构建信息化支撑下现代税收征管模式的思考
内容提要：
以科学的理论作指导，运用先进的管理理念确定征管改革的方向至关重要。本文认为，流程再造理论作为当今正风靡全球的一种全新的管理思想，对深化税收征管改革具有现实的指导意义。文章深入分析了流程再造理论运用于税收征管改革实践的可行性，就运用于我国税收征管改革的实践探索进行了考察，并就如何在扬弃中寻求发展，完善“流程再造”税收征管新模式提出了具体建议和措施。
关键词：流程再造 信息化 税收征管模式
流程再造理论是从20世纪90年代开始兴起并逐渐风靡全球、至今方兴未艾的一种全新的管理思想。流程再造就是对企业的业务流程进行全面梳理和重新设计，从而获得在成本、质量、服务和效率等方面业绩的根本性的改善。把流程再造理论引入征管改革实践，以信息化为依托，打破按职能分工的税收征管格局，对现行征管业务流程进行“革命性”的再造与重组，以求工作效率的最大化、行政成本的最小化和对外服务的最优化，是解决当前征管改革中面临的各种矛盾和问题的出路和方向。
一、关于流程再造理论
1、流程再造的概念：
20世纪90年代，美国麻省理工学院迈克。哈默（Michael Hammer）教授和CSC管理顾问公司的董事长詹姆斯。钱皮（James Champy）提出了管理流程再造（BPR，即Business Process Reengineering）的概念，将流程再造定义为，“针对企业业务流程的基本问题进行反思，并对它进行彻底的重新设计，以便在衡量绩效的重要指标上，如成本、质量、服务和效率等方面，取得显著的进展。”并强调要打破原有分工理论的束缚，重新树立“以流程为导向”的思想。企业再造直接针对的就是被割裂得支离破碎的业务流程，其目的就是要重建完整和高效率的新流程，因此，在再造的过程中一定要牢固树立流程的思想，以流程为现行的出发点和终点，用崭新的流程替代传统的以分工理论为基础的流程。流程再造的意义是，通过对企业原有业务流程的重新塑造，包括进行相应的资源结构调整和人力资源结构调整，提高企业整体竞争力。企业将由以职能为中心的传统形态转变为以流程为中心的新型流程向导型企业，实现企业经营方式和管理方式的根本转变。由于流程再造给企业带来的巨大影响，因此被称为最具有革命内涵的管理革命。
2、流程再造的本质、特点和表现形式：
流程再造具有四个本质特性：（1）流程再造（BPR）的出发点—顾客的需求、面向顾客；（2）BPR的再造对象—企业的流程；（3） BPR的主要任务—对企业流程进行根本性反省、彻底地再设计；（4） BPR的目标—绩效的巨大飞跃。
企业流程再造的特点：一是在崭新的资讯技术支持下，以流程为中心，大幅度地改善管理流程；二是放弃陈旧的管理做法和程序；三是评估管理流程的所有要素对于核心任务是否重要。专注于流程和结果，不注重组织功能。在方法上以结果为导向，以小组为基础，注重顾客，要求严格衡量绩效，详细分析绩效评估的变化。
流程再造在形式上体现以下五种特征：一是组织结构扁平化。压缩组织中的管理层级，缩短高层管理者与基层工作人员和顾客的距离，有利于更好地获取意见和需求，及时调整经营决策。二是管理机制过程化。管理面向流程，以顾客为导向，按照整体最优化的目标重新设计业务流程，注重实现全局最优而不是局部最优。三是信息系统集约化。在设计和优化业务流程时，充分利用网络信息技术协调分散与集中的矛盾，实现信息的一次录入处理和共享使用机制。四是部门活动平行化。将原来的串行工作流程改造为并行工作流程，同时加强信息横向沟通，最大限度缩短工作时间，提高工作效率。五是生产管理团队化。流程再造提倡团队合作精神，重视发挥每个个体在整个流程中的作用，使得每一环节上的活动尽可能实现增值最大化。
二、流程再造理论运用于税收征管改革实践的可行性分析
深化征管改革的目的就是建立现代税收征管模式，即以现代管理和信息技术为依托、组织制度完善、运转协调高效、监控科学严密、服务优质高效的税收管理模式。一般来说，建立现代税收征管模式应当体现三个原则：即征管质量最高，征收成本最低，最方便纳税人。在此之前，任何一次征管改革都无法同时满足这三个原则，往往是针对某一方面出现的问题进行局部改进和调整，以至于程序越来越复杂，问题越来越多，管理者顾此失彼。将流程再造理论运用于税收征管改革，可以克服历次征管改革和现行征管模式难以解决的种种痼疾，有利于现代税收征管模式的逐步建立。这是因为实现流程再造的技术基础是信息化，与我们征管改革的背景相一致；流程再造的目标是成本最小化和绩效最大化，与我们改革的目标相一致；其着眼于顾客满意度的提高，与我们服务纳税人的要求相一致。
