论我国地方税体系的完善
第一部分 地方税概论
一、正确界定地方税的内涵
（一）什么是地方税
目前，我国的税收理论界和实际工作部门在探讨地方税体系的过程中，对地方税这一概念，尚未形成一致的意见。如《财政百科全书》的定义为：“地方税，中央税的对称，属于地方财政固定收入的税收，一般是将税源分散、收入零星，又与地方经济联系密切的税种划为地方税。”《新税务大辞典》的定义为：“地方税，中央税的对称，由地方政府负责征收管理和支配的税收。”还有一些学者认为，严格意义上的地方税应是由地方政府立法、征管、使用的税。概括起来，目前对于地方税的定义无外乎三个因素的归属，即：收入归属权、征收管理权、立法权。立法权和征收管理权同属于国家税收管理权限，其中税收立法权包括税法制定权、审议权、表决权、批准权及公布权，它属于法律范畴，其职权属于国家立法机构；征收管理权则是一种行政权力，它包括税法解释权、税种开征停征权、税目税率调整权、税收减免权以及征税权，属于政府及其职能部门的职权范围。
很显然，收入归属地方政府应当是地方税的必要条件，但它并非充分条件。因为，假设某个税种，其收入全部或部分归属地方政府，但其征收管理权属于中央政府，地方对于该税种的征收、管理无法产生直接的影响力，从某种程度上说，这部分收入对于地方政府而言无异于得自中央政府的补助。因此，地方政府拥有一定的征收管理权应是地方税的另一重要条件。对于立法权，从世界各国的实践来看，只有在美国等少数几个实行彻底分税制的国家，地方政府对于地方税拥有完全的立法权，如果将立法权也作为地方税的一个必要条件，那么对于世界上的大多数国家，不论是单一制还是联邦制，都会由于“地方税”的税种数量及收入规模过小而失去研究的意义，对我国尤其如此。因此可以说，地方税的立法权可以归属中央政府，也可以归属地方政府。
综合以上分析，“地方税”的概念可以界定为：地方税是为了实现地方政府职能，根据一国税收管理体制的规定，由中央或者地方立法，由地方负责征收并拥有一定管理权，收入完全归属地方政府的各个税种的总称。
（二）对地方税本质的理解
深入理解地方税的概念，需从本质上澄清以下两个问题：首先，地方税不是简单的收入问题，其实质是一个管理体制的范畴。“地方税”从形态上表现为归属于地方政府的若干个税种和一定规模的税收收入，但其实质决不仅仅是简单的收入问题，而是财政管理体制的范畴。地方税之所以要从一国税收体系中独立出来，与中央税相区别，完全是因为政府管理体制及其相对应的财税管理体制的需要，是分级政府和分级财政的要求。显然，在实行高度集权、统收统支的财政管理体制中，中央拨付给地方政府的税收收入虽也被称为地方税收收入，但它与这里所谈的地方税却是两个截然不同的问题。其次，地方税反映的是中央与地方的税收分配关系，而不是政府与纳税人的分配关系。地方税作为国家税收的一个组成部分，属于税收的范畴，它本质上所反映的是中央与地方政府之间的税收权益分配关系。一个国家从体制设置的需要出发设立地方税，其目的不是为了如何处理政府与纳税人的分配关系，而是为了处理中央与地方的关系。不论地方税如何设计、地方税设置多少，都是对原中央拥有的税收管理权限和收入的分配。地方税的起源、发展、调整和改革也无不是围绕与中央政府如何合理分权分利这一中心问题展开的。当然，在地方税的征管过程中同样会发生政府与纳税人的分配关系，但这种分配关系并非是因地方税的设立而产生的。
（三）地方税体系的内容和构成
所谓“地方税体系”是指包括地方税制、征收管理以及司法保障在内的整个地方税的立法、执法和司法所组成的统一体。其具体内容包括：1、地方税税制体系。即地方税的税制组成体系，它包括地方税管理体制、地方税税种结构及其法律法规体系。地方税管理体制是指划分中央与地方之间地方税管理权限的制度，其内容包括对地方税立法权的划分和对地方税征收管理权的划分。地方税税种结构是指组成地方税的各税种的构成、比例及相互关系。它的主要内容包括税种的设置、主体税种的选择以及主体税种与辅助税种的配合等问题。
地方税法律法规体系是指由有关地方税的全部法律法规共同组成的内在和谐统一的有机整体。它可以按内容分为税收实体法（各税种法律法规）和税收程序法（征收管理、行政复议等法律法规）；按级次分为：法律（人大及其常委会制定）、行政性法规（国务院、财政部、国家税务总局、省级人民政府制定）、规范性文件（各级财税机关制定）。2、地方税征管体系。即地方税征收管理活动各要素（包括管理服务、征收监控、税务稽查、机构组织等）相互联系和制约所表成的整体系统。3、地方税保障体系。包括地方税的司法保障体系、税务代理和其他的协税护税网络。可见，地方税体系的内容是极为丰富的，它涉及到税务理论及实际工作的方方面面，关于我国地方税体系的建设，本论文将着重对其中的三个关键问题加以讨论，即地方税的税制结构、地方税管理体制、地方税收入规模的确定。
二、地方税产生的理论分析
（一）一国政府实现其职能要求财权、财力在各级政府间合理配置。
