税收调节个人收入分配的现状

　　目前，我国直接调节个人收入分配的税种比较少，主要是个人所得税、房产税和车船税等财产行为税，尚未形成一个系统的个人收入调节税体系。房产税， 因我国鼓励个人购房，对个人自用房产给予了免税优惠照顾；车船税，因我国拥有私人车船的个人较少，征税面小。所以我国当前调节个人收入分配的税种主要是个人所得税。1980年，我国个人所得税只征收16万元；2000年收入激增至660.35亿元，20年的时间，增长了41万多倍，累计组织收入2234亿元。个人所得税收入增长迅猛，在部分地区已跃居地方工商税收的第2位，成为了地方财政收入的主要来源。

　　一、个人所得税调节个人收入分配现状分析

　　（一）从个人所得税分项目构成分析

　　截至2000年底，我国的个人所得税已由主要对工资、薪金所得、个体工商户生产经营所得等个人劳动所得征税，转为主要对个人劳动所得和利息、股息、红利所得等资本所得征税的结构。

　　据1994年以来个人所得税分项目实际征收情况显示，个人所得税主要来自于工薪所得，个体工商户生产经营所得，承包、承租所得，利息、股息、红利所得。1994～2000年，上述4项所得收入占个人所得税总收入的平均比例为93.7%.

　　1.工薪所得项目。

　　（1）工薪所得项目个人所得税增长大大高于职工工资总额增长，已成为个人所得税的主要收入来源（见表1）。

　　从表1可以看出，1996～1999年我国职工工资总额的平均增幅为2.9%，而个人所得税工薪所得的平均增幅为34.6%，远远高于职工工资总额的平均增幅，是其12倍。近几年由于个人工资收入的增长，收入来源容易控管，以及税务机关加强工薪所得个人所得税征管等诸多措施，工薪所得项目已成为个人所得税的主要收入来源项目。

　　（2）工薪所得占个人所得税总收入50%左右，是符合当前我国实际情况的。自1994年以来，工薪所得占了个人所得税总收入的50%左右，主要原因是近几年我国国内生产总值城镇居民最终消费中的50%左右用于职工工资分配（见表2）。

　　（3）工薪所得中的1/3来自于外籍个人和港澳台人员。1997～2000年，对外籍个人征收的工薪所得个人所得税占全部工薪所得总额的比重分别为40%、37%、34%、29%，个人所得税工薪所得中的1/3来自于外籍个人。可以得出结论：外籍个人是个人所得税的主要纳税群体之一，工薪所得项目近几年来对高收入个人还是有一定的征收力度。

　　（4）工资外收入漏征现象严重。由于目前各单位私设小金库现象较为普遍，通过各种渠道、各种方式支付职工工资外收入越来越多。工资外收入在账面上体现不出来，税务机关难以掌握各单位工资外收入发放情况，所以工资外收入普遍征不到税。

　　（5）境外所得个人所得税流失严重。首先是外籍、港澳台人员的境外所得征税不足，主要表现在：一是不足额申报，申报额不足起征点或略有超过，只申报海外补贴部分，而对其他来源的收入则不申报；二是境外支付收入部分，难以具体核实；三是出入境频繁，对其居住时间难以确定，一旦情况掌握，追缴税款时人已离境。其次是中国人的境外所得普遍没有征税，主要原因是各地税务机关根本掌握不住中国人出境情况，对这些人的境外收入情况更是无法知道，中国人在境外取得的收入普遍不回国申报纳税，所以，税款流失严重。

　　2.个体户的生产经营所得项目。

　　据1999年全国调研情况显示，各地大多对个体户采用定期定额或定率的办法征收个人所得税，当年全国个体户数3 160万户，征收个体户的个人所得税1 201 945万元，户均缴纳个人所得税380元；2000年全国个体户数2 571万户，征收个体户的个人所得税1 328 488万元，户均缴纳个人所得税517元。

