试论我国当前的税费改革

　　内容提要：本文首先剖析了目前我国收费泛滥的历史性、政策性、体制性原因，由此进一步引出税费改革的必要性，最后阐述了笔者对税费改革的总体思路、改革难点处理及改革配套措施等方面的观点。

　　关键词： 财政  税收  收费  改革

　　一、目前收费泛滥的主要原因

　　我国现行收费制度起源于解放初期，当时由于我国财税体制实行高度集中、统一领导的管理模式，地方财权较小，收费得到了有效控制，在筹集建设资金方面也发挥了一定的积极作用。直到20世纪80年代简政放权后，由于财权部分下放，税收难以满足支出需要，经中央政府批准，开征了一些新的收费项目，如能源交通重点建设基金和预算调节基金等；地方政府为了满足建设需要，也纷纷效仿中央政府，出台新的收费项目，由此收费过多过滥、屡禁不止的问题愈来愈突出。

　　80年代以来，之所以出现预算外和“制度外”收费的大膨胀，除了收费不规范这一表面原因外，还有其历史上和体制上的根源。

　　（一）中国经济基础薄弱，“文革”后欠账累累，百废待兴，需要政府筹措大量资金以促进经济发展和社会进步，这是收费膨胀的历史性根源     我国是一个发展中国家，改革之前50至70年代的几次折腾几乎丢掉了近20年的时光。因此，中国政府在1978年实行改革开放政策时，面临的欠账绝不仅仅是市场商品供应不足的问题，还包括国民经济结构严重失调、基础设施严重不足、科技落后、人力资源素质低下、人口与资源矛盾尖锐等历史遗留问题。要解决这些问题，无法拆东墙补西墙，只能全面补救、全面改造。而这种全面性策略所需要的资金远大于一般非平衡性策略所需资金。由于中国以前没有市场化根底，民间资本积累又极度匮乏，政府只得承担起筹集资金的职责，而预算内的筹资又不可能满足这么大的资金需求。在这种背景下，各级政府必然要走多渠道筹资之路，各种收费应运而生。

　　（二）特殊的“制度”供给，是乱收费屡禁不止的公共分配政策上的根源

　　由于多年来某些体制措施和方法欠缺的积累，导致公共分配关系不顺，国家预算内集中的财力过少，财政无力满足行政事业单位的基本需要，不得不向行政事业部门和单位提供一种“制度”供给，来替代资金的供给，即所谓给政策不给钱的办法，允许各行政事业部门和单位自找财源。同时，又采用税外收费和提取基金等办法筹措建设资金。这种“制度”供给方式，本身存在着多收多得利的强烈利益刺激机制，在利益驱动下，收费的泛滥难以避免。与此同时，并没有建立起收费监督约束机制，其结果是收费资金使用过程中违法违纪现象严重，大量资金被任意挪用于消费性支出。此外，对收费违法行为处罚过轻，也加剧了我国收费规模过度膨胀问题。目前对于收费违法行为主要采用责令将非法所得退还缴费单位和个人或没收非法所得的处罚方式，而很少采取罚款、行政处分、通报批评、吊销收费许可证等较严厉的处罚措施。这意味着对于这些违法者来说，收费违法活动几乎是不花费任何成本的，充其量将非法所得退还或上缴，而于己利益无损。这些都进一步促成了收费过程中部门利益的形成及其刚性化，为一些单位不断调整收费标准、扩大收费对象、甚至巧立名目设立各种不合理的收费项目提供了利益诱因。

　　（三） 政府职能转换滞后，是导致乱收费屡禁不止的制度性根源

　　由于政企不分的状况没有得到有效解决，政府依然管了一些不该管和管不好、本应由市场解决的事务，一些人利用这种政府职能和市场职能混淆的特殊条件，谋求本位利益，实行价外收费，或把公共服务变成权力，强制收费。