1、历史、政治、经济的原因导致一国通常要设置地方政府，实行必要的地方分权。从历史角度上看，一些国家在成为主权国家之前就是以许多分散的辖区出现，它们或者是以地域为特征，或者是以民族为特征，或者是以政治、经济等其他因素为特征。由于国家的统一、战争、政治、经济、民族、地理等原因，将这些分散的辖区组成为一个国家时，原来所形成的区域性特征并未因此而完全消失。这一点在联邦制国家尤显得突出，联邦制国家本来就是由原来松散的独立国家（殖民地）或邦联国家组合而成的，这些松散的国家组合为一个国家后并没有完全放弃自已原来所拥有的权力，因此有进行地方分权的必要。从政治角度上看，中央政府将权力高度集中不利于调动地方管理的积极性，同时中央政府将全国一切事务统于一身也是不可能的。再从经济理论的角度看，市场在一定程度上可以达到经济资源的有效配置，但“市场失灵”普遍存在，因此，政府的一项重要职能是向社会提供私人部门不能生产或不愿生产的公共产品和劳务，如国防、教育、道路等。这些公共商品和劳务的受益范围是不同的，有些是全国性的，有些是地区性的，从提高经济效率出发，全国性受益的公共产品和劳务应由中央政府提供，地方性受益的则由地方政府来提供，以便中央政府集中力量和财力考虑整体的需要，地方政府根据本地居民的要求和偏好提供合适的地方性公共产品和劳务。由此决定了一国应在其中央政府与地方政府间适度分权。
2、在多级政府组成的体制中，政府实现其职能要求财权、财力在各级政府间合理划分。从上面的分析中可以得出这样的结论：即一国政府有必要从体制上划分为中央政府和地方政府，政府的各项职能应根据分级政府的要求由中央政府和地方政府分别承担和行使，且由于不同级次的政府具有不同的特点，各级政府的职能各有侧重，不宜相互替代。通常，中央政府主要承担收入分配和稳定经济的职能，在资源配置方面，负责提供全国性的公共产品和对在全国范围内具有自然垄断性的产品和行业进行管理，对收益外溢性的由地方政府提供的公共产品提供一定的财政拨款，以便使溢外收益内在化；地方政府更主要地在资源配置上发挥作用，提供大量的地方性的公共产品。总之，在多级政府组成的体制中，各级政府应分工明确、彼此协调、相互配合，共同实现政府的各项职能。各级政府能够有效行使其各项职能，必须有相应的财权、财力做保证，这就要求一国将其财政收入及财政管理权限在各级政府间合理划分，使各级政府的财权与事权相适应，最终保证高质量高效率地完成政府各项职能。
（二）税收作为一国政府财政收入的主要形式使财权、财力的配置归结为税收、税权的配置，从而出现了地方税。
1、税收因其自身的优越性而成为世界各国财政收入的主要形式。一国政府取得财政收入的形式较多，如税收、规费收入、企业利润、发行公债等等，然而在政府取得财政收入的诸多手段中，税收有其独特的优越性，这是由税收的特点所决定的。税收的强制性决定着纳税人纳税的无条件性，从而保证了政府财政收入的顺利征收和稳 定；税收的无偿性表明政府无须付出任何代价占有纳税人的部分财富，税收的征收是财富所有权的单向转移；税收的固定性表明，对纳税人来说，征税对象、征税数额、纳税时间、纳税方式等的相对稳定可以保证纳税人心中有数，有利于他们安排经营及纳税事务，避免征税的不确定性给纳税人带来不便，也能够从法律上保护纳税人的利益；对政府来说，税收的固定性则有利于确保征税的计划性、收入的确定性、均衡性和稳定性。这些都是其它的财政收入形式所无法做到的，因而税收自然就成为各国政府取得财政收入的主要形式。目前，大多数国家税收收入占其财政收入的比重一般都在80以上，不少国家达95以上。
2、税收收入及税权在各级政府间的划分使地方税的产生成为可能。税收一旦成为一国财政收入的主要形式，各级政府对财权、财力的划分则归结为对税收收入及税权的划分，那么，地方政府就有可能掌握一部分税种及税权，从而产生了地方税。从一些国家和我国的实践看，中央和地方政府之间对税收的分配大致可以归纳为分成制、包干制、分税制三种模式：
税收收入分成制就是将各级政府组织的全部税收收入作为一个整体，再根据一定的标准确定中央和地方收入的分成比例，它一般包括总额分成、分类分成、增收分成三种形式。在这种方式下，中央政府事先按照某个标准，如地方政府的支出总数或一定时期的基数，确定一个中央地方对税收总收入的分成比例，地方依据这个比例数上缴中央和留作地方本级的收入。分成的比例可以是全国一样，但更多的情况是不同地区比例不同，分成比例可以每年变化，也可以一定几年不变。税收收入包干制是中央政府根据地方政府的支出数，确定地方政府对中央政府的税收收入上缴包干基数，超支不补，超收归己。从内容看，税收收入包干制有包干上缴和包干补助；从形式看，税收收入包干制有总额包干、比例包干、递增包干等。分税制是西方国家实行分级预算体制中普遍采用的划分各级预算收入的方法，它是指一个国家通过对税种或税源以及税收管理权限在中央和地方之间的划分，以确立中央和地方政府间收入分配的一种制度。 在前两种模式中，虽然此时地方政府的财政收入也以税收为主要形式，但作为地方财政收入的税收并不具有地方税的特征。另外，也存在一些小税种因划归地方管理而具有地方税的性质，但它们在地方财政收入中的比重很小，中央与地方间的收入分配关系仍是以全国税收总额为对象，通过“讨价还价”式的谈判方式确定的，地方税税种的多少，税收规模的大小与地方政府的财政收入没有必然的联系，它们也仅仅是作为国家税收总收入的一部分在中央和地方之间进行分配的，而前面已经论述过，地方税的本质是体制的范畴，是出于分级政府分级财政的需要，因此可以说，这两种模式下的地方税尽管符合地方税的概念特征，但却没有形成地方税体系。独立完整的地方税体系是在分税制模式下产生的。
