地方税收均衡入库的影响因素及实现途径

　　[摘要]实现税款均衡入库是各级税务部门共同追求的目标，但其实现方式受到许多主客观因素的制约。为此，建议：大力发展地方经济，减少经济波动对税收的影响；加强税收预测工作；切实做到应收尽收；实现全面税源监控；严格依法治税。

　　[关键词]地方税收；税收计划；依法治税

　　一、均衡入库的现实意义

　　传统意义上的均衡入库是指在一定时期内，税收收入进度与时间进度同步或基本同步，税收入库不会出现较大的起伏。随着我国社会主义市场经济的不断完善和发展，特别是新《税收征管法》的实施，人们对均衡入库产生了不同的理解。有人认为，均衡入库就是保证税收收入进度与时间进度的同步；也有人认为，做到了对当期实现税款的应收尽收就是均衡入库；还有人认为，均衡入库是一个相对的概念，它是针对组织收入工作的不平衡性提出的。笔者认为这些观点都有一定道理，但不够全面。均衡是西方经济学中的一个概念，是指经济体系中变动着的各种力量处于平衡。均衡入库则是指在经济稳定发展的基础上，一。定时期内实现的税收收入规模应与同期的经济总量相匹配，收入增长与经济发展相协调，收入进度在每一均衡时段（月或季）里相对比较平均的一种收入状态。

　　实现税收收入均衡入库有着十分重要的现实意义。首先，均衡入库是社会主义市场经济发展的必然结果。随着社会主义市场经济的健康发展，经济成分、经济结构、经济运行质量和效益都将得到不断优化和提高，经济活动的不稳定性和不均衡性也将逐渐下降。税收是经济的晴雨表，经济的平稳运行反映在税收上，就是税收收入的均衡入库。其次，均衡入库是实现财政收支平衡的必然要求。税收收入进度是否均衡，不仅影响税收工作，而且影响财政预算能否合理安排，能否保持积极的平衡，进而间接地影响到一定范围内的社会经济运行状况。税款入库前缓后急，尤其大量集中在某一月份，就会给财政资金的正常调度和划拨带来一定的困难，就会给社会经济生活造成消极的影响。第三，均衡入库是依法治税的具体体现。税收工作的中心任务是贯彻落实国家税收法规，将依法应征的税款及时足额征收上来，堵塞税款流失，为国家经济建设提供必要的资金支持。依法治税、应收尽收，体现在税收收入上，就是不同期间收入的相对稳定，与经济发展基本相协调。

　　当然，我们也应认识到，税收收入均衡入库只是一个相对概念，它必须建立在经济稳定发展、税制比较完善的基础之上。由于目前我国正处在社会主义市场经济的初级阶段，长期的计划经济留下一些政治体制、经济体制、财税体制等方面的制约因素还没有完全消除，纳税人的纳税意识普遍较差，企业欠税还在一定范围内存在，税收征管工作也有待于进一步规范和加强，这些都制约了均衡入库工作的开展。

　　二、制约均衡入库的因素分析

　　最大限度地实现税收收入的均衡入库，是各级税务部门共同追求的目标。但是，其实现方式受到许多主客观因素的制约。

　　（一）经济发展对均衡入库的影响。税收源于经济，反映经济，经济发展的不稳定性特别是重点税源发展的不稳定性是导致税收收入不均衡的根本因素。主要表现在：一是经济活动的季节性。在一个年度中，受自然环境和生活习惯等因素影响，几乎所有的经济活动都有一定的季节性，这种季节性波动与经济区域和经济结构有很大关系，地域范围越小，经济结构越单一，经济活动的季节性越明显，税收收入的均衡性越差。二是市场环境的变化。我国已加入WTO，各项经济活动也已经不同程度地融入国际市场，受国际政治经济形势变化影响，一些主要商品如原油、钢材、煤炭、粮食等的价格波动较大，变化频率也很快。同样，国内市场竞争更加激烈，大部分商品供过于求，产品更新换代的速度加快，影响了相关税收收入的稳定性。三是经济结构的调整。目前我国正处于经济结构调整的关键时期，产业结构、经济类型结构都在不断地变化，传统产业已失去了竞争优势，新兴行业正处于快速发展过程中，特别是在企业改制过程中，部分企业未能建立现代企业制度，瞬间做大，顷刻消失，年初是重点税源，年末却成了欠税大户，相关税收收入稳定性不高。四是经济政策的变化。年度内出台的新经济政策如银行利率下调、工资调整等，直接影响有关税种的计税依据，使得政策变化前后的税收收入波动较大。