　　如由于农村的“政社合一”问题没有得到真正解决，1983年撤消人民公社、建立乡镇一级政府后，依然由乡镇政府及有关部门代替原人民公社执行农民集体经济所有者权能和组织功能，乡镇政府既是经济社会行政管理者，又是农民集体经济所有者职能执行主体。这样，在政府部门日常活动中，就很难分清所有者行为和社会行政管理者行为的界限，在财政供给十分有限的条件下，利用所有者权力，借给农民办集体事业或公益事业之名，向农民伸手摊派、收费来满足行政需要的乱收费也就难免。

　　（四）分权式改革连带出了事权财权化意识，激活了原来受压抑的局部利益，中央各部门和地方各级政府机构总是试图通过多渠道筹资来落实自己扩展了的事权，这是乱收费屡禁不止的体制性根源

　　改革过程中自上而下逐步把经济管理权分散给各级地方政府和主管部门，其目的在于充分调动地方政府及有关部门发展经济的积极性并加快实现区域经济结构的升级优化。与此同时，政府各部门也强化了自己的事权。中央政府在向地方、部门分散事权的同时，相应降低了自己的资金分配能力。一方面，由于预算内称之为收入上解或支出补助的转移支付存在较严重的非客观性而苦乐不均，因而地方政府就不再把更多的希望寄托在预算内资金的转移支付上，而是走“自力更生”之路，扩张预算外资金或制度外资金，走非规范化之路来落实资金以履行其职责。另一方面，由于各部门并不愿仅仅通过政策的制定、调整来树立自己的权威，而是希望利用实实在在的资金分配权来强化自己的地位。因此，各部门的预算外资金和制度外资金便快速增长，事权自然演化为财权，财权反过来又支撑事权扩大。

　　（五）收费（基金）的扩大，需要更多的机构和人员，这是推动乱收费不断扩大的组织根源

　　一些部门和单位为了收费，需要设置专门的人员、机构从事具体的征收、稽查、管理等，这样势必要养一批收费人员；随着收费人员的增多，收费成本势必增加，收费必须进一步扩大才能满足成本的增加。

　　二、税费改革的必要性

　　（一） 从规模庞大的收费存在的问题和造成的负面影响分析，税费改革势在必行

　　规模庞大的收费不仅侵蚀了税基，弱化了政府的宏观调控能力，加重了农民和企业的负担，阻碍了经济的正常发展，而且容易滋生腐败，不利于廉政建设，并由此带来了一系列政治、经济和社会问题，这是我国当前税费改革的直接动因。

　　（二）从公共财政的需要出发，税费改革十分迫切

　　1.根据公共财政理论，普遍的无选择的服务，其费用的取得只能采取向全体公民收税的办法，并以政治权力为基础，因此在政府收入体系中，税收是基本财源。而对特定公民提供服务，其费用不能也不应当用全体公民缴纳的税收进行弥补，只能对直接享受服务的公民个人采取规范性的政府收费（如规费或使用费），因此在政府收入体系中收费只能起补充和辅助作用。

　　2.财税部门一定要统揽政府收支（包括预算内收支、预算外收支和制度外收支），并按照政府的政策通过财政收支实现资源的有效配置和满足社会的公共需要。

　　（三）从促进社会和经济可持续发展角度考虑，税费改革意义深远

　　现行税费改革主要涉及农村、社会保障、交通车辆、环境保护和教育等经济和社会领域，其目的是为了保证社会和经济的可持续发展。如，农村的稳定和农村经济的可持续发展离不开农村税费改革；国有企业改革的顺利实施和其他改革的顺利推进离不开社会保障体系的建立和健全，而健全的社会保障体系亟需社会保障税费改革；从我国经济的可持续发展看，通过教育税费改革培养大量的人才具有重要的现实意义。可以说，税费改革对促进我国经济和社会的可持续发展具有深远的影响。