（三）分税制作为理想的财权、财力划分模式被世界各国普遍采用，最终形成了独立完整的地方税体系。
经过世界各国的长期探索，分税制最终作为一种理想的财权财力划分方式而被普遍采用。它的基本原则是：在合理划分各级政府事权的基础上，按税种划分各级预算收入，分设中央税制与地方税制，与之相适应分设国税局和地方税务局分别征收管理本级税收，从而建立起各自相互独立、相互协调的中央和地方两套税收体系，并建立起相应的转移支付制度。可见，它能够从体制上确保地方税体系的独立性和稳定性。因此，尽管分税制的形式很多，但它们的一个共同特点是：地方税体系的形成是实施分税制的必然结果，而建立和完善地方税体系又是顺利实施分税制的客观要求。
三、我国地方税的历史回顾
我国最早产生的地方税的萌芽当属清朝末年的厘金，此后，在北洋政府及国民党政府时期都先后颁布了有关地方税的法规。解放后，我国地方税的发展历程与预算管理体制及预算调节方法密不可分，据此，可将其大致划分为以下三个阶段：
（一）建国以后－改革开放前
中华人民共和国成立后，针对国民党政府税收制度的极度混乱和原解放区及各地税收制度的不统一状况，我国进行了统一税法和建立中国新税制的改革，于1950年1月制定了《全国税政实施要则》，在全国范围内实现了税收立法权、税收管理权和税种的统一，其中对中央和地方税的划分、中央地方政府的税收管理权限等问题也作了原则上的规定。1951年3月， 中央人民政府发布了《关于1951年度财政收支系统的划分的决定》，将印花税、屠宰税、房地产税、、特种行为消费税、使用牌照税和契税列为大行政区或省的收入，由地方根据中央颁布的统一税法制定本地的具体征收办法。这一决定标志着新中国地方税的产生。此后直至改革开放前，地方税的税种及征收范围等又随着税制改革和中央与地方集权分权关系的调整而相应进行了调整，但地方税税种少、收入规模小的基本格局未有根本的改观。
（二）改革开放后-1994年财税改革前
实行改革开放以来，根据经济发展的要求和改革的总体部署，我国从八十年代初期开始对税收制度几次进行改革，出台了大量新的税种，同时对收入在中央与地方之间的划分也几次进行调整和改革。1980年实行“划分收支、分级包干”的预算体制，除了将传统的地方税（城市房地产税、屠宰税、车船使用牌照税；牲畜交易税和集市交易税）收入划归地方外，还将盐税、农牧业税、工商所得税收入划归地方。1985年开始试行“划分税种、核定收支、分级包干”的预算体制，将12种税的收入划归地方，它们是：城市房地产税、屠宰税、车船使用牌照税、城市维护建设税、城镇土地使用税、房产税、车船使用税、牲畜交易税、集市交易税、契税、集体企业所得税和农牧业税。1988年开始实行地方财政包干办法，除上面的12种税仍划归地方外，还把城乡个体工商业户所得税、个人所得税、个人收入调节税、奖金税和国营企业工资调节税的收入划归地方。在把税种收入划归地方的同时，特别是在新制定的税收条例中，也分别不同情况给予地方可以在规定幅度范围内确定税率、税额和减税免税的权力。
从统一领导分级管理体制到分级包干体制，地方税的设置更多地是出于便于税种的管理、照顾地方的特殊需要等方面的考虑，并非是为了理顺中央与地方的财政分配关系，为地方提供稳定的收入来源。在这两个阶段，收入划分的主要方式是比例分成法和收入包干法，正如前面的理论分析中已经指出的，在这两种方式下，地方税的税种多少、税收规模的大小与地方财政收入的多少没有必然的联系，在没有分级预算体制尤其是分税制这一体制背景下的地方税只能是有其名而无其实的。
（三）1994年财税改革后
1994年，为适应社会主义市场经济建立发展和经济体制进一步改革的需要，我国对税收制度和管理体制进行了一次范围较大、程度较深的改革，即税制及分税制改革。在划分中央与地方事权的基础上划分了中央和地方的财政支出；按税种划分中央和地方收入，中央和地方分设税务机构，分别收税。在税种划分上，根据税制改革后税种结构的变化和进一步改革的方案，分别设置了中央税、地方税和中央与地方共享税。划归地方税的税种包括：营业税、地方企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、房产税、车船使用牌照税、城市房地产税、车船使用税、印花税、屠宰税、筵席税、农（牧）业税（包括农业特产税）、耕地占用税、契税、土地增值税。1994年，地方税收入（不含共享税地方分成收入）占全国税收总额的比重为34.4，占地方政府财政收入的35.11，成为地方政府财政收入的重要来源。由地方税务机构负责征收地方税，同时将屠宰税和筵席税的开征停征权下放给地方。至此，与分税制相联系的，具有真正意义的地方税产生了，同时，也初步形成了我国地方税体系的基本框架。
四、进一步完善我国地方税体系的重要意义
