关于国有企业改制中的税收流失方式及对策

　　1　国有企业改制引发税收流失的方式

　　1.1　产权交易引发的税收流失

　　产权交易作为资本运作的重要组成部分，在实现资源优化配置方面具有重要的作用。严格意义上的产权交易应该是在规范的产权交易市场上进行，以公开交易为前提，由市场供求关系自主决定，在多个交易者互相竞争的情况下，可以比较准确的发现国有产权的价格，从源头上遏制腐败，防止国有资产的流失。然而，目前我国国有产权的交易并不是由市场来决定，究其原因，首先是没有统一的产权交易市场和全国性的管理机构，各地的产权交易市场都是各地自发建立的，比较混乱。其次是没有统一的立法规定和专门性的法规，仅依靠地方政策或行政规章制度，约束力远远不够，有些规章都是由各地政府及其授权单位制定，在产权交易过程中，难免会造成地方政府及相关部门为支持地方国有企业改制而各自为政出台一些优惠政策，从而影响了产权交易的法律约束力。

　　目前这种状况，造成了国有企业产权交易主体不明确，交易难以定价，暗箱操作，将国家利益拱手让人，引起国有资产流失，进而引起税收流失。首先，在国有产权进行交易时，某些利益集团和地方政府为了既得利益，违反国家规定或超越法律权限，擅自处置，不通过产权交易市场对国有资产进行评估，而是采用低价方式出售或无偿转让给非全民单位或个人，造成了国有资产的严重流失，进而导致企业所得税税基减少，造成了税收流失。其次，由于产权交易市场处于条块分割状态，各机构和各地区的产权交易难以有效的对接，交易成本相当大，因此企业在转让后得到的净收益很少甚至为负，大大削弱了企业所得税的计税基础。最后，某些地方政府为支持企业改制，使其容易在产权交易市场上交易成功，往往将其所欠税收免除，因此也造成了税收的流失。

　　1.2　企业资产重组引发的税收流失

　　企业在资产重组过程中由于政府衔接、制度配套等原因造成国有资产的流失，同时也导致了税收的流失问题。首先，造成增值税的流失。企业资产重组过程中，部分资产在重组中政策界限模糊，如企业流动资产的重新组合实质是货物交换行为，根据税法规定应征收增值税，然而由于企业流动资产评估的不规范，企业流动资产在评估中“缩水”，造成了国有资产减值的同时也使应征增值税大量流失。另外税法规定销售已使用的小汽车等固定资产，应按规定征收增值税，而实际工作中这部分应征增值税基本流失。其次，引发营业税的流失。企业在资产重组时会发生房产设备、土地使用权转让等问题，根据税法规定：在中华人民共和国境内提供应税劳务、转让无形资产或者销售不动产的单位和个人，为营业税的纳税义务人。然而在企业资产重组过程中，税务机关对其信息掌握不灵，无法及时确定营业税的纳税义务人及征税对象，从而使税款流失。再次，造成房产税的流失。企业资产重组过程中，可能造成原有不动产的使用权发生变化，如果原有房屋产权人和房产使用人有意拖延重新对房屋产权人确认，会造成纳税主体一时无法确定，使房产税款难以落实。

　　1.3　合资过程中引发的税收流失

　　目前国有企业进行合资改制，按资金来源可分为两种形式，一种是中外合资；一种是国有企业与私营企业合资。其中以中外合资引发的税收流失最为严重。首先，中外合资企业创立时需要对双方的资产进行评估，但由于很多地方需要吸引外资、促成合资合作项目，故意对中方资产不进行评估或低估，对商标、专利、土地使用权等无形资产不作价或作低价，使中方国有资产比例明显偏低，造成国有资产在合资中严重流失。根据我国税法的规定，中外合资企业组建过程中，对资产评估增值、资产溢价所得应交纳所得税，然而由于国有资产的流失，使企业所得税的计税基础减少，从而造成了税收的流失。同时外商利用价格转移，对进口原料、设备、产品等采取高进低出的方法使企业应向国家上缴的税款、中方应得的利润大量流入外方手中，造成实盈虚亏。此外，许多国有企业利用改制的机会，成立假“三资”企业。这些假“三资”企业享受了本不该享受的税收优惠，如“两免三减半”、免征城市维护建设税和教育附加，使国家的税收遭受到了严重侵蚀。

　　1.4　企业破产清算过程中引发的税收流失

　　在国有企业破产清算过程中，由于存在各方面的原因，导致了税收的流失。首先，我国《破产法》规定存在许多不足，例如在规定清算组的组成人员当中，没有明确规定将税务人员列入必须参加的清算组成员，使得税务机关对国有企业破产清算信息滞后，更不能参与清算其破产财产，进而使国有企业欠税问题无法解决。其次，破产企业的欠税问题是导致其税收流失的主要因素。很多国有企业的破产财产根本就不够清偿所欠税款或者被其他债权越位清偿；另外还有一些国有企业，将存量资产中的有效部分剥离，把欠税和债务留给无偿还能力的原企业，这也造成了税收的流失。最后，有些国有企业破产清算后，被其他企业兼并、收购或重组，其名称、法人代表、经营地点、产权所有者等都有不同程度的改变， 按税法规定，他们应当在办理注销登记前，持有关证件向原税务登记机关申报办理注销登记，然而实际情况却是：很多企业没有到税务机关办理税务注销手续，使税务登记证无法回收，发票的缴销工作也无法正常进行，而且新企业如果没有按照规定及时办理税务登记手续，就会导致税务机关难以追缴该国有企业所拖欠的税款，造成税收的流失。