1、信息化建设步伐的加快为流程再造提供了基础和手段。这主要表现在三个方面：一是信息化创新了管理理念，改变了传统的手工操作、纸质文件运转的管理模式，实现了征管信息交换、业务组合、考核监督、时间控制等税务管理环节的计算机化，这是实现流程再造的物质基础。二是信息化解决了信息不对称问题，为流程再造创造了良好的技术条件。信息化手段将分散在不同系列的税收征管信息集中起来，使上级部门能够通过信息网络随时监控每一个业务环节，从而可以从容指挥和协调各环节间的业务运转与衔接。同时解决了税务机关与纳税人的信息交互问题，降低了纳税人与税务机关之间的信息不对称程度，既有利于建立公开、透明的办税机制，又可以减少纳税人办税多头跑、多次跑的现象。另外信息化还实现了税务部门与其他政府部门的信息沟通，为构建全社会、全方位的税务监控网络体系创造了条件。三是信息化优化了流程再造的基础，进一步推进了征管信息运用的广度和深度。流程再造较好地解决了征管信息采集、传递失真、数据后续利用率低的问题。专业化运行环节的改变，加强了征管基础信息的采集、分析、增值利用；运用信息技术改造后的扁平化科层组织结构，简化了工作流程，提高了信息共享程度，可以有效解决目前减免税等涉税审批环节过多、程序过于复杂的问题；实现了税务管理由事务管理向信息管理的转变，通过计算机虚拟纳税申报、税款征收、税票开具、内部资料运转等多项功能，不断深化数据应用，实现了信息化与专业化的有机结合。
2、按照过程的思路重组征管业务，可以有效克服征、管、查三个机构之间业务衔接的问题，形成基于流程的新征管格局。在现行“三分离”模式中，税收管理权被分散在各个职能部门，存在大量交接环节。由于缺乏平行监控机制，无人对整个税收业务全过程负责，容易导致办税周期延长和部门间相互推诿责任。流程再造借助网络手段，可以实现税收业务和信息的跨时空结合，既改变了原来全职能税务所诸事统管的状况，又克服了机构间业务衔接的矛盾，使分工更合理，职责更明确，有助于从根本上解决“疏于管理、淡化责任”问题。
3、以信息化为支撑对权力实施分解运行，有利于解决税收执法环节缺乏有效监督的问题，实现真正意义上的分权制约。流程再造按税收信息管理的内在规律，通过建立系统高效的组织架构和运作机制，找到了效率与制约的最佳平衡点。一是建立税收管理事务的流水作业，改变了以往计算机模拟手工流程的低效做法，可以实现更深层次的专业化；二是将执法权力通过信息化进行分解运行，可以准确掌握税务机关和纳税人的权利运用和义务履行情况，明确界定双方责任，减少人为因素，从而真正体现“依法治税、从严治队”。
4、通过对各类服务资源和管理要素进行整合，建立科学高效的协作机制，有利于实现人力、物力资源的优化配置。传统的按照职能划分部门的做法，最大的缺陷就是出现资源闲置和重复劳动，且导致纳税人办税多头跑、多次跑的问题突出。实施流程再造可以按照分工与合作相结合的思路，对现有的税务干部进行团队式改造。首先是强化对人员多面手的培训，全面提高税务干部整体素质。一方面结合每个干部的知识结构、能力特点及其岗位要求，按能定岗，并加强业务技能培训，使每个人的工作从狭窄的、以任务为导向的劳动转变为多方面的劳动，实现横向发展、知识拓展，以便能胜任业务流程中更多的内容；另一方面增强税务干部责任意识与自主决策能力，从消极被动的“要我做”转变为积极主动的“我要做”，在给他们授权的同时，训练他们思考分析、相互交往、独立判断、自主决定的能力。其次，在需要多人处理的办税环节，建立起与竞争机制相统一的协作机制，实现税收业务的流程化、规范化和团队式操作，可以有效解决目前分工过细导致整体效率下降的问题。
5、进一步增强税务部门的管理和服务意识，有助于培育良好的征纳关系，营造诚信纳税的良好氛围。流程再造提倡顾客导向，这就要求税务机关树立服务意识，改变服务观念，满足纳税人（顾客）的要求和愿望，努力提高管理水平和服务质量，改善税务机关与纳税人的关系。并且通过改变办税程序，设立集中服务窗口和综合服务部门，实现“一窗办结”，降低纳税人在一个办税程序中多头跑、多次跑的几率，提高办税效率；同时减少不必要的事前程序，强化事后管理，最大程度地减少办税手续和时间，从而树立起税务机关文明、高效的政府机关形象。