上面的分析中已经明确了，完备的地方税体系是顺利实施分税制的基础，因而也是正确处理中央与地方的关系，保证政府职能有效行使的客观需要。我国于1994年进行的税制及分税制改革，为我国地方税体系的建立创造了制度上的条件，使新中国建立以来，第一次有了明确的地方税体系，从而从体制上相对固定了中央和地方间的财政税收分配关系。但是，作为财政管理体制的一次重大变革，从原来的分级包干制过渡到规范的以分税制为核心内容的分级预算管理体制，新旧体制的交替不可能一步到位，我国分税制改革中所设立的“逐步推进”的原则也说明了我国地方税体系的建立必然是渐进性的，目前还不可避免地存在着一些不足，有待于在今后的改革中予以完善。
目前我国的地方税体系存在的主要问题为：
（一）地方税税制结构体系尚不完善。
首先，中央与地方的税收划分格局有待于进一步调整。1994年的分税制改革中，将18个税种划归地方，初步形成了中央税体系和地方税体系，然而，在收入划分上，对一些税种功能作用的发挥注重不够，出现了部分税种的特性与所属政府级次的职能特点相背离的现象；在按税种划分收入的同时还保留了按行业或行政隶属关系划分收入的不规范方式，如企业所得税和营业税、城市维护建设税等，与我国的市场化改革方向不符。其次，地方税体系中缺乏有效的主体税种，难以获得稳定的收入来源。而且，1994年的税制改革侧重于流转税和所得税，对地方税的触动不大，一些地方税的税种老化，有待于通过继续推进税制改革来加以完善。此外，地方各级政府间的纵向税制结构体系尚未建立起来，应根据地方各级政府的职能特点科学地进行税种配置。
（二）现行的地方税管理体制过于集中。
1994年的分税制改革中主要着眼于收入的划分，在地方税税权方面的举措很小，尚未作出全面的规范。我国目前地方税的税权仍然高度集中于中央，在实践中暴露出了许多弊端：地方政府没有税收立法权，不利于地方政府开辟新税源，组织财政收入；地方政府因缺乏必要的税收管理权而无法灵活运用税收手段调节地区经济；税权过分集中使地方政府求助于收费的形式来筹集收入，扰乱了分配秩序，因而也不利于规范地方政府的分配行为。
（三）地方税的收入规模偏低，不利于地方政府有效实现其职能。
适度的地方税收入规模是分税制体制顺利实施的基本保证，只有当地方税收入在地方财政收入中占优势地位，能够满足地方政府财政支出的较大部分时，才能够保证分税制体制的稳定性和有效性。从现实情况看，尽管我国的地方税收入在全国税收总额中已占有一定的比重，但满足地方政府财政支出的程度并不高，这说明我国的地方税收入规模偏低，既不符合分税制体制的要求，也不能满足现实的支出需要，不利于地方政府有效实现其职能。
以上简要地概括了我国地方税体系中存在的问题，同时表明进一步改革和完善地方税体系势在必行。本论文拟就地方税收入规模、地方税税种的配置、地方税税权的划分三方面问题对今后如何进一步完善我国的地方税体系作一些研究。
第二部分 地方税收入规模
一国财政收入的来源渠道较多，但税收通常是其中最重要、最稳定的收入来源，因此一国的地方税收入规模往往决定了中央与地方的财力划分，从而影响到地方政府职能的实现程度、中央政府的宏观调控能力及其对地方的控制能力。因此，研究地方税收入规模对于进一步完善我国的地方税体系是非常重要的。以下将对该问题分层展开讨论。
一、地方税收入规模的口径及其测量指标体系
1地方税收入规模及相关概念的界定
前面已经论述过，地方政府对税种拥有一定程度的税收管理权限是“地方税”这一概念的重要特征，据此，对于中央与地方按比例分成的共享税，虽然其中由地方分成的收入是归地方政府支配，但由于地方政府对该税种不具有税收管理权，因此它不是地方税，其中的地方分成收入自然也不能纳入地方税收入规模的计算口径；对于中央与地方同源分率分征的税种，例如国外的许多国家中都同时存在中央企业所得税和地方企业所得税，那么这里的地方企业所得税是符合“地方税”概念的要求的，因此，地方对该税种征得的收入应纳入地方税的收入规模。综上所述，应明确以下两个概念的不同口径：
（1）地方税收入：纯粹的地方税种收入加上地方与中央同源分率分征的税种收入；我国目前尚没有中央与地方同源分率分征的税种，因此，地方税收入仅包括地方的18个税种的收入。但理论界关于改革我国企业所得税收入划分方法的思路之一是将现在的按行政隶属关系划分收入改为中央与地方同源分率分征，即中央征收中央企业所得税，地方征收地方企业所得税，那么，这时的地方企业所得税收入应纳入地方税收入规模中。
（2）地方政府的税收收入：地方税收入加上共享税地方分成收入。在我国，即为上述地方税收入的口径再加上增值税、资源税、证券交易税中地方分享的收入。
本文所要讨论的是地方税收入规模，也就是仅指上述第一种口径的收入规模。
2测量地方税收入规模的指标体系
为了从不同的角度来综合反映地方税收入规模，本文拟采用以下四项指标：
（1）地方税收入占国内生产总值的比重（TL／GDP）
该指标是反映一国地方税总体收入规模和地方的总体税负水平的综合性指标，它既与这个国家的宏观税负水平有关，又与该国的财政分权程度相关。
（2）地方税收入占全国税收总额的比重（TL／T）
该指标集中体现了一国的财政分权程度，这一比重直接反映了中央与地方的财力分配关系。
（3）地方税收入占地方财政收入的比重（TL／RL）
