利用外资的税收政策分新及转型建议

　　自1978年改革开放以来，积极引进外资成为我国 经济 发展 战略的一个核心 内容 .我国利用外资的总体效果良好，累计吸引外国直接投资（FDI）已超过6 600亿美元，截至2006年6月，全球500强跨国 企业 中，已有480多家来华投资。FDI对我国的资本形成、就业、出口与技术进步等诸方面都产生了积极效果。截至2005年底，我国经济增长的1／3、税收的1／5都来自于外资，外商投资企业进出口已超过全国进出口总额的57%.现存注册的28万家外商投资企业直接就业人数已经超过2 500万，占全国城镇劳动就业人口的10%以上。“十五”期间。占全国企业总数约3%的外商投资企业上缴税收达22 384亿元人民币，年均增长22%； 工业 增加值年均增长约30%.我国近30年的开放实践证明，积极合理地吸收外资有效弥补了国内建设资金的不足，引进了大量先进技术以及先进经营方式和管理经验，并带来了 现代 流通和市场营销理念，引入了国际竞争机制、国际规则和国际标准，在促进我国技术进步、推动产业结构调整升级的同时，加速了我国开放型经济的形成。

　　然而，从人均吸收外国直接投资占全 社会 固定资产投资和占GDP的比重等指标来看，我国吸收外商投资仍低干世界平均水平。2003年我国人均实际利用1331为47美元，居于全球中下游水平。如果考虑外商投资企业的终止运营、资产折旧和撤资等因素，2003年底我国吸收外商直接投资存量为2 600亿美元，相当于当年GDP的18%左右，低于27%的世界平均水平。根据联合国贸易和发展会议的 研究 报告，1998～2000年，在140个国家与地区参与的排名中， 中国 吸引外国直接投资的业绩指数值名列第47位。从FDI结构来看。我国这些年所吸引的FDI绝大多数属于中低端技术产业与劳动密集型产业，高 科技 产业比重偏低。而且，绝大多数FDl集中在传统制造业，流入现代服务业的FDl比重偏低，这一点与发达国家所吸引FDI的结构有明显差别。

　　一、税收优惠与吸引外资的关系

　　按照联合国贸易和发展会议的定义，优惠是指政府提供给特定企业的任何可衡量的经济方面的利益，由此可以提高特定外资企业的收益率，或降低其成本或风险。外资税收优惠是指为引导外资注入特定项目或部门而给予企业的使企业减轻税收负担的各种优惠。

　　（一）税收优惠与吸引FDI的一般关系

　　从上个世纪80年代以来，人们开始深入研究税收与引进外资的关系。早期的 文献 可以追溯到卢丁报告，卢丁通过对西方发达国家的研究，发现税收对于外资内流有显著 影响 .90年代有更多的研究支持这个结论。Gropp＆Kostial（2000）运用OECD国家在1988～1997年的数据，建立了FDI流动和法定税率以及其他宏观经济变量（预期经济增长率、预期真实汇率、经济开放指数、FDI总量）之间的方程式，进行回归 分析 ，考察税率变化对FDI流动的影响。研究结果表明，税率变化对FDI流动有着显著影响，法定税率每平均上升10个百分点，则会减少0.3%的FDI内流（以FDI／GDP），同时增加O.2%的FDI外流。 我国有关涉外税收优惠与FDI相关性的研究始于20世纪90年代。克沃斯（KWOrth）、塞缪尔和斯特拉（Samuel Tung and Stella Cho2000）、克尔和彼得（IanKerr and Vasanthi Morlsingh Peter，2001）等外国学者的研究结果均证明我国的涉外税收优惠大大降低了外资企业的有效税率，对外资增长及其地区分布有着显著影响。国内学者鲁明泓（1 994、1 997、1 999、2002）、马栓友（2001）、张长春（2002）、童锦治（2004）等分别运用计量经济 方法 对我国涉外税收优惠的有效性进行了实证分析，其结果也基本支持了涉外税收优惠在一定条件和一定程度上对我国FDI流入的积极影响。