　　3.利息、股息、红利所得项目。

　　利息、股息、红利所得以前扣税情况不是很好，主要是上市公司认为对个人派送红股不是现金，难以扣税；股东账户利息所得在国家没有对储蓄存款利息所得恢复征税前，许多地方自定政策，股东账户利息所得扣除同期银行储蓄存款利息后再征税；个人取得的企业债券利息所得以前基本没有征税。1999年国务院恢复开征利息税，使得该项目的征收逐渐步入正轨，并已成为个人所得税的主要收入项目。

　　除上述项目外的其他项目如劳务报酬所得、稿酬、特许权使用费、财产租赁所得、财产转让所得、偶然所得项目征收情况也都不太理想。

　　4.劳务报酬所得项目。

　　劳务报酬所得征收不力，主要是长期以来税收法律上对扣缴义务人不代扣代缴个人所得税没有任何处罚措施（2001年5月1日施行的新《税收征管法》已增加处罚条款），扣缴义务人对支付个人的劳务报酬所得不代扣或不如实代扣现象普遍。如近几年全国各地专项检查显示，扣缴义务人少报支付收入或不扣税的现象较多；单位支付书法家、作家等名人的现金所得大部分没有扣税；大量现金交易使税务机关难以掌握个人劳务报酬收入情况，如家教老师取得的现金收入等等。

　　5.稿酬、特许权使用费所得项目。

　　稿酬、特许权使用费征收不力，主要是纳税人多次分解收入。如稿酬所得虚列、多列作者，税务机关掌握不了这两项收入的支付情况。据某省对公安、工商、技术监督等部门的调查，个人大量以内部刊物、资料出书，其取得的稿酬所得大多未缴纳个人所得税。

　　6.财产租赁所得项目。

　　财产租赁所得主要是房屋租赁和转租。存在的主要问题是：私房出租隐蔽，难以发现，有的以亲戚、朋友借住为由掩盖出租事实；收入难以核实，出租方与承租方签订假合同和少报租金；各项税费负担较重，纳税人抵触情绪大。

　　7.财产转让所得项目。

　　财产转让所得个人所得税征收情况不好的原因主要是税务机关难以确定财产原值：一是原始凭证没有保存或因时间较长而遗失；二是取得或形成财产时就没有可以确定原值的凭证；三是私下转让财产，或者转让双方有意少报成交额。

　　8.偶然所得项目。

　　对偶然所得征税，主要有福利、体育彩票、有奖销售、有奖收视、有奖竞猜等中奖所得。目前，福利、体育彩票已成为偶然所得的主要来源。近几年税务机关在这方面花了很大力量，但是由于现行税收政策中对福利、体育彩票的中奖所得在1万元以上才征税，许多福利、体育彩票发行机构钻税收政策的空子，将奖金定在1万元以下，或者按单注奖金作为一次所得，分解收入，导致大量彩票的中奖所得得以避税。

　　（二）从个人所得税调节高收入者力度分析

　　目前，社会上公认的高收入个人主要是：外商投资企业的工作人员，部分私营业主，部分个体工商户，外国驻华机构的中方高级雇员，垄断行业、房地产开发公司、流通公司等行业的职工，少数企业经营承包者，部分股票证券经营者，房地产开发商，一些有特殊技能的从业人员，如律师、会计师、美容师、运动员、歌星、舞星、时装模特、经纪人、设计师、广告人员等，由知识分子组成的家教队伍、经济学家、大学教授，收入畸高、来路不当的人，如从事特种服务业的临时服务人员等。

　　外商投资企业的工作人员、部分私营业主、部分个体工商户，通常通过做假账隐瞒个人收入，或者在企业账上有收入却常年不分配，个人通过借款，转移企业收入，从而达到既取得收入又不纳税的目的。目前足球运动员的收入较高，但由于地方政府的干预，普遍实行定额征税，由足球俱乐部代为缴税或者先征税后返还的政策，个人实际纳税较少。其他高收入人员的收入大量来自于现金、工资外的灰色收入、非法收入，隐蔽性强，支付人不扣缴，纳税人不申报，税务机关无从掌握其收入取得情况，所以目前对这部分高收入人员的收入征税不够。