　　（二）税收计划对均衡入库的影响。税收收入是否均衡入库，其参照的依据主要是税收计划。目前，税收计划主要是依据国民经济和社会发展计划指标以及上年的税收收入情况采用基数法编制确定的。一方面，地方政府在计划编制过程中所依据的国民经济和社会发展计划指标的可靠性不高，特别是遇到政府换届和重大政治活动时，新政府为追求政绩、树立形象，掺杂的政治、人为因素比较多，确定的经济和税收增长比例也往往缺乏科学的计算和论证。并且，在计划执行过程中经常为保证财政收支平衡而追加收入计划。另一方面，地方政府对税务部门工作业绩的考核主要是看税收收入的完成情况。而对税收管理水平、税收与经济发展的协调性、税收政策和财经纪律执行情况等方面的考核基本流于形式。在这种情况下，有些地方不管收入任务是否有税源保证，也不管组织收入措施是否违规违纪，一味追求收入目标的完成，特别是每年的6月及12月，为确保时间、任务双过半，确保完成全年收入任务，层层召开调度会，制定了严格的奖惩措施，不少地方甚至采取完不成任务就地免职的措施。由于计划的编制与实际税源总有一定的差距，因此，实际税源少的地方平时收入进度慢，到考核期便采取虚收、空转、收“过头税”等违规操作方式，集中入库税款；税源多的地方为避免年底追加收入任务和来年基数过高，平时也是尽量少收，到半年或年底时突击入库。不管税收计划和税源状况关系如何，均存在6月、12月税收收入异常增高的现象。

　　（三）政策性因素对均衡入库的影响。近几年我国地方税收政策变化频繁，大的调整有企业和个人所得税收入共享、固定资产投资方向调节税停征、屠宰税取消等；小的调整有土地使用税、车船使用税、资源税、金融保险营业税的税负调整以及某些税种的减免税等政策变化。上述政策的调整大多是在年度中间进行的，一定程度上影响了月度间收入的稳定。同时，各税种纳税期限的差异性也决定了税收入库的不均衡性。其中营业税、个人所得税、资源税、城建税、教育费附加等税种应按月缴纳，金融保险营业税应按季缴纳，企业所得税实行按年计算、按月或季预缴、年终汇算清缴，土地使用税、房产税、车船使用税等地方小税种都是按年实现，分月或季预缴，具体期限由各地根据情况自定。在实际执行过程中，由于企业所得税预缴的额度没有严格的标准，容易影响预缴期和清缴期的收入幅度，地方小税如果预缴期过于集中，也会给均衡入库带来影响。另外，每年春节、“五。一”和“十。一”三个较长的假期，也分别影响到2月、5月、10月的收入情况，从分月收入图表中可以看出这3个月都处在收入的低谷期。