　　三、改革的总体思路

　　（一）对现行收费（基金）改革的基本思路

　　按照公共财政理论，对现有的各种收费（基金）要根据其性质类别和不同情况，分别采取相应处理办法。对属于不合法、不合理的收费（基金），要继续进行清理整顿，坚决予以取消；对大部分具有税收特征的收费（基金），按照不同类型，通过“费改税”，用相应的税种取代；对小部分不体现政府职能的收费从行政事业性收费中划出，转为经营性收费管理，并依法纳税；对确需保留、符合国际惯例的少量规费，实行“收支两条线”管理。

　　从上述思路出发实行税费改革，必须科学地界定政府向社会提供的公共服务，哪些必须是无偿的，需要通过税收保障经费开支；哪些可以是有偿的，通过收费弥补服务成本；哪些可以交给社会中介机构和企业去承担，按市场规则进行管理。

　　第一，凡是政府实施公共管理和提供普遍性公共服务，都应当无偿进行，所需经费通过税收筹集。今后原则上不再设立管理性收费项目。

　　第二，政府在一定时期支持某些重要产业和重点事业的发展，主要应通过税收筹集资金，由财政无偿安排，国家原则上不再设立新的基金项目。

　　第三，政府向社会实施某些特定管理或提供特殊服务，属于非普遍性社会公共需要的，可以参照国际惯例，收取一些证照费、注册费等规费，由被服务者承担部分服务成本。

　　第四，利用国家资源、国有资产进行营利性活动的，按照有偿使用原则，由使用者交纳一定的费用。

　　第五，属于市场经营行为，服务者与被服务者之间形成权利和义务关系的，根据国际惯例和自愿原则，由服务者向被服务者收取相应的费用。

　　（二） 对现行收费（基金）的处理

　　根据以上思路，对现行收费（基金）大体可以分为以下四类情况，按不同方式进行处理：

　　1.清理整顿现有收费。（1）坚决取消不合法的收费项目。凡不符合国家收费审批管理规定，由地方或部门越权设立的收费项目，如破案补偿费、收费年审费等，一律予以取消。（2）合并或取消重复设置的收费项目。对一些部门和地方重复设置的收费，如一些强制性的审查费、出入境管理部门的检疫、检验费等，要结合机构改革和部门职能及政府事权合理划分，分别予以合并或取消。（3）降低某些过高的收费标准。对一些必要的收费，如证照工本费，除具有特许权使用性质的证照外，一般证照收费应按标准收取，以减轻社会有关方面的不合理负担。

　　2.将部分事业性收费转为经营性收费。随着社会主义市场经济体制下政府职能的转变，一些原由政府机构负责管理的事务，逐步转由一些从事经营服务活动的中介组织承担，相关的事业收费，如科技信息、咨询开发收费、社会有偿服务收费等，不再体现政府行为，应转为经营性收费，并对其依法征税。

　　3.将部分具有税收特征的收费改为相应税收。在取消不合法、不合理收费项目、并将部分事业性收费转为经营性收费的基础上，对一些体现政府职能、收费数额较大、来源相对稳定、具有税收特征的收费，分别用相应的税收取代。可实行“费改税”的收费项目主要包括：农业方面的收费，如农业（牧业）税附加和“三提五统”等；道路和车辆管理方面的收费，如车辆购置附加费、养路费等；社会保障方面的基金，如养老保险基金、失业保险基金等；城市建设方面的收费，如市政设施配套费等；环境保护方面的收费，如污水排污费；教育方面的收费，如教育附加、教育事业附加费、地方教育附加、地方教育基金等；文化方面的收费，如文化事业建设费等。

　　4.对保留的收费实行规范化财政管理。实行税费改革后，继续保留的收费大体包括四类：一是政府向法人或城乡居民实施特定管理和提供特殊服务收取的各种证照费、注册费，如企业注册登记费、护照费、婚姻证书工本费等；二是政府机关为维护国家主权而实施的收费，如海关监管手续费、外交部门的签证费等；三是政府机关或政府授权机构，按照使用者付费原则，向国有资源使用者收费，如海域及土地有偿使用金、城市道路占用挖掘费等；四是一些带有惩罚性质的收费，如超标排污费。