　　（三）从个人所得税调节低收入者力度分析

　　近几年，个人所得税在照顾低收入者方面给予了很大政策倾斜，如对个人在800元的费用扣除后，再在税前扣除个人按国家统一规定缴纳的住房公积金、基本养老金、医疗保险金、失业保险金；对下岗职工从事社区居民服务业给予3年的免税照顾；对职工提前解除劳动合同给予免征相当于3年职工平均工资的补偿收入，扣除当月缴纳的住房公积金、基本养老金、医疗保险金、失业保险金和分摊纳税的照顾等。

　　综上所述，在税务机关可以掌握的个人收入来源范围内，个人所得税的征管基本到位，对个人收入分配也有一定的调节力度，但是，由于目前税务机关可以掌握的个人收入来源范围非常有限，对大部分个人收入监控不住，现行税法也已远远不适应新形势发展的需要，相关配套征管措施没有及时跟上，导致当前个人所得税漏征较多，使得个人所得税没有充分发挥其调节个人收入分配的功能。

　　二、个人收入分配领域存在的主要问题

　　（一） 收入分配不公且不规范

　　1.收入分配差距呈逐年拉大态势。据国家统计局统计测算，1996～1999年，全国居民基尼系数分别为0.375、0.379、0.386、0.397；城镇居民基尼系数分别为0.28、0.29、0.30、0.295；农村居民基尼系数分别为0.3229、0.3285、0.3369、0.3361；2000年我国综合基尼系数为0.458.据对山西、辽宁、福建、宁夏、重庆、深圳等地的调查显示，1995～2000年，上述地区的基尼系数均呈逐年升高的趋势：深圳1995年的基尼系数为0.28，1999年为0.30；重庆1995年的基尼系数为0.30，2000年为0.38；宁夏1995年的城镇基尼系数为0.21，2000年为0.25；山西1995年的城镇基尼系数为0.25，2000年为0.27；辽宁1995年的城镇基尼系数为0.22，2000年为0.27.上述基尼系数的变化，说明我国收入分配差距在拉大。

　　2.城乡居民之间的收入差距扩大。1996年，全国城镇居民的年人均收入为4848元，农村居民的年人均收入为1926元，前者是后者的2.51倍；2000年全国城镇居民的年人均收入为6280元，农村居民的年人均收入为2253元，前者是后者的2.79倍。5年间，城镇居民收入增长较快，年均增长6.78%，农村居民收入增长缓慢，年均增长只有4.0%，城乡居民的收入差距从2.51倍增加到2.79倍，扩大了0.28倍。

　　3.垄断行业的职工收入普遍高于其他行业人员的收入。2000年山西省职工年均工资中，电力行业9952元，邮电通信业12097元，金融业9559元，保险业9460元，航空运输业9824元；2000年辽宁省职工年均工资中，电力、煤气和水的生产和供应业11401元、金融保险业13211元、邮电通信业9660元；深圳市1999年职工年均工资中，电力、煤气和水的生产和供应业33898元、金融保险业40271；福建省2000年职工年均工资中，电力、煤气和水的生产和供应业8571元、金融保险业8519元、邮电通信业7530元。垄断行业职工的收入普遍高于其他行业人员的收入。（根据山西省、福建省、深圳市统计局有关资料。）

　　4.行业职工年均收入与企业盈利水平不成正比。山西省金融业1999年亏损9.96亿元，但职工人均收入为7955元，高于社会服务业（盈利）4713元、水利勘察（盈利）4270元，煤气业亏损，利润率为-2.2%，人均收入为6624元；重庆地质勘察和水利管理业、电力、煤气和水的生产和供应业1999年利润率分别为5.45%、3.13%，但职工年平均工资却为3802元、5307元，大大低于全市当年7182元的职工平均工资。（根据山西省、重庆市统计局有关资料。）

