置所产生的累退性。

　　美国模式在处理效率和公平的关系上，在统一性和差别性关系的处理上，都提供了成功的经验。

　　（四）智利模式

　　智利的养老保险制度实行个人缴费、个人所有、完全积累、私人机构经营保险基金的私有化模式。智利模式有以下特点：（1）养老问题实行个人负责制，政府只是在立法与监管方面承担责任。显然，智利模式本质上只是一种法律强制下的个人储蓄——投资型养老模式。（2）养老保险基金实行私营化管理。各个养老基金管理公司竞争经营，个人账户可在各基金管理公司之间自由转移。（3）监管与营运分开。基金管理公司负责基金运营，由独立的养老基金监管局负责基金的监督。基金的管理与投资计划严格按照分散、透明和独立的原则进行，以保障资金的安全与赢利。

　　智利模式强化了个人责任，提高了效率，但政府在社会保障方面的作用发挥不够。

　　三、我国开征社会保障税的构想

　　在我国开征社会保障税，既符合国际惯例，又能缓解目前我国社保基金缺口较大的困难，是完善我国社会保障制度的重要举措。

　　（一）宏观原则

　　从我国国情出发，我国的社会保障制度从内容范围、项目标准到保障水平都不宜模仿高福利模式，而应遵循低水平保障的原则，根据经济发展状况，循序渐进。社会保障税作为社会保障的基本筹资方式，其总税负的确定要适度合理，既要满足社会保障的资金要求，又要适应目前的经济发展水平，适应私人部门的承受能力。总税负不宜过高，否则会加重私人部门的负担，妨碍经济发展。参照国际标准，我国目前社会保障税占名义GDP的比重可定为14%左右。

　　完善社会保障制度应该而且可以实现公平与效率的统一、福利原则与保险原则的统一。建立社会保障制度是基于社会公平的考虑，但现代经济理论告诉我们，只有政府机制与市场机制相结合才能兼顾公平与效率。社会保障制度的公平体现在它的互济性、福利性方面。社会保障制度的效率体现在受益权利与缴费义务的对等性、调动社会成员的生产积极性、便于劳动力的合理流动性等方面。开征社会保障税，通过税收立法明确企业和个人的权利与义务，实行强制征收、统一征收、统一管理、分散营运，有助于降低制度运行成本，提高制度运行效率。从税负的分配、税基的确定、税率的设计到基金营运管理及其受益支付，都要贯彻公平与效率相结合的原则。税负的分配应实行合理负担、量能负担原则，不能因征税而影响个人的基本生活和企业的生产积极性，税基与税率的设计应体现纵向公平与横向公平的原则，受益支付应体现权利与义务对等的原则。

　　（二）税基应该是“所得”

　　各国社会保障筹资手段的名称不尽相同，有工薪税和社会保障缴费之分。这两种形式虽然名称不同，但实质上并无根本差别。社会保障税作为一种典型的受益税，其专用性、直接返还性决定了它的税基必须是“所得”，只有以“所得”为税基才能兼顾公平与效率。“所得”是指纳税人的所有应税收入，包括货币收入和非货币收入在内。

　　另外，应设置税基上限，激励高收入原则。国际经验表明，税基上限的设置虽然有一定的累退性，但符合效率原则。

　　（三）采取税率水平较低的差别险种税率

　　社会保障税税率的确定不宜与目前各项费率相差过多，更不能高于目前费率，而应适度调低税率。具体说来，应考虑两点：（1）采用差别险种税率。不同险种有不同的风险，实行差别险种税率，将税率与风险联系起来，高风险的险种，税率相应提高，以满足不同险种对保险资金的需求。（2）采用适度累进税率。通过适度累进税率既可以缓和税基上限设置所产生的累退性，体现公平原则，又可以采取与通货膨胀率挂钩的累进税率，将税率与通胀率结合起来，保持两者同步变化的趋势，确保社会保障基金的稳定可靠。

　　（四）实行全国统筹制度

　　社会保障的统筹层次是一国社会保障社会化水平的标志，也是市场经济发育程度的标志。市场经济的发展要求建立全国统一的劳动力市场，促进劳动力资源在全国范围内的合理流动。从理论上看，全国统筹既是中央政府统一履行公平职能与稳定职能的需要，也是促进全国统一劳动力市场形成的需要，更是建立一个国家支持系统、形成统一的全国安全网的需要。国际经验表明，只有全国性的社会保障基金才便于政府在更大空间内调剂余缺，平衡地区差距。我国的国情是各地区经济发展极不平衡，基本公平的实施严重依赖于中央政府的转移支付。因此，目前的省级统筹只能是我国社会保障制度的过渡形式，全国统筹才是终极目标模式。无疑，社会保障税的开征将为实行全国统筹创造有利条件。

　　（五）基金管理市场化

　　社会保障基金管理的目标是实现社保基金保值增值，满足安全性、流动性和收益性的要求。我国传统的社会保障基金管理模式规定社保基金全部投资于国债和银行存款，这种政府管制型的模式显然会使基金失去市场增值的机会，无法满足收益性的要求。应该借鉴国际经验，制定有关法律法规，组建一些专业化的社保基金管理公司，由法律规定基金管理公司的行业准入要求及其目标责任，建立现代企业制度，确保其法人地位，使其完全按照市场规则进行独立分散经营，互相竞争，自负盈亏，自我约束，自我发展，从而对社保基金的营运真正承担保值增值的责任。政府不用直接经营社保基金，只需在资金的安全性方面通过法律法规进行干预。个人可以根据基金管理公司的营运绩效自由选择基金管理公司，与基金管理公司共担风险，通过国家财政担保机制防范风险。同时健全社保基金的监管体系，组建社保基金监管委员会，其成员由政府、企业及个人三方代表组成，负责社保基金营运的绩效评估，提供信息服务。同时强化会计、审计等部门及社会舆论的监督，完善有关基金营运、监管的机制，规范基金市场参与者的行为，提高基金营运的透明度，便于基金持有人监管，确保基金的可靠性和安全性。