我国农业税制改革走向分析

　　内容提要：传统的对农业、农民单独设置的农业税体系，不仅诱发了农民负担沉重，城乡之间、地区之间居民负担严重不公，农业生产效率低下等一系列问题，而且也不利于与国际税制接轨，致使我国农业在激烈的国际税收竞争中的地位无法得到保障。因此，面对入世后中国农业向国际市场开放的挑战，应把农业税制改革与WTO规则联系起来，取消专门面向农业和农民的税费，走国际通行的城乡一体、以增值税为主、多税种并存的道路。

　　关键词： 农业税制  经济全球化  城乡统一税制

　　近年来很多学者对如何根据WTO规则消除我国税收体制上业已存在的内外有别、不同地区有别、不同所有制有别等不合理现象，建立一个有利于市场经营主体公平、规范的税收环境这一问题予以了较多的关注和研究。然而，笔者却注意到这样一个现象，在社会各界都在呼吁税收环境需要公平、规范的呼声中，人们似乎忽略了同样作为市场主体并且占我国人口3/4的农民，在税赋上一直未能享受“国民待遇”这一现实。目前，我国每年征收的农业税费约1200亿元，这种专门面向农业和农民征收并致使农民负担沉重的税费，在WTO成员国中只有我国一例。虽然近几年来，政府及理论界也在探索减轻农民负担的各种举措，如农村税费改革试点方案等，但是，这些方案的改革思路仍局限在农村税费制度之内，其目标无非是追求乡镇政府与农民之间的公平合理分配，至于农村居民与城市居民之间存在多年的税负不公、我国农民与WTO其他成员国农民之间税收待遇的差异问题，不但现行改革方案未能根本触及，而且理论界对此也是问者寥寥。笔者认为，我国农民负担沉重的根本原因，在于我国一直以来实行的城乡有别的二元税制结构。农业税制问题不仅仅是乡镇政府与农民的利益分配问题，更重要的是国家与农民之间、城市居民与农村居民之间的利益分配问题。同时，在世界上许多国家已普遍采用税收竞争政策杠杆的今天，我国加入世界贸易组织，还意味着农业税制问题还是一个我国与WTO其他成员国的利益分配问题。因此，本文认为，我国农业税制的改革走向也即减轻农民负担的治本之策，在于消除城乡有别的二元税制结构，调整倾向城市的国民收入分配政策。

　　一、WTO基本原则对我国农业税制的挑战及我国现行的城乡二元税制结构

　　众所周知，《WTO协议》的基本原则有最惠国待遇原则，国民待遇原则，关税减让原则，反补贴、反倾销原则，透明度原则，例外原则和发展中国家优惠原则等。按照这样的基本原则建立起来的贸易框架，显然是一个鼓励扩大开放和有序竞争的经济贸易体制。由此可见，WTO对我们的影响，首先来自于它的运作机制和规则体系对我们固有观念和习惯形成的冲击；其次是在公平、公开和有序的基础上，形成的产业或者产品竞争以及生产经营和管理体制的竞争。而这些影响就农业和农村经济来看，其主要的承担者是农民。因此，密切关注农民的利益和权益，利用WTO规则允许的政策措施，为农业发展创造一个良好的制度环境，提升农民在国际市场中的竞争力，是我国政府在今后相当长的一段时期内应致力解决的问题。

　　为农业创造良好的制度环境和提升农民竞争力，我们所要做的除了实行国际上多数国家普遍采用的“黄箱政策”和“绿箱政策”外，目前还迫切需要解决农业的税费制度问题。综观世界上市场经济国家的农业税收制度，尽管形式各异，侧重点多样，但其基本的模式是相似的，这就是，农业与工业、农村与城市采用同一套税制，也即对农业一般没有单独的税制体系，而是与其他纳税对象一样征收同样的税收。普遍的做法是在流转税方面对农产品征收增值税，在所得税方面对农业生产者征收个人所得税，只是有时在税率和减免税方面与其他纳税对象有所不同而已。如比利时、西班牙、荷兰、奥地利、德国、法国等国在把农业列入增值税征税范围的同时，考虑到对农业征税的困难程度及对农业生产的照顾，在制定农产品税率和农产品减免税措施时，都采取了较为宽厚的态度等等。值得一提的是，在对农民进行收费这一问题上，由于WTO成员国大多为市场经济较为发达的国家，政府很少通过收费这样一种不规范的分配方式来筹集资金。