　　5.企业内部的经营者、中层管理人员、职工的收入差距较大。如深圳市某证券公司2000年经营者的年人均工资是45万元，中层管理人员是30万元，而职工是1.8万元，经营者的人均工资是职工的25倍；深圳某银行2000年经营者的年人均工资是60万元，中层管理人员是20万元，职工是7万元，经营者的人均工资是职工的8.6倍。

　　6.没有一个综合系统的税收调节个人收入分配体系。对个人收入分配差距应多环节、多渠道来调节，在取得收入时征收个人所得税，在财产留给子女时征收遗产税，对个人财产征收财产税，对城市的低收入者给予社会保障照顾，减轻农民的负担。但是，现行实际中却单纯依赖于个人所得税来调节个人收入差距，个人所得税难以单独承担调节收入分配差距的全部重担。

　　（二）个人所得税调节收入分配力度不够的原因

　　1.税源难以监控是个人所得税漏征和影响其调节收入分配力度的主要原因。初次分配环节不规范，个人收入分配隐性化、多元化，难以掌握税源。随着我国经济的放开搞活，多种经济形式、经济成分的存在，个人收入分配越来越朝着隐性化、多元化的方向转变，如利用代币购物券发放补贴、奖励股份、小金库发放奖金、给个人买保险、公款组织外出旅游、分解发放劳务费或稿酬、第二职业收入、灰色收入、大量现金交易等等。个人收入隐性化、多元化造成税务机关难以掌握税源，成为困扰征税、影响税收调节分配不公力度的一大难题。

　　2.个人所得税占财政收入比重偏低。2000年我国个人所得税收入占财政收入的比重为4.9%（见表3），而我国周边国家，如印度、印度尼西亚、马来西亚1993年的比例就达到了8%以上，个人所得税收入比重偏低，严重制约了其调节收入分配力度的发挥。

　　3.现行个人所得税税制、政策与当前经济形势不相匹配。

　　（1）现行个人所得税法按应税项目分类征税，不能就个人全年各项收入综合征税，难以体现公平税负、合理负担的原则。同时，对个人收入调节力度不够，影响了个人所得税调节作用的发挥。

　　（2）现行个人所得税法对不同收入项目采取不同的税率和扣除方法，容易造成纳税人分解收入、多次扣除费用，存在较多的逃税、避税漏洞。

　　（3）现行个人所得税法实行分项征税，在实际操作中，容易造成收入项目定性不准确或难以定性的问题。各级税务机关在征管中往往要花费大量的精力认定每项收入为哪个应税项目。而且，税法中仅规定11个征税项目，过于简单，未能涵盖经济生活中的所有个人收入。无法纳入前10项的应税项目便全放到“经国务院财政部门确定征税的其他所得”项目，此项目一方面须报经国家税务总局认定方可使用，操作复杂，另一方面没有费用扣除额，税负较重。

　　（4）现行个人所得税法的一些政策不合理。如：执行公务员工资制度未纳入基本工资总额的补贴、津贴差额不征税；工薪所得的费用扣除标准偏低；外籍人员从三资企业取得的股息免税，而中国公民取得的股息要征税；部分免税项目已难以适应当前形势的需要，形成了税收漏洞等。

　　（5）现行个人所得税法规定只有以下两类纳税人必须自行申报：一是没有扣缴义务人的纳税人，主要是取得经营所得的纳税人和取得境外所得的居民纳税人；二是从两处以上取得工资、薪金的个人。而不是规定取得所得的个人都有申报纳税的义务，纳税人的申报面太窄，不利于监控。

　　（6）扣缴义务人不按规定履行扣缴义务，达不到源泉控管的目的。目前我国70%的个人所得税来自于支付单位和个人代扣代缴，由于相关检查等配套措施跟不上，使一些单位和个人明目张胆地不履行代扣代缴义务却受不到任何处罚。