三、流程再造理论运用于我国税收征管改革的实践探索
国家税务总局在《2002年-2006年中国税收征收管理战略发展规划纲要》中明确指出，为不断提高税收征收管理水平，要“引入战略管理的工作机制”，要“加大税收征管的科技含量包含引进先进的管理科学”，要将“集约化”工作原理导入，推进“征管业务重组”。作为国家税务总局征管改革的试点单位江苏省淮安市国家税务局以方便纳税人为出发点，运用当代管理科学领域的最新成果，于2001年率先进行了一场“流程再造”的改革，2002年12月1日，新的工作流程正式运行。该局结合税收业务与纳税人的关联度，对原有流程进行结构分析，忽略内部的、个别的、不常发生的管理活动，把税收事务抽象为咨询、受理、调查、核批、评估、检查、执行7个基本活动单元，按照税收信息的运转阶段和征纳双方的联接方向再造流程，形成受理服务——调查核实——评估检查的工作流向，进而整合各类管理要素和服务资源。据统计，淮安市国税局进行“流程再造”改革后，具体的办税环节由原来的近200个减少到不到90个，精简了55％，平均办税时间减少了60％，行政管理人员与一线征管人员的比例由过去的1∶15变为1∶83，总计减少了40余种纳税资料，税务人员进户调查、检查次数减少40％以上。国家税务总局2003年在淮召开部分地市征管改革座谈会，实地考察学习淮安国税局“流程再造”经验。国家税务总局党组成员、总会计师宋兰表示，淮安国税经验的成功之处，就在于运用现代化管理理念，把企业管理中的“流程再造”应用到税收征管工作之中，最大程度地方便纳税人，国家税务总局对此给予充分肯定。这一做法，符合现代化管理要求，符合国家税务总局征管改革的要求，具有相当的前瞻性，可使税务征管工作更规范、更科学、更有效，国家税务总局将在税收征管改革工作中大力推广。2003年11月19日到20日，国际货币基金组织专家格林汉姆。荷兰德先生、罗伯特。温塞尔先生、布莱恩。杜威先生来淮，在对淮安国税的“流程再造”进行考察后认为，此项改革理念新颖，减少了办税环节，简化了征管手续，极大地方便了纳税人，是与国际接轨的创新之举。江苏省国税局已于2003年9月1日将淮安国税“流程再造”的经验在省内推广。该局遵循信息化基础上税收征管的运行规律，对现行的办税流程进行了全面梳理和规范，制订了《江苏国税系统简化、优化办税流程一览表》，把现行纳税人需办理的各类涉税事项细分为10大类141项，对每一个办税事项的前置条件、基本流程和办结时限都进行了具体明确；对业务流程进行了必要的整合，将不同部门所需要的重复资料进行简并，清除了一些无实际意义的内部审核环节；将部分办税事项改由市、县局直接受理，有效压缩了管理层次，减少了流转环节。与此同时，针对专业化征管新机制运行后的新情况，在全省推行涉税事项一个大厅办理，一个窗口办结制度，改变按事项设置窗口为设立综合办税岗位和全职能窗口，改纳税人多窗口跑为税务机关内部流转，改纸质资料人工流转为通过网络电子信息流转，有效解决了纳税人多头跑、多次跑和排长队的问题，管理集约化水平大大提高。国家税务总局征管司副司长范坚也在多次讲课、座谈等场合谈到流程再造的前沿管理理念，并论证了其操作性和创新性。目前，全国已有10多个省的国、地税局开始学习并借鉴“流程再造”经验。山东省地方税务系统在《2004—2006年基层建设工作规划》中明确提出：按照“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的基本模式和“抓大控中定小”的工作思路，不断推进征管改革，进行业务重组和流程再造，优化资源配置，理顺征管职能，规范征管流程，逐步形成科学高效、良性循环的征管运行机制。山东潍坊国税局、安徽芜湖国税局等单位也都积极探索引入流程再造理论深化征管改革并取得了初步成效。
四、扬弃中寻求发展，完善“流程再造”税收征管新模式的几点思考
（一）税务流程再造与企业流程再造的区别