　　（四）征管机制对均衡入库的影响。当前，虽然新的征管模式已初步形成，但由于纳税意识、纳税环境、执法环境等还有待进一步完善和提高，“以纳税人自行申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，征管查相互分离，相互制约，集中征收，重点稽查”的新征管模式在运行中还存在不少问题，税务部门不可能将所有的税源都纳入正常的监控范围，有些税源有可能出现管理不到位的现象，这部分税收只有在进行集中清理或开展专项检查时才能征收上来，从而使某一个时期入库税额较大。如每年开展的企业所得税汇算清缴一般安排在1～4月，车船使用税的集中清理一般安排在4～5月，税法宣传以4月为主，各种税收检查一般在下半年开展，清理欠税也一般集中在第四季度。同时，从当前的执法环境和执法状况看，税务部门还没有做到依法治税、依率计征、应收尽收，还不同程度地存在着“关系税、人情税”问题，执法不严，有税不收，擅自批准缓征和减免税，对纳税人拖欠的税款也不能按照税法该补的补，该罚的罚，该追究刑事责任的追究刑事责任，这在一定程度上也影响了税收收入的均衡入库。

　　从以上分析可以看出，绝对的税收均衡入库是不存在的。但通过采取一定措施，避免出现税收收入畸高畸低的问题，实现年度内月份、季度间收入规模和增长相对稳定、与经济总量和发展速度基本相协调是完全有可能的。

　　三、实现地方税收均衡入库的政策建议

　　税收来源于经济，同时又是重要的经济调控杠杆。研究在依法治税的前提下如何实现税收均衡入库，对于充分发挥税收对经济的支持作用有着十分重要的现实意义。我们认为，在经济发展的前提下，税收收入实现均衡入库具体应做好以下几个方面的工作：

　　（一）大力发展地方经济，减少经济波动对税收的影响。经济决定税收，要保持税收收入稳定的增长幅度，发展经济是基础和前提。只有经济发展了，经济规模总量扩大了，税款入库受单个或某些经济税源变动的影响才有可能变小，波动才能趋稳，税收收入均衡入库最终才能实现。目前，我们应该抓住科技进步、社会发展的有利时机，加快经济结构调整，推进产业优化升级，合理配置和整合资源，推动产业结构由水平扩张向纵深提升的转变，提升经济发展整体素质和后劲，努力解决制约地方税源发展的各种矛盾，促使地方税源步入健康、稳定、与经济协调增长的轨道。一是积极推进高新技术产业化，提高高新经济对地方税收的贡献能力。应立足优势领域，依托重点企业，追踪世界前沿技术，重点发展电子信息、生物工程、新材料三大新兴产业群，使其成为带动地方经济发展的重要支撑力量。同时大力采用高新技术改造传统产业，使大部分企业具备生产高、新、精、特产品的能力，淘汰落后的生产方式。二是大力发展与地方税源相关度较高的第三产业。交通运输、建筑安装、金融保险、信息咨询、房地产开发、旅游业、家政服务等第三产业项目，投资周期短，市场潜力大，能够迅速形成税源，应高度重视其发展。特别是房地产业目前发展势头良好，商品房的开发与销售量近几年增幅均在30%左右。目前如能在一些环节上有所突破，可形成新的税源。三是积极推进所有制结构调整，大力发展民营经济。各级政府应因势利导，引导国有经济逐渐退出竞争性领域，加大对外开放和招商引资力度，放宽民营经济市场准人标准，引导民营企业进行体制创新，逐步转向公司制或股份合作制，积极支持民营高科技企业进入创业板市场，推动民营经济上规模、上档次、上水平。

　　（二）加强税收预测工作，建立现代税收收入管理体系。首先，要建立科学合理的税收预测体系。坚持从税收的角度分析经济，从经济发展的全局考虑税收，掌握地方经济发展态势和税收工作形势，采用科学的方法，研究税收收入与国内生产总值、社会消费品零售总额、物价指数、投资、出口、金融贷款等经济宏观指标的关系，研究一、二、三产业、各行业、企业提供税收收入的能力，寻找税收收入与经济关系的规律，科学、准确地预测一定时期各行政区域的收入规模，从而为合理确定税收收入计划提供依据。其次，要建立现代税收收入管理考核机制。应以税收与经济的内在关系为理论基础，以税收收入预测为出发点，以纳税能力估算为参照，以税源控制和现代税收征收管理为依托，建立税收收入综合考核体系。通过这个体系，能够真实地反映税务部门的工作绩效。同时，积极推行和不断完善岗位目标责任制。通过把全年及阶段收入目标完成情况与单位和个人的奖惩结合起来，建立激励机制，调动税务部门组织收入的积极性，增强完成收入任务的责任感和紧迫感。第三，要牢固树立均衡入库观念。税务部门要改变组织收入前松后紧的做法，坚持“年初视同年底抓，月初当作月底干”的工作思路，按照组织收入“上旬占大头，月月达进度，首季开门红，半年双过半，年终要提前”的原则，坚持依法治税，依率计征。

