引导煤矿企业强化安全生产的财税政策探讨

　　近几年，我国煤矿频发的安全事故的主要形式包括瓦斯事故、冒顶事故、透水事故以及矿尘事故等。综观各类事故，其原因有共通之处，正如博德（Frank Bird）、亚当斯（Edward Adams）提出的现代事故因果连锁理论所述，事故发生的连锁过程影响因素为“管理失误一个人因素及工作条件一不安全行为、不安全状态—事故—伤亡”。同时，可以概括为两大致因，即直接原因和间接原因。直接原因主要包括两个方面：即人的不安全行为（如人员违章作业）和物的不安全状态（如技术设备落后）；问接原因主要是企业管理的缺陷。间接原因是直接原因得以产生和存在的基础，即导致不安全行为、不安全状态产生的根源。由此可见，作为外力的政府财税政策，如果不能在煤矿企业强化其安全生产管理上很好地发挥其应有的导向性作用，诱发事故发生的连锁现象一旦出现，尤其是重特大事故的发生，所带来的社会公共利益的损害往往远高于可计量的税收收入，损失是难以估量的。但检讨我国现行的财税政策，引导煤矿企业安全生产的导向性政策存在较大的缺失，本文拟对此进行探讨，以期对完善我国煤矿安全财政税收政策体系，进而发挥财税政策应有的作用和效率有所裨益。

　　一、煤矿企业安全生产的导向性财税政策缺失分析

　　1.鼓励企业进行安全生产设备投入的寻向性政策缺失。目前，我国有相当一部分煤矿基础设施薄弱，装备水平低且设备老化、落后。形成了很大的事故隐患。如新疆阜康神龙煤矿“7.11”瓦斯爆炸事故就是由于通风机停风、没有风电和瓦斯电闭锁导致。据统计，目前我国约有三分之一的国有煤矿主要的生产设备老化、超期服役，而大多数小型煤矿则根本不具备国家要求的安全生产条件，且差距甚远。然而，长期以来，在生产型增值税制度下，对作为企业固定资产投入的安全生产设备，因其外购而发生的进项税额不得在销项税额中抵扣，直接导致了企业购买、建设和更新改造安全设备的税负偏重、成本偏大，而最终迫使企业选择放弃或者延缓安全设备的投入。尽管从2007年7月1日开始，增值税转型改革从东北老工业基地推广到了中部六省，这其中包括了山西等产煤大省，改革也涉及到了煤炭采掘业，但是，改革严格限制了适用税收优惠的区域，即只限于部分老工业基地城市；同时严格限制了适用税收优惠的纳税人范围，即只限于增值税一般纳税人。这难以解决全国性的煤矿安全生产设备投入不足问题，尤其是不能解决安全生产状况高危的中小煤矿的设备投入不足问题。

　　2.鼓励企业进行安全生产技术研发的导向性政策缺失。我国煤炭生产过程中事故发生频率和吨煤死亡率高的又一个主要原因是煤矿企业生产技术的落后。作为煤矿大国，我国主要技术装备与国际先进水平相比，产品性能指标至少落后10－15年，国有重点煤矿平均采煤机械化程度约为35％左右，而绝大多数小型煤矿基本上沿袭极其简陋的设备进行煤炭开采。不仅如此，众多煤矿企业对于防范高危事故发生的许多基础性技术问题仍旧没有解决，如缺乏防治瓦斯爆炸事故的安全优化通风系统技术、有效提高煤层透气性技术以及瓦斯提纯技术等。从经济性和适用性的角度来看，煤矿企业自主研发提高安全生产水平的新产品、新技术和新工艺的长期效益要高于直接从国外引进。目前，针对企业的技术研发，现行财税政策主要采用税收激励而非直接的财政补贴方式加以支持。从激励企业进行自主研发的积极性的角度，这一制度设计无疑是合理的，因为税收激励更能够保护企业的自主知识产权，减少财政补贴方式中由于政府的直接参与而造成利益外溢的可能性。但是，税收激励中采用的企业所得税扣除方式是以企业盈利为前提并建立在支出增量税基之上的。如税法规定。盈利工业企业凡当年发生的技术开发费比上年实际发生额增长达到10％以上（含10％），可再按其实际发生额的50％直接抵扣当年应纳税所得额，而对其超过部分，当年和以后年度均不再抵扣。事实上，有能力进行技术研发的主要是国有重点煤矿，由于国有企业本身运行成本较大，企业基本处于亏损状态，那么上述优惠政策的适用性基本就不存在；另外，采用支出增量法计算税基忽视了研究与开发的周期性，一般来讲，在研究的初期阶段投入较高，企业不可能一直保持研发预算的上升趋势，上述规定会造成部分研发支出总量较高的煤矿企业反而因没有达到增量的要求而无法享受到优惠政策。