　　（二）税收优惠吸引FDI的进一步分析

　　1.税收优惠方式与效果。税收优惠有许多表现形式，如减免所得税、免税期、扩大投资和再投资补贴、特殊扣除等。各类优惠措施的效果是不一样的，除了一般陛优惠手段和特殊的优惠手段会出现效果的差异外，对不同类型的外国直接投资，税收优惠的效果也会不一样，最典型的是在出口导向型和进口替代型投资上的差别。对进口替代型的投资者而言，是否进行投资主要取决于当地市场的规模和条件，他们往往只考虑两个 问题 ，一是他们是否有超过当地企业的竞争优势，二是直接投资是否比简单地向这一市场出口产品更有利，由于投资者的竞争对手主要来自于当地企业和在当地投资的其他跨国公司，而每个竞争者都可以享受到相同的税收环境，因此，东道国是否有税收优惠就显得不是那么重要。但在出口导向型的投资中，生产成本对出口产品的竞争力有相当重要的影响，东道国的税负越低，生产成本就越低，出口产品的竞争力就越强。

　　2.税收优惠与税收饶让。跨国投资者能否真正得到资本输入国给予的税收优惠，还取决于资本输出国能否实行税收饶让。如果实行税收饶让，税收优惠的好处将落入投资者手中；如果不实行，税收优惠的好处将落入资本输出国的政府手中。在与我国签订税收协定的89个国家中，有许多未实行税收饶让，这意味着我国给予外资税收优惠政策而放弃的经济利益，许多跨国投资者并未直接受益，而是送给了外国政府。

　　3.税收优惠的效益与代价。税收优惠有效益是指税收优惠能显著地增加经济的产出，对东道国产生的实际利益大于由于税收优惠而导致的利益损失或机会损失。通常，外国直接投资给东道国带来的利益有创造就业机会、改善基础设施、技术转移与扩散以及拓展新市场等，同时，可能由于损害环境、耗费原材料、割裂国内经济等而导致东道国的较大损失。只有当投资利益大于损失时，东道国的税收优惠才是有效益的。东道国不能因为片面追求外国投资的数量而牺牲本国的利益，在制定优惠政策时，要充分考虑该项政策的实施对本国的环境、市场、技术等方面的影响。

　　4.税收优惠与其他措施。税收优惠措施是通过减少外国投资者在东道国投资的成本、增加其收益这一机理达到吸引外商直接投资的目的的。人们逐步认识到，虽然税收是影响直接投资的重要因素，但是税收优惠政策并不是吸收外国直接投资的最有效方法。快速增长的经济、良好的基础设施条件、潜在的巨大市场份额、高素质的劳动力以及便利的 交通 运输条件等对外国投资者都有着强烈的吸引力。

　　（三）我国FDI税收优惠政策综合评价

　　1.现有政策。我国涉外税制创立之初，为了弥补当时投资环境存在的诸多严重缺陷，并考虑到当时国内税制本身也面临较大的调整，所以选择了全面优惠原则，对外商投资企业单独制定了一套税收制度，其中涉及的税收优惠措施主要包括以下几个方面：（1）对所有外商投资企业适用的“普惠”税收政策——定期减免税优惠。（2）对所有外国投资者适用的再投资退税优惠。（3）对外商投资的特定行业、项目的所得税优惠政策。（4）对外商投资企业的区域性税收优惠政策。（5）对外商投资企业采购国产设备抵免所得税的优惠政策。（6）对外商投资企业技术开发费加计扣除的税收优惠政策。（7）对外商投资企业追加投资单独享受定期减免税的优惠政策。

　　2.综合评价。过去的二十多年，我国引进外资是把重心放在增加国内市场的资本要素供给总量上，这种模式也是发展中国家中期利用外资的普遍选择，外资税收优惠政策对我国经济发展的 历史 性贡献有目共睹，不予赘述。但是，时至今日，外资税收优惠所带来的负面效应正在逐渐显现：一是税收优惠过多，普惠性倾向突出而实际规则紊乱：二是政策目标不明确，区域优惠冲淡了产业导向目标；三是部分优惠政策有失公平，损害内资企业竞争力；四是税收优惠方式以直接减免为主，容易受限和扭曲。对此， 理论 界与实务界已基本形成共识。