　　（三）继续提高税收征管质量，切实做到应收尽收。为适应加入WTO后的新形势、新任务对税收工作的要求，要把ISO9000系列全面质量管理引入税收工作，全方位、多层次地搞好制度建设，健全工作运行机制，加强对税收工作的过程控制，进一步增强税收工作的透明度，全面提高执法水平和服务质量。一是提高对高收入群体的监控力度。在一定范围内选择有代表性的高收入行业和个人实行自行申报，通过开展纳税约谈、能力评估等对其收入情况实行档案管理，有效加强高收入群体个人所得税的征管。二是加强对特殊行业企业的征收管理。积极推广使用税控收款机和开展税务发票“双奖活动”，制订完善的高校后勤、机关后勤、房地产开发企业和个人境外所得等税收管理办法，推行中、小企业所得税核定征收办法，加强对租赁业、餐饮娱乐业、建筑业、个体运输业以及事业单位、社会团体税收的征收管理。三是加大税务稽查力度。对涉税举报案件和服务旅游、交通运输、餐饮娱乐业等重点行业以及盈利性医疗机构、村委会、街道办事处、高校、事务所涉税收入等执法薄弱环节，集中力量进行重点检查，提高案件查结率和处罚力度，增强税务稽查的威慑作用。同时，对各地列入重点整治市场名单的重点纳税业户和市场经办单位组织一次税收专项检查，清理漏征漏管户，对“双定”个体工商户进行一次全面的定额调整，解决市场内业户定额偏低、税负偏轻的问题。四是大力清缴企业欠税。要对欠税企业，尤其是欠税大户，进行认真的摸底排队，掌握底数，制定清欠计划，限期清缴欠税。

　　（四）以税收信息化为依托，逐步实现全面税源监控。税源监控是对税收来源状况、发展及变化趋势进行有效监督与控制，是做好税收预测、提高均衡入库水平的前提。要按照“总体规划、集中数据、方便查询、全面监控”的原则，在新的征管信息系统平台上，依托税务系统计算机广域网，争取在较短的时间内，建立一个集数据采集、信息处理为一体的，功能齐全、传输及时、反应迅速、监控严密、安全稳定的税源实时监控体系，全面、深入地了解和掌握纳税人的生产经营、资金运用、财务核算等环节的情况。要进一步优化整合现有的网络版税收会计核算软件，对税收资金及其运动实现连续、系统、全面、综合的核算、监督与控制，争取全面实现县级税收会计集中核算，并在网络改造升级的基础上，逐步形成区域性相对集中的综合数据库，实现对税收收入数据信息的实时监控和动态查询。同时，要建立重点税源监控分析系统，通过对各类重点税源户的生产经营与税收征收情况的对比分析，及时发现税收管理中存在的问题，对征收、管理、稽查等环节进行有效监督。要对重点税源企业进行纳税能力估算，研究各产业、各行业的重点税源企业收入规模与相关的国内生产总值、行业销售收入、销售成本、实现利润等经济指标的关系，分析测算各产业、各行业重点税源企业提供税收收入的能力和税负状况，适时监控重点税源企业收入增减变化情况，为领导决策和税收征管提供有价值的参考意见。