　　与国际上通行的城乡统一税制体系不同，为了优先发展重工业，我国从20世纪50年代起就实行以城市征收制度为一元，以农村征收制度为另一元的城乡隔绝的二元税制结构。多年以来，城市工商税制根据不同时期经济发展的需要进行了多次改革，农村征收制度虽作了一些调整，但其性质仍未作根本改变。我国现行对农业农村居民单独征收的税种有农业税、农业特产税（为农业税的组成部分，不是独立税种）和屠宰税。此外农民的显性负担还有三项村提留（即公积金、公益金、管理费）和五项乡统筹（即乡村教育费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费、优抚费），以及劳务（义务工、劳动积累工）和各种社会负担（收费、集资、摊派、罚款等）。值得一提的是，目前正在全国各地试点的农村税费改革，虽然取消了屠宰税、“三提五统”、劳务及各种集资摊派，在一定程度上减轻了农民的负担，理顺了乡镇政府和农民的分配关系，但是城乡隔绝的二元税制结构的基本格局并没有丝毫改变，农村居民仍无法享受与城市居民同样的税收待遇。

　　①类似的情况还表现在缴农业特产税的农民与缴增值税的个体工商户之间。城市小规模纳税人缴纳增值税除享受起征点照顾外，其税款按照销售额乘以6%或4%的征收率计算。而同样是以销售收入为计税依据的农业特产税除水产品、果用瓜、天然橡胶等少数特产品税率为8%以外，多数特产品税率均在10%以上，有的甚至高达31%.

　　二、城乡二元税制结构评述

　　城乡隔绝的二元税制结构在我国实现工业化过程中，提取农业剩余为工业提供资金积累发挥了积极的作用。但多年来巨额农业资源的流出，已造成农业本身自我积累能力十分脆弱，农业产业市场竞争能力非常低下，农民收入增长缓慢，农民负担居高不下。农村税费改革作为理顺国家、集体、农民三者之间分配关系的一种尝试，虽在减轻农民负担问题上取得了暂时性的成果，但因其理论上、实践上的不足而引发的一系列问题，已使许多人认识到我国农业税的最大问题，已不是税率高低、征收范围大小的问题，而是这种税制设计本身是否符合市场经济的要求，以土地作为征税对象是否公平和具有效率的问题。目前，我国的经济发展已经到了工业化中期，市场经济体制的基本框架也已建立起来，面临着加入WTO后农业向国际市场开放的挑战，经济全球化程度的进一步加深，我国传统的与世界税制格格不入的二元税制结构日益暴露出它的弊端与缺陷，并制约着我国经济的发展。

　　（一）影响外国资源和资本的流入，致使我国农业在国际税收竞争中处于不利地位

　　税收竞争是指一个国家或地区通过竞相降低有效税率或实施有关优惠政策等途径，以吸引其他国家和地区的财政资源流入本国或本地区的政府自利行为。由于经济全球化进程打破了国家之间的经济障碍，使得各国政府间为吸引流动性生产要素展开税收竞争成为可能。目前，通过税收竞争的手段，以改善本国企业的竞争力和吸引外来投资，已成为世界各国普遍采用的政策工具。