　　2　治理国有企业改制引发的税收流失的对策

　　针对以上国有企业改制中引发的税收流失方式，建议采取以下对策：

　　2.1　税务部门加强征管，依法治税

　　2.1.1　宣传到位，主动参与。税务部门加强税务知识的宣传和普及，逐步提高公民的纳税意识，引导纳税人自觉缴税；加强有关税收制度、法规的宣传并作好解释工作，取得企业的理解和支持。另外应大力提高税务人员的工作技能和文化素质，提高征管水平，主动参与到企业改制的过程中，积极与地方政府、企业主管部门、法院、工商等部门建立定期联系制度，及时收集涉税资料，防止制定的改制政策中出现越位越权减免欠税的内容。对地方政府所出台的与税法规定相违背的改制政策，应予以坚决抵制，并及时向上级政府和税务部门反映，有效遏制不法行为的发生。

　　2.1.2　强化税收征管。首先，要加大稽查力度，堵塞税收漏洞。在对改制企业加强日常管理的同时，针对改制过程中可能出现的征管漏洞，开展重点稽查，查处各种偷逃骗税，规范改制企业的纳税行为；此外，税务部门在日常工作中就应该了解、掌握企业的基本经营和财务状况，做到防患于未然，即使有违法犯罪行为发生，也能从容应对。其次，加强改制企业的财务监督。由于企业改制中许多企业的资产、负债都会发生重大变化，也正是这些方面的变化才会引起税收流失。因此，税务部门应加大对企业财务核算的监督，尤其是对于改制企业更应进行全面、深入的调查和核算，掌握企业的情况越多就会越多的避免国家税款的流失。

　　2.1.3　强化税收司法保障。由于企业改制中会产生复杂的经济利益矛盾，涉税案件也会不断增多，所以税务部门在征收管理中，急需司法部门给予强有力的保障，只有各部门、各执法单位协同作战，才能有效的填补各方面的漏洞，从而减少涉税犯罪，也只有全方位出击共同努力才能确保税务部门严肃执法，维护国家法制的尊严。另外，税务部门应针对不时出现的新情况和新问题，及时调整征管的方法和策略，及时出台相应的法规、条文，从法制的高度来规范和引导企业改制向健康的方向发展。

　　2.2　从国有企业改制引发的税收流失的方式来看

　　2.2.1　规范产权交易市场，明确税收政策。针对目前我国产权市场不规范的实际情况，可将已经成立的交易所进行清理、整顿、重组，使各个省份在重组后只设立一家产权交易所、一家技术交易所或只设一家产权技术交易所。同时，在这些交易所内，逐步形成全国性的交易网络体系，及时收集和发布产权转让信息，撮合、记录和监督国有资产的转让过程， 防止国有资产在转让过程中流失。另外，要对产权交易过程中的税收问题进行政策上的明确规定，既支持企业改制又防止交易过程中由于各方面的原因造成不必要的税收流失。

　　2.2.2　明确企业资产重组的各项政策，规范运作。国有企业在资产重组中。首先，应当规范其运作过程。在重组过程中委托审计部门对国有企业的生产经营情况、财务状况进行全面审计，企业财务部门根据审计情况调整有关账目编制表，保证重组资料的真实性和准确性。其次，明确企业资产重组的税收政策，及时制定配套的政策法规，做到有法可依。在资产重组过程中，涉税方面的新情况会不断出现，国家需根据实际工作需要出台适当的政策法规及实施细则。再次，各级政府在支持企业重组时也可能擅自做出减免税收的决定，因此，应严禁以重组为借口，打税收的主意。

　　2.2.3　维护合资过程中国有资产的权益

　　首先要有计划有目的的对这些企业中的国有资产状况进行检查监督，及时对损害国有资产权益的行为进行纠正。对于合资企业不仅要聘请权威评估机构对国有资产进行客观评估，也要据实对外方或私人投资的资产进行客观评估，以确保国有资产的正当权益。另外，要特别加强对“三资”企业的认定工作，防止某些国有企业为了享受“三资”企业的税收优惠政策而变相逃税。

　　2.2.4　加强破产企业的欠税清算工作

　　要加强对破产企业的欠税清算工作，首先要修订我国的《破产法》，在相关的实施细则中明确税务部门参与清算组的法律地位。其次，税务部门应仔细审核破产企业的资产负债情况，尤其是要逐一汇总以前年度欠税及加收的滞纳金，并且监督破产企业财产的分配过程，保证国家税款应收尽收。

　　2.3　建立相关法规，完善税制

　　2.3.1　在现代市场经济的条件下要使企业各项活动都在“市场”中正常进行，就必须为企业建立或提供统一规范的市场和合理的规章制度。在国有企业改制中急需建立一个统一的、全国性的产权交易市场，并且有一个的全国性的管理机构。在这样的条件下企业的产权交易才可以透明化，继而合法化，才可以达到全国范围的公平，提高对改制企业的约束力。另外，应尽快加强资产评估行业的立法工作，使改制企业的评估在强有力的监督下进行，保证国有资产的真实价值。

　　2.3.2　开征社会保障税。企业改制后一个关键和重要的保证条件是妥善解决离退休职工的养老保险和企业富裕人员、破产职工的待业救济问题。而通过开征社会保障税，可以为社会筹集必要的资金，为以上人员提供基本生活保障，减轻企业负担，促进就业增长和企业改制的健康发展。

　　2.3.3　可适时开征资本利得税。随着股份制改革力度的加强和资本、证券市场的发展，企业资产的出售和转让活动日益增加，因此，应不失时机的开征资本利得税，以便加强税收对资产出售转让活动的调整力度。