　　4.地方自定政策，违反国家统一税收法律、法规规定，或者执行国家统一政策不到位。如各地自行提高个人所得税费用扣除额，最高至1600元；足球运动员和空勤人员的收入本来就偏高，各地还自行提高其税前扣除补贴或者实行包税；有些地方为了吸引留学生，自行规定对其费用扣除额比照外籍人员的4000元标准。

　　5.征收机构、人员、经费无法适应当前征管需要。随着机构改革的深入，原来单设个人所得税征收机构的地区，现在大部分归并了单设的机构，严重影响了个人所得税的正常征管工作，与我国当前强化个人所得税调节功能的需求也不相适应。据对北京市海淀区和河北省石家庄市的调查显示，海淀区个人所得税从1998年连续3年以平均48%的增幅增长，石家庄市个人所得税1994年以来的增幅为35%（同期全国同口径为25%），这两地的个人所得税增长水平大大高于全国水平，主要原因就是采取了专设机构、专门人员、专门管理个人所得税的措施。

　　6.对偷逃个人所得税行为惩处不力。由于种种原因，特别是在我国没有一个有效的个人收入监控体系，造成对偷逃个人所得税的行为稽查跟不上，惩处更是不力，尤其是对一些“名人”的偷、逃、抗税行为难以处理，处理后反而在中央电视台频频上镜，身价倍增，严重损害了税法的严肃性，在社会上造成了极坏的影响。

　　三、发挥税收调节个人收入作用的建议

　　（一）规范初次分配环节

　　要真正缩小个人收入差距，主要应从个人收入的源头——初次分配环节入手，从收入分配隐性化、多元化的问题入手，规范初次分配环节：规定支付个人收入超过5000元的，不得支付现金，必须通过银行账户支付；规范工资结构，规定所有支付给个人的工资、津贴、补贴等工资性收入必须进入个人在银行开设的工资账户；继续加强廉政建设，坚决打击各种腐败现象；继续加大打击假冒伪劣、非法经营行为的力度。

　　（二）加快费改税进程，规范预算外收入管理

　　1.将部分具有税收性质的收费基金等项目变更为新的税种，纳入税收统一管理，如将养老保险金、失业保险金、医疗保险金等改为社会保障税。

　　2.对一些合理必要的收费严格纳入预算内管理，实行规范化财政管理。

　　3.对一些经营性的事业收费，严格纳入税务管理，责成收费单位办理税务登记证，使用税务部门监制的统一发票，并依法纳税。

　　（三）调节垄断行业企业的高额利润

　　通过引进外资和民间投资，使经营主体多元化，从根本上解决垄断行业与非垄断行业职工收入的分配差距悬殊问题。

　　（四）建立全面、综合、系统的个人收入调节体制

　　开征遗产税，对高收入者运用个人所得税、遗产税双重调节；开征社会保障税，扩大社会保障范围，建立健全城镇低收入者的社会保障体系；加快农村税费改革步伐，减轻农民负担，提高农民收入。通过上述措施在我国形成一个完整、系统的个人收入综合调节体系。

　　（五）改革个人所得税制，修订个人所得税法

　　1.尽快修改完善个人所得税法。建立起能够覆盖全部个人、综合考虑纳税人的生计、赡养、教育、残疾、社会保险等费用扣除，自行申报纳税的综合与分类相结合的混合税制。

　　2.建立一套科学、合理、严密、有效的征管体制。（1）建立法人或者雇主支付给个人的报酬向税务机关报送明细表的制度。目的在于建立起法人或雇主与个人之间的交叉稽核体系。（2）实行纳税人普遍自行申报制度。在税法中明确规定纳税人的申报纳税义务，凡达到一定收入标准或者纳税标准的，都必须自行申报，为税收检查、稽核提供法律依据。（3）加强税务稽查并加大对偷抗个人所得税的惩处力度。只要发现偷抗个人所得税，不仅要罚得偷抗税人倾家荡产，还要坐牢。这种必要的惩罚，有助于建立依法纳税的观念和良好的执法环境。（4）赋予税务机关足够高的执法权力。要使税务机关能够要求有关部门提供纳税人的存款和财产情况，必要时还可以要求有关部门和人员配合，协助提供相应偷税证据或者阻止出境，并有权冻结纳税人的账户，封存、拍卖纳税人的财产，强制执行。（5）加强个人所得税宣传力度，使个人所得税深入人心，使广大纳税人认识到缴纳个人所得税是公民应尽的义务，依法多纳税是对国家多做贡献，是一种光荣。（6）实行先进的监控手段、征收手段，建立个人所得税征管信息处理系统。