　　四、改革的几个主要难点

　　（一）对现有利益分配格局进行重新调整

　　在原有中央部门中，有50多个部门参与收费，收费资金甚至已成为一些部门配置资源、解决本部门或系统经费不足的主要来源。税费改革必然要涉及现有部门既得利益的调整，原属中央有关部门的收费（基金），将通过税收转由政府财政预算统一安排。如何使中央各部门从全局利益出发，积极支持税费改革，并在税费改革后使部门的重点事业不受影响，是保证税费改革顺利实施的关键。

　　（二）调整好中央和地方财政分配关系

　　由于目前收费（基金）情况比较复杂，有的收入属于中央，有的收入属于地方，实行税费改革后，税种结构将发生变化，按税种划分中央和地方收入，原属于地方的收费（基金）可能要划到中央，原属于中央的收费（基金）也有可能划到地方，需要结合进一步合理划分地方政府事权，对现行分税制财税体制进行调整和完善。怎样在改革中成功调动中央和地方两个积极性，是税费改革中需要解决的重点问题。

　　（三） 税费改革中相关税种和税基难以确定

　　现有收费（基金）的征收范围、征收对象、征收标准、计征方式等各不相同。有的属于全国性项目，有的属于区域性项目；有的是对企业销售额征收，有的是对固定资产原值征收，还有的是对城乡居民所得征收；有的有全国统一标准，有的由各省自定标准；有的是从价计收，有的是从量计收。在如此复杂的情况下，将一些收费（基金）改为相应税收后，如何合理设置税种、选择税基、核定税率是税费改革必须解决的技术性难题。

　　（四） 能否搞好征收人员的分流、安置问题，关系到税费改革的成败

　　现有的一些收费（基金）分散在一些部门征收，有的因此增加了征收人员，有的还成立了专门的征收机构，养了一大批人。实行税费改革后，税收由税务部门统一征收，原有部门的收费人员，由于某些原因，不可能都充实到税务部门，需要结合政府机构改革进行分流安置。

　　（五） 行政事业性收费和经营性收费的科学划分问题

　　实行税费改革后，除保留一些必要的收费项目外，相关的行政事业性收费（基金）或者取消，或者转为经营性收费。而经营性收费与行政事业性收费的性质不同，管理权限也不尽一致。经营性收费属于价格范畴，收费项目由县级以上物价部门会同有关部门审批；行政事业性收费属于财政分配范畴，由中央和省两级财政部门会同有关部门审批，重要的需报国务院或省级人民政府批准。因此，行政事业性收费不能作为经营性收费管理。如果不能将两者加以科学的界定和划分，可能会导致税费改革后取消的行政事业性收费项目，又纷纷变相以经营服务性收费的名目出现，达不到清费改税的既定目标。

　　（六） 税费改革与现行有关法规的矛盾问题

　　近年来，一些部门为了避开收费（基金）项目的审批，在起草有关法规时，将一些收费（基金）项目写进法规中，造成收费（基金）具有法规依据的事实。实行税费改革，不仅需要按法定程序修订或制定有关税收法规，同时也要对现有的涉及收费（基金）的法规进行修改，否则将出现法规上的矛盾。

　　五、改革的配套措施

　　（一）避免税外收费应采取的配套措施

　　20世纪80年代后期以来，国家基本上每两年就对收费进行一次全国性的治理整顿，采取了包括上收收费审批权限、分批公布取消收费项目、组织收费检查、将收费资金纳入预算外资金实行“收支两条线”管理等一系列政策措施，起到了一定作用，但效果不理想，始终没有走出治理—膨胀—再治理—再膨胀的恶性循环。其最直接、最根本的原因是收费体系、管理体制和征收方式等方面存在着严重缺陷，与市场经济条件下收费管理的要求不相适应。而政出多门、按需取费、收支挂钩是现行体制缺陷的集中表现。