　　3.鼓励企业进行人员素质培养的导向性政策缺失。煤矿企业的伤亡事故表明，几乎95％以上的事故都属责任事故，是由人的不安全行为引发的事故，而并不是不可抗拒的自然事故或人为破坏事故。责任事故的形成原因就在于人员素质不高导致的管理和操作上的某种失误或对安全的某种忽视。如2005年辽宁阜新孙家湾煤矿“2.14”瓦斯爆炸事故的直接原因就是工人违章带电检修设备产生电火花引爆积聚的瓦斯导致。鉴于目前我国大部分煤矿采掘一线的工作，大多是由文化素质较低且缺乏安全生产意识的农民工担任，煤矿专业技术人员面临严重的短缺，企业经营者和管理者的素质同样令人堪忧的局面，煤矿企业对其人员进行培训，提高职工安全生产和防范意识已显得至关重要。针对企业员工素质的培养和提高，现行的企业所得税法规定，按照计税工资的1.5％提取的企业职工教育经费可以在税前扣除。对于从业人员技术素质较高、培切任务重、经济效益较好的企业可以按照2.5％的标准扣除。如果以产煤大省山西为例，国有重点煤矿在编职工人数大体是3-10万人不等，假如某企业在编职工人数为10万，山西省目前允许扣除的计税工资标准为每人每年1600元，那么税前可以扣除的职工教育经费最高（按2.5％）为400万元，每年人均大约加元，这还不包括不在编的大量的农民工、临时工。由此可见，利用企业所得税激励企业进行人员素质培养的政策力度并不大。另外，“师傅带徒弟”或者说“传、帮、带”式的企业内部技术培养方式是我国国有企业的优良传统，也是比较经济而有实效的培养模式。但是，应该看到，由于煤矿大多地处偏僻，条件艰苦，待遇偏低，已有技术人才流失严重，企业引进人才又非常困难，出现了缺少“师傅”、无人去“传、帮、带”的窘境。因此，当前煤矿企业面临引进人才、留住人才的紧要任务。然而，对于煤矿企业引进安全技术人才，国家缺乏相应的优惠政策，不仅如此，对从事技术研发人员的高薪收入还要课以重税，这势必导致多数煤矿企业技术人员奇缺，企业安全事故防控能力匮乏。

　　4.强化企业事故责任意识的导向性政策缺失。部分企业及相关人员对待安全生产的责任心不强，重视程度不够，很大部分原因在于一旦责任事故发生，本应承担的“责任”被大打折扣所致。譬如，目前伤亡事故赔偿的依据主要是两个方面：一方面是与用人单位建立了劳动关系的劳动者，按照国务院《工伤保险条例》规定，可以获得丧葬补助金的金额是6个月当地社会平均工资，一次性工亡补助金是48－60个月的当地社会平均工资，供养亲属抚恤金，累计下来也只有三五万而已，除非受到中央高层关注的重特大事故，赔偿金额很少有超过十万元的情况。另一方面，对于不适用工伤保险的或者没有与用人单位建立劳动关系的人员，则适用《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，这里面还存在着城市与农村工人之间的巨大差别。此外，《煤炭法》、《安全生产法》、《矿山安全法》等有关法律，可以对违法生产经营罚款2—5万，但最多不超过20万元。由此可见，从成本效益角度衡量，相对于以百万千万计算的安全投入，生命和健康的价值遭到贬值，出现了一种扭曲的“饯衡效应”。