　　二、利用外资税收政策的关联性问题

　　（一）关于虚假外资问题

　　1.虚假外资问题描述。从 目前 的文献资料看，虚假外资在 法律 上或学术界讨论中都没有明确的定义，更多的是对一种经济行为的概括。例如将之描述为“境内企业或 自然 人通常先在境外注册一个或若干个相关联的控股公司，然后想方设法筹集到一笔外汇资金，并以境外注册的公司名义汇入外汇资本金，新设或收购境内目标企业”，成立假外资企业的过程。麻省理工学院黄亚生教授认为这种回流的外商直接投资，“开始是中国企业输出的，然后，再回投给中国”。由此可见，虚假外资的本质是国内资本身份的转换，而离岸 金融 中心的存在使这种转换成为可能。

　　离岸金融中心对中国内地展开大规模投资始于20世纪90年代中期，到2000年，主要离岸金融中心对中国内地直接投资已近50亿美元，约占当年实际利用外国直接投资总额的1 2%.但是这其中究竟有多少与中国内地资本回流有关系，迄今也没有一个统一的、众所公认的统计。梅新育博士估计，我国每年实际利用外资中，约1／3是国内资本“留学”后回流形成的假外资。根据黄亚生教授的研究，20世纪80年代至90年代中期。回流FDI占中国FDl流入量的23%.与此相似的数字是世界银行给出的，它估计在1 992年中国回流的FDI占总FDI流入量的25%左右。

　　2.税收优惠政策与虚假外资的关系。虚假外资对一国经济最明显的消极影响就是对国家税收的侵蚀。国内资本可以通过控制（或设立）多家假外资企业，一旦一家假外资过了税收优惠期限。就通过关联交易等手段将其利润转移到另一家假外资企业，继续享受税收优惠。

　　3.观点与建议。（1）虚假外资的成因是多方面的，既有制度性因素，又有管理性因素，税收优惠只是产生虚假外资的诱因之一。（2）加强对虚假外资的防范，更多的应该从资本流出的监管入手，密切关注境内企业与境外公司的关联交易以及由境内居民控制的外资企业的利润汇出、利润再投资、股权转让等情况。（3）推行资本国民待遇原则。从根本上消除虚假外资的税收动机。当前，在不能及时采取上述措施的情况下，可适当借鉴美国“长臂监管”的方式，如果追查发现属恶意的虚假外资，则不给予其税收优惠待遇，而且。对借外资身份来逃避税收的企业，应追缴减免的税款，并严格按《税收征管法》的规定处罚。

　　（二）外资与国有资产流失 问题

　　在全球产业转移的过程中。基于对资源共享的考虑，自上世纪90年代以来，作为逐渐兴起的一种外商直接投资方式，外资并购在全球得到迅猛 发展 ，发生在我国境内的外资并购份额也日益扩大。由于外资并购而导致的国有资产流失问题备受关注。外资并购国有 企业 是在我国特殊的 法律 、政策、市场背景下展开的：

　　1.外资并购的法律法规缺失。我国没有专门的适用于外资并购国有企业的法律，参照某些法律法规执行的外资并购活动，使交易成本具有不确定性，达成并购协议的成本取决于双方的态度和谈判的条件，并不取决于明晰的法律规定；履行协议的成本、解决纠纷的成本，都取决于并购双方的供求关系和态度，缺乏相应的明确法律规范。

　　2.资产所有与占有权责不清晰。国有企业采取国家所有制的形式。委托代理的链条很长，在 理论 上，国有资产属于全体人民，政府是所有者代表。但在国有资产的实际管理上，所有者权益被分割到政府相关部门以及中央、地方、企业不同层级，大家“齐抓共管”，都是资产所有者，又都不是明确、完整的所有者，实际造成了产权主体缺位的现象。形成了掌握企业实际控制权的政府机构、企业经理人员并不能对资产风险负责。甚至争相分割收益的局面。