一级地方政府的收入通常包括地方税、共享税地方分成收入、规费收入、转移支付等多种形式，该指标可以揭示出一级政府的地方税在其地方财政收入中的地位。
（4）地方税收入占地方财政支出的比重（TL／EL）
该指标反映的是一国的地方税满足其地方政府履行职能的程度。
二、影响地方税收入规模的若干因素分析
1、社会经济发展水平及地区经济结构决定着地方税收入规模的可能。 地方税收入规模的大小首先取决于整个国家税收规模的大小，而一国的税收规模则又取决于该国的经济发展水平。一般来说，一国的经济发展水平高，其税收水平（T／GDP）相对较高，那么地方税／GDP的水平才有高的可能性。同时，一个地区的经济结构越偏重地方税的税源结构，地方税／GDP就会越高。
2、地方政府职能及由此所决定的地方政府支出范围的大小决定着地方税收入规模的需要。财权是保证事权实现的物质基础，一级政府的事权范围直接决定该级政府的财政支出范围，因而对其所应掌握的财力也就提出了相应的要求。从历史发展的进程看，国家职能经历了由小到大，由窄到宽的发展变化过程。在正处于资本主义自由竞争时期的亚当斯密时代，“廉价政府”受到广泛认可，其职能仅限于国防、司法、行政、建立和维持某些公共机关和公共工程；随着资本主义的迅速发展，政府的职能不断扩大，特别是在凯恩斯以后，政府不仅行使一般的社会管理职能，还担负起经济管理、调节经济运行的重要职责，政府支出规模不断膨胀，宏观税率也呈现出相应的上升趋势。如英国的宏观税率由1880年的10上升到1985年的48，美国则由1880年的8上升到1985年的37.同样，在中央与地方按照一定原则和标准划分事权后，地方政府职能及由此所决定的地方政府财政支出范围则成为决定地方税收入规模的基础性因素。
3、地方政府财政收入结构的影响。构成地方政府财政收入的形式有很多，主要应包括地方税收入、共享税地方分成收入、规费收入、中央政府转移支付、利润上缴、资产出让收入等等。所谓“财政收入结构”是指组成财政收入的各种形式及其各自在财政收入中所占的比重。在既定的社会经济发展水平、既定的政府财政需要下，各种收入形式间必然是此消彼长的关系。而各种财政收入比重的大小，则主要取决于各国政府根据本国国情所作的选择。例如，实行单一制政体的日本，出于中央集权的需要，中央集中的财力较多，因而在地方财政收入中，中央对地方的转移支付占了很大的比重，一般达40左右；而实行联邦制的美国，由于财权的分散，地方税的比重就相对较大；同样实行联邦制的德国，却选择了共享税作为中央与地方的主要财政来源，共享税占全部税收收入的70.可见，地方政府财政收入结构也直接制约着地方税收入规模的需要与可能。
4、中央政府集权程度的影响。（1）首先，一国中央政府和地方政府事权的集中分散程度影响着税收收入分配的集中分散程度，从而影响着地方税的收入规模。若一国实行中央集权的政治体制，该国的财政管理体制必然倾向于中央集权型，相应地，该国的主要税源也由中央支配，一些主要的税种被划为中央的固定收入；反之，若一国采用较为分散型的政府管理体制，地方政府的权限较大，在分配税收收入数额时也会更充分地考虑地方的需要。（2）在地方政府事权确定的情况下，地方税的收入通常情况下是小于地方政府支出的，这其中除了地方财政收入形式多种多样以外，更主要的原因是中央政府宏观调控的需要，即中央政府为了进行宏观调控，有意识地将部分税收收入由中央集中起来，再通过转移支付制度或补助制度加强地方政府对中央政府的依赖。例如在澳大利亚，其全国税收收入总额中，联邦政府占近80，地方政府占20多一点（其中州占15，地方只占5）。在全国总支出中，中央地方政府各占50，地方收入不足部分，一是靠地方其他收入，二是靠联邦政府的补贴，联邦对地方政府的补贴一般要占联邦政府财政收入的25.类似的情况在世界各国中是较为普遍的，只是程度有所不同。可见，中央政府的宏观调控力度影响着地方税收入规模的大小。
综上所述，一国的地方税收入规模最终还要受到其中央政府集权程度的影响，而一国在集权与分权的选择上，除了受其历史传统，国家结构形式（单一制、联邦制）的影响外，还要考虑地区经济发展差距、个人收入分配差距、一国的市场发育程度及其稳定性等因素，以确定进行宏观调控的力度，从而由此大致确定了地方税的收入规模。
三、我国地方税收入规模的现状及评价
（一）我国地方税收入规模
我国在1994年推行分税制以前，地方税收入规模一直都比较小。1950年，地方税收入占国民收入的比重为1.49，占全国税收总额的比重为9.16，1977年，这两个比重分别降至0.08和0.49，到1980年，地方税收入占GDP的比重为1.85，占税收总额的比重为14.69，分税制改革前的1993年，这两个比重则分别为1.67和11.88，1994年分税制改革后，我国的地方税收入规模显著提高。
（二）地方税收入规模的国际比较
1地方税占GDP的比重
世界各国间地方税占GDP的比重差异较大，这是由不同的国情、不同的政治体制以及不同的政策选择造成的。具体情况见下表：
部分OECD成员国地方税收入占GDP的比重（1990年）