税务部门引入该理论进行流程再造，对深化征管改革，提高征税效率、更好地服务纳税人等方面有很大帮助。但税务部门作为一个有执法权的国家行政机关，无论是机构性质、内部构成、人员素质、工作目标还是服务对象，都与企业有很大的区别，体现在流程方面主要为：
首先，流程的持续时间、易变程度不同。企业的内部流程被确定后，从节约成本、提高效率角度出发，一般很长时间内不会做太大的变动，是静态的；而税务部门的流程要按照国家相关税收政策的规定，从为纳税人服务、为经济发展服务的角度出发而设计，要随着国家税收政策、经济环境的变化而变化，是动态的。
第二，流程控制过程的主客观因素不同。企业为了在每个具体环节上都能增强功效，提高经营的规范性、高效性，会利用电脑、机器等对流程进行操作和控制，减少人为因素和随意性；而税务部门的信息化建设、内部网络结构等虽已有一定规模，但仍有很大一部分流程还是由人主观操作和控制的，在管理过程中存在个人利益支配因素，易受个人性情影响，因此具有很大的不稳定性、随意性。
第三，流程操作的人员素质要求不同。企业流程线上的绝大多数操作岗只需要熟练工即可，对人员的素质要求不高；而税务部门的每个岗位对人员的要求都很高，既要有相关业务操作能力，还要能熟练应用电脑，更要熟悉通晓税收、会计和法律的相关知识，只有这样的综合性人才，才能适应征管改革的需要。
最后，流程面对的对象不同。企业流程面对的对象是无生命、无意识的产品，既不需要对它们进行事前审批，也不需事后监督，只需生产出的产品质量合格即可；而税务流程面对的对象是纳税人的涉税行为，是由有思想、有意识、能作为的纳税人进行的，且不论我国现阶段纳税人的纳税意识如何，仅就税务部门作为政府的一个执法部门来谈，对任何事件的发生都应该具备防范的能力和责任，减少了事前审批，直接后果就是给部分纳税人在源头上做手脚偷税漏税提供了可乘之机，把本来可以避免或很小的损失酿成国家的巨大损失。
（二）实施税务流程再造要把握的原则鉴于税务部门与企业在流程再造方面的区别，所以税务部门进行流程再造要学会“扬弃”，对企业业务流程重组（BPR）理论不能照搬照抄，要结合税收业务实际分析每一个原理，适合的、有利的地方要善于利用、发扬光大，不适合的、不利的地方要学会放弃、坚决不用。只有根据税收征收的特点制定出一套既高效可行又能维护执法严肃性的税收征管流程，才能取得改革的最终成功。所以我们在实施流程再造改革过程中，要注意把握以下几点：
第一，要有系统化的思考。作为组织者不能就信息整合信息，信息整合不仅会涉及组织结构和流程的调整，更重要的是文化和思维方式的调整，甚至会形成利益的调整。由于许多问题要从根子上发生变化，必须要决策人物来拍板，因此，信息整合工作也是“一把手工程”。
第二，要建立一支骨干团队。这一团队既要有业务上的“行家”，又要有技术上的“里手”，既要有领导层，又要有中层干部、基层干部。这样的团队既知道税收管理的需求在哪儿、问题集中在什么地方、最需要解决的问题是什么，又了解计算机技术、信息技术能解决哪些问题。
第三，要遵循信息管理规律。税收信息的管理，既有一般信息管理固有的客观规律，即信息“输入”、“加工”、“输出”，因此信息整合的核心就是流程再造。另外，在信息化条件下税收执法部门信息管理有其特殊性，一是强调信息的真实性、全面性；二是信息与法律法规的适用性；三是加工处理的规范性；四是可控性；五是一定的周期性；六是信息与业务的互动性。这些在整合过程中都应当全面考虑。
第四，要营造一个良好的信息化环境。信息的整合目的是为了应用，否则就会沉淀下去，成为没用的东西。因此，信息化的失败往往不在信息技术本身，而在组织的信息化环境。数据是否真实？每个人是否有应用信息的意识？应该对信息承担什么责任？只有在应用中才能不断发现问题、分析问题、解决问题。以上这些问题，也是当前最需要解决的问题。
（三）建立和完善流程再造新模式的几点思考