　　为了避免重新步入怪圈，杜绝税外乱收费，在这次税费改革过程中应采取以下配套措施：

　　1.统一国家财政，将政府的一切公共收支统一纳入国家预算管理。不再保留任何放在国家预算外、实行自收自支管理办法的公共收支，也不再保留任何坐支、抵扣等管理办法，以便从国家财政管理制度方面挖掉乱收费的根源。

　　2.城市和农村税费改革同步。实践表明，城乡收费有着密切联系，诸如上级下达一些不切实际的“达标”、“升级”任务等，增加支出但没有经费供给，乡镇就不得不开征新的收费项目，以满足资金需要；继而由于农村公共分配不规范，以及与上级政府职能范围缺乏明确划分等原因，乡镇政府又常常将一些开支推向上级，施压于上级政府以同意开征新费满足其需要。这样，如果农村实行“费改税”而城市不实行，其成果就无法稳定。近几年一些地方的实践证明，农村“费改税”如果不与城市同步，城市乱收费项目一旦涉及农村，农村就难免在“费改税”后出现新的乱收费。

　　3.清理收费项目与行政事业体制改革同步。现在的各项收费无论合理与否，都已打入各行政事业单位收支基数中，其中不少合理或不合理的收费项目，还在支撑着一些不合理的机构和人员，支撑着一些不应由政府开办的事业。如果在废除一切不合理收费项目的同时，不进行政府职能转换和改革事业体制，解散那些不合理的机构，由于“庙还在”，人还在，而财政预算内又没有相应供给，巧立名目乱收费的病根就难以消除。

　　4.“费改税”与调整优化国家预算支出结构同步。“费改税”后，其收入自然会纳入国家预算，原来靠收费支撑的机构和各项事业，也就随之失去经费来源，从而需要财政给予相应的支持，否则会造成各行政事业单位收支矛盾尖锐，不能正常实现其职能，结果就不得不再回到巧立名目收费以增加收入的老路上。然而就财政而言，仅靠“费改税”增加的收入，无法满足这些行政事业单位的支出需要。因此“费改税”后，财政依然按原来的行政事业支出结构供给经费是不可能的。出路在于实现政府职能转换和事业体制改革，大力压缩行政经费支出，同时实现财政转型，从计划经济财政向市场经济财政转换，政府从社会和市场可以解决的各项事业供给中退出去，全面进入必须由政府实施的各项事务供给领域，保障这方面的各项基本需要，依照新的职能结构，全面调整和重新构建支出结构。

　　（二） 管好保留的必要收费应采取的配套措施

　　1.加强收费管理的法制化建设。从我国政府收费管理情况看，中央审批的收费大部分有法律法规依据，省级批准的收费法律法规依据不足，而省以下设立的收费大多为乱收费项目。造成这种状况的原因是多方面的，其根本原因是缺乏统一的收费管理法律法规，以及规范的收费管理秩序。对于什么情况可以申请收费、如何申请收费、申请收费的程序等，均没有统一的规定，不利于依法行政。同时，由于有关部门和单位在申请设立收费项目之前，大多不征求被收费对象的意见，前期论证工作做得不够，在一定程度上影响了收费政策的实施效果，加大了政策实施风险。因此，当务之急应当加快收费管理的制度化和法制化建设，使各级政府实施收费管理做到有法可依，有章可循。要将现行多个部门、多个层次审批收费逐步过渡到依法设定收费。在限定国家机关收费范围的前提下，通过法律法规设定收费，透明度高，权威性强，可以有效地避免行政审批的随意性和盲目性，提高设定收费的科学性。考虑到我国现阶段法律法规设定的收费只是少数，一步过渡到依法设定还有困难，可采取分步走的办法，对符合国家机关收费范围而法律法规尚未设定的收费，可实行行政审批的权限为国务院和省级人民政府，取消省以下人民政府及其物价、财政部门的审批权限。对审批的收费实行目录管理，定期向社会公布，明确规定任何部门和单位一律不得在收费管理目录之外实施收费。为防止地方政府随意出台收费政策，同时规定省级收费管理目录公布前要报国务院审查。这样，凡上了目录的就是合法的，没有上目录的都是非法的，一目了然，便于社会监督。