国别（单一制） 地方税/GDP 国别（联邦制） 地方税/GDP法国 4.1 澳大利亚 6.3意大利 1.3 澳地利 9.4日本 8.3 加拿大 16.7荷兰 1.1 德国 11.9英国 2.3 瑞士 12.7希腊 0.5 美国 9.7算术平均 2.75 算术平均 11.3
资料来源：《地方税收入规模的衡量标准及国际比较》许建国（载于《湖北财政研究》1997年第3期）
从表中可以看出，单一制国家地方税的规模较低，联邦制国家的地方税规模相对较高，这是与它们的相对集权和相对分权的特征相一致的。我国地方税占GDP的比重在3.7左右，低于表中所列的所有联邦制国家，略高于单一制国家的平均水平，低于法国和日本。尽管我国采用的是单一制的国家结构形式，但是，我国的地域范围广阔，区域间的自然地理条件和经济发展水平等等方面的差异很大，因此，我国的地方税收入占GDP的比重并不算高。
2地方税占全国税收总额的比重
这一比重反映的是中央与地方间进行税收分割的比例，它集中体现了一国财权的集中与分散程度。通常情况下，联邦制国家的数值要明显高于单一制国家。下表（略）列出了部分OECD成员国该比重的情况。
我国地方税收入占全国税收总额的35左右，不考虑社会保障税的因素，这一比值不仅高于单一制国家的平均水平，而且还高于联邦制国家的平均水平，由于我国的社会保障基金尚未纳入税收体系，将其它国家的社会保障税剔除掉再加以比较，那么，该指标所反映出来的我国的地方税规模仍然远远高于绝大多数的单一制国家，与日本的水平相当，略低于联邦制国家的平均水平，却要高于其中的澳大利亚和奥地利两国。可见，我国的地方税收入占全国税收总额的比重在世界各国中是较高的，而前面所反映出来的地方税收入占GDP的比重在国际比较中却没有这么高，这充分反映出了我国宏观税负偏低这一情况。
3地方税收入规模占地方财政收入及支出的比重
这两个比重是通过考察地方税对于地方政府实现其职能的贡献度来评价地方税收入规模的，由于在地方财政收入中，最主要的形式为地方税收入和中央政府的补助，因此这一比重也间接地体现了各国中央对地方的控制程度。
上表中所列各国，无论是联邦制还是单一制国家，其地方税占地方财政收入和支出比重的平均数都大致为40多。其中，联邦制各国的水平较为接近，大都在30～60之间，较高的加拿大与较低的澳大利亚之间相差12个左右的百分点；单一制国家之间，这一比重则相差悬殊，瑞典与英国间相差近60个百分点，这其中最主要的影响因素就是来自于中央政府的补助的高低，这主要取决于各国的国情及政策选择了。在我国，地方税占地方财政收入的比重1995年度为38.76，略低于上表所列各国的平均水平，地方税占地方财政支出的比重1995年度为44.3，与上表中各国的平均值大体相当。
在讨论地方税规模问题时，不可忽略的一个问题是，我国目前的财政收支活动中，除预算内之外，还有预算外和制度外的收支活动。1995年预算内收入为6242.6亿元（不含债务收入），预算外收入为3843亿元，相当于预算内的61.56，制度外收支规模据有关资料估计在3000至5000亿元。预算内支出近7000亿元（不包括债务支出），预算外和制度外支出，据保守的估计共4000至5000亿左右。从收入形式上看，预算内收入主要来源于税收，预算外和制度外收入基本上是由收费和基金构成的，其中的大部分归地方政府。收费和基金从性质上属于财政性资金，其支出也是财政性支出，用来提供社会公共服务，但这两项在上述的统计口径中并没有包括进去。如果将预算外和制度外的收支考虑进去，那么地方税在地方政府的收支中所占的比重则要大大降低。近年来，出现了地方政府收费膨胀以及伴随而生的混乱失控局面，给经济运行造成了很多负面影响，一个不可忽视的重要原因是地方税无法满足地方政府提供社会公共服务的支出要求，而地方税的立法权集中在中央，同时，地方又无权发行公债，这种情况下，地方只能借助收费方式来筹集资金，而在日益增多的收费中，不乏具有税收性质的收费项目，即“税的费化”。这一现象从一定程度上反映了我国地方税收入规模偏低，难以满足地方政府正常支出需要的现状，四、增加地方税收入规模的合理选择
目前，一些人在谈到地方税规模高低这一问题时，习惯性地把目光放在中央与地方之间的税收分割上，即仅仅或更多地关注地方税占全国税收总额的比重。事实上，造成地方税规模偏低的主要原因是宏观税负过低以及收费膨胀，侵蚀税基，从前面的分析及对比中也可以看出，我国地方税收入占全国税收总额的比重在世界各国中是较高的，这种情况下，若是再依靠降低中央税比重来加大地方税规模，则不仅于事无补，还势必影响国家的宏观调控能力，进一步恶化中央财政形势，最终影响经济的发展。可见，解决地方税规模偏低的问题应另觅它途，从目前来看，应主要从以下两方面着手：