　　3.中央与地方政府利益机制不同。中央政府与士眭方政府在面对外资并购国有企业时，利益机制不同，因而各自对待外资并购国有企业的态度、行为方式也不尽相同。由于国有企业是全民的资产，地方政府在代理行使资本所有权时是接受中央政府的委托。处于第二层次的代理人地位上，地方政府对于国有资产保值增值的关心程度一般要低于中央政府。外资并购国有企业对于中央和地方政府职能履行的 影响 是不尽相同的，对于各自利益关系的影响也存在差异。例如，在国有企业产权流动问题上。中央政府与地方政府对威本——收益的评价就会不同，对于中央政府是成本的，对于地方政府可能恰恰是收益。外资并购国有企业后，过去是中央国有企业，现在会转变为无主管部门的企业，与地方政府的 经济 关联性就会增强。由于并购导致财税收益在中央与地方的重新分配，将有利于地方政府。属于地方政府的收益，在外资并购国有企业中，地方政府往往有更大的动力和热情。且地方政府与企业的距离比中央政府近，对跨国并购的推动作用也更明显。

　　4.交易过程中存在非均衡状态。国有企业参与跨国并购的愿望强烈，在并购交易中企业管理层更关心的是对管理者和职工的补偿条件，而非国有资产的交易价格。由于内部人控制下的国有企业的管理层以及地方政府主导下的国有企业和管理机构，都希望促成并购交易。存在着压低国有资产评估价格的可能性。加之我国资本市场发育不健全，难以为国有企业资产评估提供一个参照系，对于中央政府来说，即使能够控制国有资产的评估，但由于信息不对称，也难以准确掌握国有资产的评估价格，国有资产评估的随意性也就在所难免。在中外双方讨价还价的过程中，外商往往利用参与并购的国有企业供给大于需求以及国有企业之间的相互竞争等有利条件，压低并购价格，这都是国有资产流失的重要原因和途径。 通过对外资并购国有企业的机制 分析 .结论是：外资并购中的国有资产流失，不是吸引外资的税收优惠问题，更多地是由于国有企业资产的全民所有、集团占有，导致产权不明晰、机制不完善的问题。与税收相关联部分，也体现在财政体制方面。应该改革所得税分配体制，按照资产比例分享所得税利益。2006年9月8日起施行的《关于外国投资者并购境内企业的规定》强化了国家经济安全概念，将对促进外资并购的健康发展产生积极作用。

　　（三）外资与产业空心化问题

　　1.对产业空心化的一般认识。产业空心化，指一个国家或地区的已有产业处于衰退阶段，而新的产业还没有得到发展，或者发展得不够充分，不能弥补已有产业衰退的影响，造成经济陷入不断下降甚至萎缩的现象。产业空心化有两种类型：一是指一个国家或地区的制造业转移到其他国家和地区，导致本土就业机会减少，市场需求下降。经济增长放慢，主要发生在发达国家和地区。二是技术密集型产业没有核心技术，形成对外国的技术依赖，主要出现在发展 中国 家。

　　首先，产业空心化从根本上讲是生产要素的空心化，其根源在于生产要素的比较劣势，包括资本、技术、劳动力、资源等。不同要素的比较劣势，决定了产业空心化的表现形式也有所不同。其次，随着空心化程度的加深，将逐渐波及同类产业乃至上下游产业，最终导致整个产业结构的失衡。第三，产业空心化属于市场失灵，产业空心化是资源全球化配置效率提升与一国产业安全之间冲突的集中体现，是一种“新型的市场失灵”，有可能导致一国产业暂时甚至永远失去市场势力、控制力和话语权，严重的还将危及国家经济安全。