　　（六）尽快建立个人收入监控体系，将个人所得税的漏征漏管降至最低限度

　　建立个人收入监控体系。个人收入监控体系的建立是个人所得税征管的关键。多年来，虽然国家税务总局要求各地建立个人所得税扣缴义务人申报个人收入明细表制度，个别地区也初步建立了个人收入双向申报制度，但就全国而言：一是没有从法律上明确规定所有扣缴义务人必须申报支付个人的收入情况，个人收入监控体系没有实现法制化；二是税务机关单枪匹马监督个人收入，其他相关部门（尤其是银行）不予配合，个人收入监控体系局限性强；三是对个人收入情况主要靠事后检查和群众举报，事前难以掌握，个人收入监控体系有效性差；四是全国各地税务机关建立个人收入监控体系程度参差不齐，有的有，有的没有，收入监控体系完整性差。

　　针对存在的问题，借鉴外国先进经验，建议在我国加快建立全面有效的个人收入监控体系步伐：（1）结合个人所得税法的修订，在法中明确规定所有支付个人收入的单位和个人，都必须依法向税务机关申报支付的个人收入情况。（2）结合新《税收征管法》的实施，尽快出台扣缴义务人登记管理办法。（3）明确规定全年各类收入总额超过60000元的个人，年度终了后1个月内必须向税务机关申报。（4）税务机关应对个人所得税纳税人建立全国统一的纳税人识别号。扣缴义务人、纳税人、以及向税务机关提供纳税人有关情况的部门或单位必须使用纳税人识别号。（5）尽快明确相关法律：税务局因工作需要，经办理有关手续后，可查询个人储户的资料。

　　（七） 清理、纠正地方违反国家统一税收法律、法规的自定政策，加大对税收违法行为的处罚力度

　　对地方的自定政策坚决予以纠正、清理，强化国家统一税收政策的刚性，对违反国家统一规定的地方政府和部门坚决处理，强化税务部门的执法主体地位。尽快给予税务机关一定的司法权，建立一支业务强、素质高的税务警察队伍。

　　（八）规范外部环境，为强化个人所得税征管创造良好氛围

　　1.加强现金管理。对法人和个人提取现金数量进行限制，各种经济往来必须通过银行账户转账，减少现金流通量，大额提取现金需向银行做出合理说明，并向主管税务机关备案。

　　2.建立个人存款及金融资产的实名制度。每一个有收入的纳税人，必须在银行开设存款实名账户。个人的各种收入都要通过银行账户进行，同时，对个人存量财产实行实名制。税务机关只有了解个人各项财产状况，才有可能推算其财产积累期间各年度收入的水平，进一步核对有无偷逃税行为。

　　3.加强银行、工商、海关、边防、公安、法院、检察院等相关部门与税务机关的配合，形成对征收个人所得税十分有利的社会环境。

　　个人收入分配存在差距，这是发展市场经济的必然结果。一般而言，不同的个人由于能力的差异、占有资本的差异、工作时间长短的差异等因素的影响，必然造成个人之间收入有相当大的差距。我国个人收入分配存在的差距，目前从总体上看是发展中的问题，但是，收入水平过分悬殊、收入差距过大和贫困人口数量较多，容易引发社会矛盾，导致社会不安定。对此，应该引起有关部门的高度重视，尽快研究、出台相关政策，调节收入分配不公，遏止收入差距过分悬殊的状况。