1、以流程再造为指导，搞好业务重组，建立集约化、扁平化的征管组织机构和界定清楚、职责明晰、运转顺畅的征管流程及岗责体系。一是要适应信息化的背景，对税收征管流程进行科学设计，从而建立“流水线”式的税收管理方式，做到环环紧扣，相互制约，相互促进。具体来说，就是要按照税收征管环节设置内部机构，改按税种管理为环节管理，形成涵盖税源监控、税款征收、税收执法、纳税服务、工作监督与考核等方面在内的运转体系。二是要按照专业化的要求，重建新型征管组织机构，从提高效率角度讲，就是要减少执法主体数量和审批环节，同时进一步充实基层一线征管力量；从方便纳税人角度讲，就是要增大纳税人与税务机关的接触面，减少接触点，凡是纳税人找税务机关办理涉税的事宜均在一个大厅办结，凡是税务机关找纳税人的涉税事宜皆由一个部门负责。三是针对信息化加专业化的特点，做到人机对应。在管理制度设计中，要以操作计算机化、流程一体化、管理智能化为目标，将岗位职责按照再造后的征管流程，合理分布到征管信息系统中，充分利用信息技术规范岗责体系运行，建立不同于手工征管方式的岗责体系。
2、坚持“科技加管理”的工作思路，不断加强信息化建设。走数据信息化、信息网络化之路，是税务部门加强征管的关键之处。对内应加强对征管基础数据的一次采集和处理，确保一次成功，减少数据、资料因多层传递而产生的错误，同时优化网络，使信息渠道更畅通，达到数据共享的目的；对外应积极扩大与工商、国税、公安、银行等部门的信息联网面，进一步促进部门之间信息交换机制的形成；另外还应实现征纳双方的信息互动，利用电子申报、税收网站、企业网站等加强对纳税人生产经营情况的掌握和控制，发布税务部门相关通告、文件，实现网上交流，形成一种互动局面。
3、坚持以人为本理念，大力培养综合型管理人才。总局《2002年—2006年中国税收征收管理战略发展规划纲要》指出，当前“队伍整体素质不高，尤其是综合型管理人才与高级专业人才缺乏的矛盾日益突出，由此引发的高层决策能力和宏观管理水平不高值得担忧”。从当前税务干部队伍人才总体结构看，财税型人才占主流，较为单一，计算机人才不足，公共管理型人才更是稀有资源，极为紧缺，表现在工作上，就是许多干部税收管理理念远远落后于时代。因此，我们要增强战略眼光，将大力培养综合性管理人才作为人才强税的龙头措施抓住不放，通过在职培训、函授、自学等形式多样的教育方式，造就大量具备现代公共管理所必须的知识、能力结构，适应现代化要求，与国际社会接轨，有真才实学，未来应用型、职业型、岗位型的高级专门人才，尤其要把重点放在各级领导干部上，为现代税收管理培养宽口径、复合型、应用型的高层次人才，为实施流程再造改革提供人才资源保证。
4、坚持以改善公共服务为导向，处理好税收执法与税收服务的关系。从宏观的角度出发，税务机关的基本职能是贯彻执行国家税法，为纳税人提供高效服务，组织财政收入，调控经济发展。因此本着这个目的，我们就要树立服务型的执法管理理念，将全心全意为纳税人服务作为我们执法工作的出发点和落脚点，在服务中执法，在执法中服务，正确运用法律赋予税务机关的权利，充分履行法律要求税务机关所尽的义务，积极为纳税人提供热情、周到、便捷的服务，争取纳税人对我们税务工作的更大支持。税务机关必须抓住机遇，适时推动变革，将高效的管理、严格的执法与高质量的税收服务结合起来，实现管理、执法、服务三者相互协调发展。
总之，第三次产业革命——信息革命浪潮带来世界范围的第三次管理革命，流程再造理论是其中一个比较成熟的先进的管理理论。这一理论对于我们正在进行的征管改革实践具有重要的借鉴意义。然而，一些相关部门改革特别是信息化建设的滞后，已成为税务部门进一步深化征管改革的“掣肘”问题，同时在政府部门特别是税务管理部门实施流程再造，是一个崭新的领域，现行的法律法规对其还无法完全覆盖。对此，税务系统还应进行深入细致的可行性研究、探讨与完善。
参考文献：
1、国家税务总局：《2002-2006中国税收征管战略规划纲要》。
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6、《政府再造：公共部门管理改革的战略与战术》—陈振明 《新华文摘》2003年第2期
7、《“流程再造”—一场税收管理的革命》—《江苏税务》2003年第1期
8、《以流程再造重塑淮安国税——专访淮安市国税局局长葛元力》—《江苏税务》2003年第1期
9、《推进信息化建设，做好“科技加管理”这篇文章—国税局长谈信息化建设》—《江苏税务》2002年第9期
10、《运用流程再造理论 深化税收征管改革的实践与思考》—周苏明 《江苏国税调研》2003年第1期
11、网上资料 ：《流程再造（一）》（龙门资讯专稿）
12、网上资料 ：《以流程为中心的改革和管理》（by HRA剑虎）