　　现阶段，我国农业经济效益低下，农业投入增长缓慢，农业基础设施落后，农业抗御自然风险的能力脆弱，加入WTO以后农业更面临着有史以来最严峻的考验。在这种情况下，加大对农业的投入、提升农业在国际市场中的竞争力显得尤为重要。近几年，国家财政对农业的投资比例虽有所增加，但因财力所限，财政支农资金仍存在着严重不足。要改变目前农业投资来源单一、财政支农资金严重不足的局面，最有效的办法就是要在制度层面上创造条件吸引外来资金和民间资金的投入。但我国目前以土地、人丁为基础且城乡税负严重不公的农业税制，却无法融合于世界经济一体化的国际税收之中，不但挫伤了我国农民生产投资的积极性，而且会使外来资金望而却步，长此以往，我国农业势必在激烈的国际税收竞争中处于不利地位。

　　（二）地区之间、城乡之间税收负担严重不公，有违税收公平和国民待遇原则

　　笔者认为，公平负担和国民待遇不仅仅应包括工业企业之间的税负公平、城市居民各阶层之间的税负公平、内外资企业之间的税负公平及农民各阶层之间的税负公平，同样也应包括各地区之间、城乡之间的税负公平。但目前我国城乡隔绝的二元税制结构，却明显与上述原则不符。

　　据统计，随着市场经济的发展，我国目前农民的生活消费和生产消费中的外购式消费已占到农民纯收入的一半以上，按17%的增值税率计算，农民已经承担占到其纯收入8.5%以上的增值税税负，当然，农民还须承担其他税负如消费税等。加上现行分税制把农业税划分为地方固定收入，一般留在县乡级财政，这就必然导致税收收入的地区性差异。农民在消费非农产品中实际负担的流转税大部分由生产和经销商品的企业在其所在地缴纳，绝大部分由大中城市的税务部门获得，农民所在地的乡镇不可能征收到这种税收，县级财政中能征收到的这种税收的比重也比较少。特别是农业集中产区由于产业结构单一，非农产业提供财力支持非常有限，从事农业生产的农民就成为公共支出的主要提供者。为满足日益增长的支出需要，许多乡镇出现了按人头和地亩平摊税款的现象，这不仅加重了农民的税外负担，也使得地区之间、城乡之间税收负担严重不公。

　　（三） 阻碍农村经济发展，难以体现税收的效率原则

　　现行农业税收制度包括农村税费改革试点方案的一个共同特点，就是把农业排除在增值税征收范围之外，这就意味着农业生产者投入到农产品生产加工过程中的外购工业品得不到扣除。随着经济的发展，科技的进步，农业有机构成比例的不断提高，农业生产者负担的增值税势必会越来越重。虽然现行增值税对部分农业生产资料有一些减免税措施，但这种举措对一年四季在土里刨食且负担沉重的农民来说无疑是杯水车薪，而且也增加了财政负担和税收征管的难度。由此必然引发两种现象：一是农民亏本贱卖，“谷贱伤农”，结果是农民生产积极性遭到进一步挫伤，土地撂荒现象在所难免；二是农产品价格越来越高，直接影响我国农产品在国际市场上的竞争力，影响农业现代化进程。

　　税率是税收制度的核心。我国税率的设计，主要是根据国家的经济政策和财政需要、产品的盈利水平和我国生产力发展不平衡的现状，以促进国民经济协调发展为目标。但是，笔者认为，现行农业税税率难以担此重任。税费改革方案在没有设置起征点或免征额的情况下，把农业税税率定为7%，农业税附加定为20%，一正一附综合税率上限达8.4%，从目前全国各地的农产品成本收益状况看，如此高的税率很可能意味着要对成本征税，伤及税本，这不仅难以实现城乡税负的公平，而且也必然限制农业效率的发挥。