1、通过完善税制和加强征管提高地方税占GDP的比重。由于1994年的税制改革侧重于流转税和所得税，对地方税触动不大，现行地方税的税制中仍然存在着一些问题需要解决：（1）一些税种内容老化，税负偏低，且收入缺乏弹性。例如，现行的《农业税条例》是1958年发布的，实施30多年来，情况发生了很大的变化。一是农业税计税常年产量与实际产量相差悬殊，名义税率与实际税率严重脱节；二是60年代核定的耕地面积因建设用地和水土流失而逐年减少，另一方面改田改土和开荒又增加了部分面积，致使出现了“有税无地”或“有地无税”的现象。又如房产税、车船税、印花税等已八、九年未调整税负，城市房地产税、车船使用牌照税等还是1951年出台的，距今有四十多年未调整税负，其税负标准在经济发展和物价上涨之后显然偏低；另外，相当部分税种采用定额或定率征收方式，缺乏收入增长的弹性机制。（2）部分税种税政不统一，内外有别。房产税、土地使用税、车船税内外资企业适用不同的税法；城建税、固定资产投资方向调节税只适用内资企业，外企暂不征收；此外，外资企业还享有多于内资企业的大量的税收优惠。这些差别待遇不仅不利于实现市场经济条件下的公平竞争原则，也减少了税收收入，而且，一些税收优惠还给偷税漏税提供了可乘之机，导致税款的进一步流失。（3）一些亟待开征的税种尚未开征。随着经济活动的日益拓展，新的税源不断出现，税收却没有及时地做出调整，出现了某些领域的税收真空，如遗产税、社会保障税等尚未开征，影响了税收对经济的调节力度和广度。上述这些问题都急需通过完善税制来加以解决，无疑，税制的完善将会提高地方税的实际税负，增加地方税的收入规模。 此外，地方税的税种较多，但多为税源分散，征管难度较大的小税种，面对这种格局，绝不能忽视小税种的收入，应加强征管，尽力做到应收尽收来提高地方税收入规模。
2、通过有选择的费改税提高地方税占地方财政收入的比重，加大地方税的规模。税费虽同为政府参与国民收入分配的形式，但在性质上及特征上都存在着差别。首先，在性质上，税收具有“公共”服务付费性质，征收对象的受益与支出不具有直接的对应关系，而收费具有“个人”服务付费性质，具有受益与支出的对应关系，这是税收与收费的最根本的差别，也由此决定了税收和收费应在不同的领域里发挥各自的作用。其次，在特征上，税收具有固定性、规范化的特征，收费的立项和标准则具有较大灵活性；税收的立法权、管理权较为集中，收费权限则相对分散；税收由税务机关代表政府负责征收和管理，体现了集中性，收费由为数众多的行政事业单位负责征收和管理，具有分散性。税收和收费的不同性质和特征决定了在一国的财政收支活动中，只能以税收作为主要手段，而收费则为辅助手段。
然而，近年来，随着收费规模的膨胀，出现了“以费代税”甚至“税收缺位、收费越位、费大于税”的局面，扰乱了社会分配秩序，分散了政府财力，削弱了宏观调控，也严重损害了党和政府的威信。而目前相当一部分收费本身就具有税收的性质。例如排污费。为了治理环境污染，许多地方向排污单位收取排污费。收取排污费的目的在于通过收费加大排污单位的成本，促使其改进技术，减少污染排放，并且筹集环保资金以治理环境污染。收费的目的与税收的“寓禁于征”相类似，并非是向排污单位提供公共服务的报偿，而且治理环境污染的受益范围不仅限于付费人，而是全社会。因此，排污费实际上是发挥着税收的功能，理应还其税收的本来面目。类似的情况还有很多，因此将一些具有税收性质的收费和基金纳入到税收分配范畴中，通过“税费归位”来理顺地方政府的分配秩序，无论从理论上还是在实践中都是完全必要而且紧迫的。庞大的收费和基金规模通过“费改税”则必将极大地提高地方税的收入规模。
第三部分 地方税税制结构的完善
一、我国地方税税制结构的现状及存在的问题
我国1994年的分税制改革中，按税种划分了中央税、地方税、中央与地方共享税，将营业税、地方企业所得税、城建税等18个税种划归地方，初步形成了地方税税制结构的基本框架。现行的地方税税制结构仍然存在着一些问题有待于进一步完善，这主要表现在：
（一）地方税税种的划分缺乏科学性和规范性
分税制改革中，强调增强中央的宏观调控能力是完全必要的，但在税种的划分与设置上，往往重视“分钱”而忽略了各个税种的特性及其与各级政府职能的对应，使一些税种的功能受到抑制甚至扭曲。例如以调节产业结构为目的的固定资产投资方向调节税，由于归属地方政府，在其征管过程中遇到了严重的地方保护主义和行政干预，由此造成的征管不利使其宏观调控的功能大打折扣。
此外，在中央与地方间的收入划分方式上也存在一些不够规范的地方。如规定：中央企业的所得税归中央，地方企业的所得税归地方；铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），地方银行和外资银行及非银行金融机构所得税归中央。这种按行政隶属关系及按行业划分收入的方式显然不够规范，它使一些收入的归属难以明确，还会抑制企业集团的发展，不利于优化企业组织结构，不利于横向经济联合和专业化分工协作。
（二）地方税体系缺乏有效的主体税种，难以取得稳定的收入
地方税的18个税种中，除营业税的收入较为稳定外，其它多为零星分散的小额税种。城市维护建设税还不是一个独立的税种，仅仅是增值税、营业税和消费税三税的附加，收入状况也不甚理想。目前我国的财产税尚未形成一个完备的体系，收入规模很小，且现有税种的改革相对滞后，与现实的经济发展状况不相适应。营业税目前在地方税中的收入规模较大，税源比较稳定，一定程度上起到了主体税种的作用。但是，同在商品流转环节实行增值税和营业税两种不同的税种，给税制的完善和实际征收都带来了许多问题。首先是增值税的抵扣制度不完整，无论是增值税已税行为进入下一环节的营业税征收范围，还是营业税已税行为进入下一环节的增值税征收范围，纳税人都无法得到足额的税款抵扣，由此所带来的重复课税问题必然又造成各行业间的税负不平。另外，经济运行中大量的兼营和混合销售行为在实际征收过程中难以确定应税税种，且容易引起国税和地税之间的争执。因此，增值税扩大征收范围是税制完善的必然发展趋势，这势必会缩小营业税的税基，影响地方税收入。