　　二、引导煤炭企业强化安全生产的财税政策设计

　　1.鼓励企业进行安全生产设备投入的财税政策。安全生产设备的投人成本偏大是阻碍煤矿企业投入积极性的主要原因，因此，应通过一系列税收优惠政策降低设备成本以及设备购置成本。具体而盲：（1）从生产源头上来看，应该对生产安全设备的企业实施税收优惠政策。对于生产符合煤矿生产安全需要、稳定可靠、市场覆盖面较大、技术含量较高、成本较高而市场占有率偏低的通用设备，以及产品质量优良、符合国家和行业标准的防瓦斯、冒顶、透水以及矿尘专用设备的企业，不论企业规模大小、企业性质如何都应该就其生产经营安全产品取得的所得，减免相当数量的企业所得税。（2）从购置过程来看，应加快生产型增值税的转型工作，允许煤矿企业购进设备时支付的增值税税金从其销项税金中扣除；同时取消小规模纳税人不能享受这一税收优惠政策的限制，允许小规模纳税人在购置安全设备时可以从应纳增值税税款中据实扣除支付的税金，允许设备出售方开具增值税专用发票给小规模纳税人。（3）考虑到政府财政承受能力的因素，现阶段增值税转型改革可以不向全国展开，但是迫于煤矿安全生产事故频发的严峻形势，可以考虑在全国范围内对煤炭采掘业彻底实行消费型增值税，以便进一步降低煤矿安全成本，增强煤矿企业自我发展资金的积累能力，从而为煤矿企业的可持续发展创造条件。

　　2.鼓励企业进行安全生产技术研发的财税政策。（1）煤矿企业进行的安全生产技术研发属于应用型研究的范畴，涉及到企业自主知识产权以及核心竞争力的提升，因此，比较适宜采用税收优惠的激励方法。而基础性研究往往不是企业研发的专长，但同时又是应用型研究的基础，比较适宜采用财政直接补贴或者投资的方式，由各大科研院校来组织完成，并且研究成果应该通过政府向全社会推广普及。当然，对于安全生产有重大影响的企业应用型研发，譬如，瓦斯抽放利用等核心技术，政府也可以通过财政拨付专项费用的方式，组织煤矿科研力量进行自主研发，并且对其成果推广使用，为研发企业提供必要的经济补偿。（2）针对企业所得税，应继续保留“三新”研发经费扣除150％的规定，但取消“盈利企业”的限定条件；取消“上年实际发生额增长达到10％以上（含10％），方可再按其实际发生额的50％直接抵扣当年应纳税所得额”的限制条件，按照当年的实际发生额抵扣，由支出增量法进行核定税基改用支出总量法进行核定；由于企业研发支出具有周期性特点，可以考虑允许企业当年实际发生但未能抵免部分向以后年度结转，同时，允许企业当年未用抵免额向以后年度结转。

　　3.鼓励企业进行人员素质培养的财税政策。（1）为了提高煤矿企业操作层的操作技能和管理层的管理素质，建议在征收企业所得税时，煤矿企业税前扣除的职工教育费，可以按照计税工资标准的5％—10％提取扣除；同时取消“从业人员技术素质较高、培训任务重、经济效益较好的企业”的限制条件，而改用“从业人员技术素质较高，安全生产事故发生率低”的限制条件，这样的企业可以核定较高的费用提取扣除比例。（2）为了解决煤矿企业对人才吸引力不足的问题，建议对愿意到煤矿就职的科技拔尖人才和技术人员，一方面，减免其工资薪金的个人所得税；另一方面，在计算缴纳企业所得税时，允许煤矿企业在税前将这部分人员的工资薪金据实全额扣除，取消计税工资的限制。

　　4.强化企业事故责任意识的财税政策。（1）为了保护广大煤矿职工的生命健康权益，应严格依据财政部、安全监管总局、人民银行关于《企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》的通知（财建[2006]369号）精神，继续落实煤矿企业安全生产风险抵押金制度，保证煤矿对伤亡事故的经济赔偿。（2）政府严格要求煤矿企业按照国务院《工伤保险条例》规定，为本单位全部职工或者雇工（以下称职工）缴纳工伤保险费；同时强制要求煤矿企业为井下作业职工办理意外伤害保险、补充养老保险等不同形式的补充保险制度；强制煤矿企业对矿工进行定时定点的职业病检查、发现职业病危害应即时治疗的制度等，从根本上保障职工的合法权益。（3）应完善相关法律，加大对手续不全、基本安全条件不达标等违法生产经营者罚款的数额，视情节轻重，应采取不低于15万元的处罚。（4）借鉴山西省的做法，即各类煤矿如果因违反安全生产有关规定导致发生死亡事故的，除依照有关法律严格追究矿主的责任外，矿主对死亡职工的赔偿标准每人不得低于20万元人民币。总之，通过严厉的措施，使矿工的生命健康权益得到尊重和保障，使忽视安全生产的行为得到震慑，以此强化企业事故责任意识，保障煤矿企业的可持续发展。