　　2.外资与我国产业空心化的关系。我国当前的产业空心化发端于技术要素的空心化，而这种技术空心化。可以说是国内产业调整与国际经济秩序之间互动的结果，外资在其中的影响明显。（1）外资市场占有率逐年提升。特别是上世纪90年代以来，外国资本和跨国公司开始在中国进行大量兼并收购活动，取得了不少行业的控制权。外资的挤占，分割了国内产业产品市场，压缩了内资产业发展空间，在加速传统产业萎缩过程的同时，也制约了内资新产业的形成。（2）外资技术水平一般。跨国公司投入或转让的大多是针对中国国内市场的所谓“适用技术”，但这些技术，在国际上仅仅是二三流、已经过时的技术，真正的高新技术、上游环节技术、产品开发技术却很少在我国转让或投入。谢洁（1 998）用国产化程度衡量跨国公司在我国的技术扩散，通过对上海浦东新区80家投资总额在1000万美元以上的外商投资 工业 企业调查发现，77.5%的企业处于浅度国产化阶段，即制成品的关键性中间投入品尚未实现国产化。我们所期望实现的深度国产化状态，即制成品的关键性中间投入品实现国产化，只占16.25%，而实现产品或技术创新的企业则更是少之又少。仅达到总数的6.25%，这表明中方并没有掌握产品的核心技术。引进外资处于全国领先地位的浦东新区尚且如此，其他地区就更不必说了。（3）外资技术外溢效应较低。在承接国际产业转移的过程中，政府和企业过分注重引进外资的规模。忽视了技术的 学习 和自主创新能力的培养，近年来的经济快速增长，主要还是由高投入、高消耗、高污染的粗放型增长方式推动的；缺乏自主知识产权和核心技术，在国际分工中处于产业链和价值链的低端；外资控股和外商独资化倾向趋强，本土企业技术开发和民族产业发展进步受到挤压，民族品牌不断消失，绝大多数企业没有核心技术，基本上只是负责一个工序的包装和组装车间，大约90%的产业价值都产生在中国之外，以高能耗、高污染、高投入为代价集聚的庞大的生产能力与极低的收益率的反差，尽显“进步的贫困”的无奈。

　　3.防止产业空心化对策。产业空心化对经济的不良影响广泛而深刻，影响国家经济安全。防止产业空心化需要政府干预，以及政策引导，解决产业空心化问题的关键是新产业的尽快形成，新产业形成的关键在于技术创新能力的提高，技术创新能力的提高则主要是制度安排的结果。所以，解决产业空心化问题的关键在于制度创新，通过制度创新形成有利于技术创新的制度安排。为此，首先。要把吸引外资的重点放在引进技术和消化吸收上来。提高本土企业的技术水平、创新能力和学习能力。其次，加大对跨国公司核心技术转移的优惠政策力度，在税收减免、项目配套支持上给予优惠。第三，利用跨国公司技术转移和技术扩散，提高自主研发能力，催生一批具有国际竞争优势的行业。

　　三、利用外资税收政策转型建议

　　从世界范围而言，各国吸引外资的政策逐步经历三个阶段：以激励为特征的第一代外资政策，主要包括财税激励和 金融 激励；以规制框架为特征的第二代外资政策。规制框架有两个目的，一是投资保护，保护投资者不受东道国歧视性待遇，二是投资自由化。约束政策对外资的限制并在投资活动上尽量避免一些附加条件；以加强关联为特征的第三代外资政策。所谓关联是指通过市场关系建立跨国公司与当地企业供给方面的契约，增强发展中国家的企业竞争力。从 目前 的激励型政策逐步走向规制型和关联型政策是我国外资政策发展的必然趋势，也就是说，今后我国的外资政策是一种主要依靠市场机制，对外资实行国民待遇的以规则为基础、以发挥关联效应为目标的中性外资政策。随着我国国民经济的发展进入一个新的 历史 时期，在全面建设小康 社会 的历史进程中，如何使我国吸引外商投资的政策和实际吸引外资的效果更有效地统一起来， 科学 发展观提出了新要求，引进外资的税收优惠政策必须及时转型。

　　（一）政策走向

　　《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“既要扩大利用外资规模，更要提高利用外资水平，更好地发挥外资的作用。”引进外资的税收政策进行转型，就是要在上述基本方针中寻求结合点。鼓励产业与技术进步应该是利用外资的主要目标。因此，政策转型走向应该是：取消对外资的特惠税收政策，统一实行产业与技术进步的税收优惠。