　　三、对我国农业税制改革走向的建议

　　加入世界贸易组织，使得我国农业遇到了前所未有的挑战，但也为彻底改革我国原始、落后，既不公平也缺乏效率的农业税制提供了契机。笔者认为，今后我国的农税制度既要充分符合WTO所反映的经济全球化、市场化、工业化的趋势，注意与国际税制接轨，又要有利于优化农村产业结构，提高我国农产品在国际市场中的竞争力；既要减轻农民负担，给予农民“国民待遇”，又要兼顾到税收制度实践中的可操作性。此外，在调整农税政策和改革农税制度时，还应注意运用税收竞争手段，吸引国外资金投资于我国农业生产及农业基础设施的建设。为此，我国农业税的改革走向应是：取消专门面向农业和农民的税费，按照税基广、税率低的原则，走国际通行的城乡一体、以增值税为主体税种、其他多税种并存的道路。

　　一是取消农业税、农业特产税、屠宰税等专门针对农业和农民征收的各种传统农业税收，同时修改增值税及个人所得税税法，将增值税的征税范围延伸到农业生产领域，将农业生产所得比照个体工商户生产经营所得计征个人所得税，并实行定额征收。其好处在于：（1）改革后增值税征收范围扩大，增值税的优点能得以充分发挥；（2）城乡统一税制，不仅符合税收公平的原则，也使得我国税制与国际税制进一步接轨，农业生产及投资的税收环境将进一步得到改善，这对于提高农民的生产积极性及吸引外来资金对我国农业的投入必将起到积极的促进作用，我国农业弱势产业的面貌将得到根本的改善。

　　考虑到对农民实行增值税是否理想在很大程度上取决于生产单位的规模，我们可参考世界各国对农业征收增值税的做法，对那些生产经营较为集中、且规模较大、具有较好的组织性和完整的财务管理制度的农业大户如国有农场、农业种植、养殖大户等采用较为规范的增值税制度，实行13%的增值税税率；对那些仅拥有小片土地，生产规模较小的农户可比照小规模纳税人采用6%或4%的征收率，并设置起征点，农产品销售收入达不到起征点的免税。针对目前农户销售较为分散的特点，由税务部门直接征收较为困难，在实现城乡统一税制初期，可由财政部门核实各户实收产量，减去起征点的数量，求出应有的商品量后依率计征。

　　二是改“城镇土地使用税”为“土地使用税”，同时扩大其征收范围，适当提高适用税率。土地使用税是国家向土地使用单位和个人就其使用的行为征收的一种税。我国现行城镇土地使用税的征收范围局限于城市、县城、建制镇、工矿区内的土地，致使农民及设在城镇、工矿区以外的大量内外资企业无须缴纳土地使用税，这不仅造成国家财政收入的流失，也有违于税收公平原则。因此，建议修改《城镇土地使用税暂行条例》及其他相应法规，新法规应规定凡是使用国家土地和集体土地的单位和个人都为土地使用税的纳税人。同时为更好地发挥调节土地级差收入，提高土地使用效益的作用，土地使用税的征收应区别农业用地和非农业用地、优等地和劣等地及地区间经济差别悬殊的情况实行地区差别税额。农民所耕种的土地使用权归集体所有，农业用地使用税应归为地方税。

　　三是废除“三提五统”、农村教育集资、义务工等各种名目繁多的非税负担，村级公共事业所需资金由村民大会自行决定，同时以法律的形式规定，农民除了缴纳增值税、个人所得税、土地使用税及其他少数相关的税种以外，有权拒绝其他任何的负担。

　　参考文献

　　（1）国家税务总局农税局课题组《农民负担与农业税制问题》，《税务研究》2000年第4期。

　　（2）张元红《论中国农业税制改革》，《中国农村经济》1997年第12期。

　　（3）刘书明《统一城乡税制与调整分配政策：减轻农民负担新论》，《经济研究》2001年第2期。

　　（4）钟晓明《竞争还是协调：欧盟各国税收制度和政策的比较研究》，中国税务出版社2002年出版。

　　（5）黄旭明、姚稼强《WTO与中国其他各税制度改革的研究》，《涉外税务》2000年第7期。