　　2.合理确定收费标准。我国现行政府性收费标准的核定存在较大随意性，影响了有关工作的开展。借鉴外国收费管理经验，我国对政府收费标准的核定，也应当在进行成本核算的基础上，按照收费类别分类管理。其中，对于特许权性质的收费，由于取得特许权后，具有排他性和独占性的特点，往往能够在市场上获得收益，因此应按照市场价格确定收费标准；对于服务性收费，则应当坚持非盈利性的原则，按照补偿成本或低于成本核定，不宜考虑利润和税金等因素。同时，将现行按标的额依率计征改为按直接费用定额收取。现行诉讼费、工商注册登记费、产权登记费、公证费、证券监管费等收费按标的额的一定比率收取，很不科学。其一，服务工作量与标的额大小成比例，相同工作量由于标的大小不同，收费额不同，有失公平；其二，按标的额的一定比例收取，实际操作相对复杂，透明度低，不利于监督，留下乱收费隐患。改按直接费用定额收取，简化了计费办法，提高了政策透明度，可以避免依率计征的种种缺陷，提高制定收费标准的科学性。

　　3.强化财政部门对收费的资金管理。近几年，虽然国家陆续发布了收费“收支两条线”管理的一系列规定，但仍然有大量收费未纳入财政管理范围，游离于政府规范管理渠道之外。同时，大部分收费实行财政“收支两条线”管理后，还与收费部门或单位利益挂钩，不仅使各级政府无法对其进行统筹安排，同时也不利于从根本上遏制乱收费行为。为此，必须明确政府收费属于国家财政资金，而不是部门或单位自有资金，应当全部纳入财政预算管理。目前，一方面要继续将未纳入预算管理的收费全额纳入预算，另一方面明确规定收费纳入预算管理后，原则上不得与执收部门或单位的支出相挂钩，而应由政府统筹安排。另外，要实行资金收缴分离，将现行“收、管、用”一体化的资金管理方式改为收费实施与资金及时解缴国库，彻底割断收费部门、单位与收费行为的利益关系。在具体操作上，大体上可以实行三种征收方式：一是各种附加在税收上的收费实行随税征收，直接进入国库；二是大宗收费款项由银行代收，通过银行解缴国库；三是居民一次性缴纳和小额收费，为方便群众，由收费单位代售税务部门印制的定额（代金）发票，并定期将收费款项交税务部门解缴国库。与此相适应，改革发票管理体制，将现行由税务部门印制税收发票、财政部门印制事业性收费收据的两家管理模式，改由税务部门统一管理，以堵塞票据管理上的漏洞，防止资金流失，降低征收成本，消除刺激收费膨胀的经济动因。收费资金纳入预算管理后，收费单位经费由财政拨付，不留缺口，停止国家机关创收行为。

　　4.建立多层次的收费监督机制。我国现行收费监督机制不健全、不完善，往往是举报一起查处一起，有关部门开展的收费检查在一定程度上流于形式。为解决这一问题，一是应建立社会监督机制。包括有关部门和单位在实施收费前，通过新闻媒介向社会公告收费项目和标准，接受被收费部门的监督。二是健全财政监督机制。各级财政部门应会同有关部门在对收费进行日常检查的基础上，对收费收支开展年度专项检查，坚决查处各种乱收费行为。三是建立“人大”监督机制。政府每年向人大提交的财政预算和决算报告中，应包括收费收支内容。四是建立审计监督机制。各级审计部门对经人大批准后的收费收支执行情况实行再监督。

　　参考文献

　　（1）高培勇主编《“费改税”：经济学界如是说》，经济科学出版社1999年版。

　　（2）李双成编著《费改税》，中国审计出版社2000年版。