　　1.公平各类企业税收待遇。2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国企业所得税法》，自2008年1月1日起施行，1991年4月9日第七届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》和1993年12月13日国务院发布的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》同时废止。“两法”合并后，外资的“超国民待遇”被取消，企业所得税税率统一为25%，低于OECD国家目前的平均税率，也低于我国周边一些国家和地区的平均税率，我国对外资仍具吸引力。

　　2.统一实行产业与技术进步优惠。产业与技术进步是国民经济发展的有效保证，应不再分内外资企业，只要符合国家鼓励投资的项目或产业，均可享受税收优惠，突出税收优惠政策的产业导向性，加大高新技术产业的税收优惠。一是对国家需要重点扶持的高新技术企业实行1 5%的优惠税率，扩大对创业投资等企业的税收优惠以及企业投资于环境保护、节能节水、安全生产等方面的税收优惠；二是保留对基础设施投资的税收优惠政策。

　　3.建立符合WTO要求的技术产业税收优惠体系。按照WTO《补贴与反补贴措施协议》规定，国家对基础性 研究 的资助不在限制之列，对产业（基础）研究和前竞争开发（产业 应用 ）活动不超过合法成本的75%和50%的补贴为不可控告补贴。协议允许支持的R&D方式包括政府税收减免。按照协议精神，应该将政府对技术创新的支持定位于产业研究和前竞争开发阶段，在不违反或虽然有所违反但不引起起诉的前提下，进一步加大政策优惠的力度和优惠政策的覆盖面，将产业基础研究、产业应用研究开发税收优惠作为高新技术发展政策的一个重要环节。技术是产业的先导，产业是技术的依托。将税收优惠的重心转移到高新技术成果产业化支持体系方面来，建立起符合国际规范的税收优惠体系。

　　4.实行以间接优惠为主的税收激励政策。税收优惠的作用空间应主要放在激励和引导方面，所以在税收优惠政策手段的选择上尽可能采用间接优惠方式，可以考虑的措施包括：对于基础产业和高新技术产业，采取固定资产的加速折旧，并按照国家规定的技术标准来核定加速折旧的程度；对于高新技术产业，允许税前列支一定比例的科研开发费用和风险准备金，为企业进行高新技术风险投资分散部分风险。即通过加计扣除、投资抵免、加速折旧等优惠措施引导企业建立健全自主创新机制；应尽可能减少增值税、营业税等“中性”税种的减免。另外，税收优惠的条件必须统一、透明，并一视同仁，政策的 内容 要具有可操作性，不出或慎出增加行政审批、部门审核认定的政策，以免产生不必要的制度成本和管理漏洞。

　　（二）政策配套措施

　　1.保留“西部大开发”的税收优惠。为了中、东、西部地区的共同发展，避免地区间发展不平衡的进一步拉大，考虑到西部地区基础设施薄弱、 交通 不便、信息闭塞等原因，在国家逐步加大对中西部地区的资金投入，改善基础设施的前提下，应保留2000年国家实施“西部大开发”战略以来在税收方面的优惠政策。以吸引外资促进该地区经济的发展。

　　2.设定政策调整过渡期。对政策调整前已经批准设立、依照当时的税收法律和行政法规享受低税率和定期减免税优惠的老企业，给予过渡性照顾，在政策调整实施后5年内逐步过渡到新的税率；对按原政策规定享受定期减免税优惠的老企业，政策调整后可以按原税法规定继续享受尚未享受完的优惠，但因没有获利而尚未享受优惠的企业，优惠期限从新税法实施年度起 计算 . 3.分步骤、分阶段地实现增值税转型。生产型增值税存在的重复征税问题在基础产业、高新技术产业中表现得尤为明显，加重了产业的税收负担。又由于购进固定资产的税金不能抵扣，使基础产业和高新技术产业可抵扣税金较小，影响了企业投资的积极性。为了促进基础产业和高新技术产业发展，可以考虑在基础产业和 电子 信息技术、新材料、生物医学、高效农业、航空航天等高新技术产业率先实行消费型增值税，积累经验，为最终全面实现消费型增值税做好准备。