（三）地方税税制不统一，不适应市场经济发展的需要
目前，内外资企业仍然适用不同的税制，企业所得税、车船使用税、房产税、城镇土地使用税暂行条例只适用于内资企业，相应地，外资企业则适用外商投资企业和外国企业所得税法、车船使用牌照税、城市房地产税暂行条例。城建税和固定资产投资方向调节税只适用于内资企业，外资企业暂不征收。内外有别的地方税制不利于内外资企业的公平竞争和市场机制的正常运行。
此外，还有在地方税收入规模问题中已经谈到的地方税税制改革滞后，税种老化，税基过窄，税负偏低，功能弱化，以及收费膨胀，以费代税等现实问题。针对以上问题，地方税税制结构的完善应重点老虑：调整地方税税种的配置、进一步完善税制以及将部分收费改为税收，充实地方税税种。
二、地方税税种配置的国际比较与借鉴
（一）几个典型国家的分税制中税种划分情况简介
1、美国。美国政治上实行联邦制，分为联邦、州、地方三级政府。全国共有50多种税，主要税种包括个人所得税、公司所得税、工薪税（社会保险税）、销售税、消费税和财产税，这6种税占全国税收总收入的80以上。三级政府对税种的划分情况是：联邦政府税种主要包括个人所得税、公司所得税、薪工税、消费税、关税、遗产税和赠与税；州政府主要税种包括销售税、州个人所得税、州公司所得税和财产税；地方政府主要税种包括财产税销售税、地方个人所得税和地方公司所得税。
美国税种划分的特点是：采用共享税源的形式划分中央税和地方税，即各级政府可以就同一税源征收自己的税种，如三级政府同时征收个人所得税和公司所得税。同时，各级政府都有各自不同的主体税种。联邦政府的主体税种为个人所得税，该税种占联邦税收总额的近50；州政府的主体税种为销售税，该税种占州政府税收总额的58；地方政府的主体税种为财产税，占地方政府税收总额的75.
2、法国。法国是集权模式的典型代表，其政治体制实行中央、省、市镇三级政府，全国共设50多种税，按税种分为中央和地方两大税系。税源较大的主要税种划分为中央税，包括个人所得税、公司所得税、社会保险税、增值税、消费税、关税等；地方主要是一些税源小的税种，包括企业就业税（工资税）、居住税、财产税等。在税收总额中，中央税占85，地方税只占15.法国的税种划分体现了高度的中央集权，划分模式上采用的是按税种专享，不设共享税。
3、德国。德国在税收管理上实行联邦、州、地方三级分税制体制。将全部税收划分为专享税和共享税两类，以共享税为主，专享税为辅建立各级政府的税制体系。划归州政府的专享税主要包括财产税、遗产税、消防税、机动车税、啤酒税、赛马税及彩票税等，划归地方政府的专享税主要包括土地税、资本和收益的所得税、娱乐税、饮料税等；共享税中，个人所得税、营业税在联邦、州和地方三级政府间共享，公司所得税和增值税仅在联邦和州两级政府间共享。德国税种划分的主要特点是共享税居于主导地位。
4、澳大利亚。澳大利亚实行联邦、州和地方三级政府管理，严格按税种划分中央税和地方税，各级政府税收自成体系，不共享税源，也不设共享税。税种划分的基本情况是：联邦税主要包括个人所得税、公司所得税、资本利得税、销售税、消费税、自然资源税、关税、遗产税与赠与税、附加福利税等；州税主要包括工资税（社会保险税性质）、交易税、印花税、金融机构税、汽车税、营业税、酒税、赌博税等；地方政府征收的主要是财产税。
5、英国。尽管英国作为资本主义国家，奉行自由市场经济制度，但在中央与地方的集权与分权上，却一直是较为保守的，这鲜明地体现在各税种在中央与地方间的划分上。其中央政府集中了国家绝大部分税种，地方政府只有财产税一种税。地方税仅占全国税收总额的10多一点。
6、韩国。韩国是一个高度集权的单一制国家，其政府结构由中央政府、道和直辖市政府、市和郡政府、镇和乡政府共四级政府组成。但政府财政预算只设到市和郡政府，因而韩国的财政仅分为中央、道与直辖市、市与郡三级。韩国将全国30余种税划分为国税和地方税。国税税种主要包括所得税、公司税、教育税、增值税、关税、特种行为税、酒税、电话税、印花税、证券交易税、遗产税、土地超额增值税、资产重估税、超额利润税、交通运输税等15种税；地方税也有15种，进一步分为市道税和市郡税两大类，其中市道税又分为市（直辖市）税和道税，地方税的设置采用了共享税源的办法。市税包括取得税（亦称购置税）、居民税（一种所得税的附加税）、登记税、机动车税、烟草消费税、屠宰税、赛马税、公共设施税、都市规划税、区域开发税、农地税等11种；道税包括取得税、登记税、执照税、赛马税、公共设施税、区域开发税等6捉；市郡税包括居民税、事业税、机动车税、烟草消费税、屠宰税、都市规划税、农地税、财产税、综合土地税等9种。
（二）地方税税种配置的国际比较与启示
1、关于税种的划分形式。全部税种在中央和地方政府间如何划分，各国根据本国的实际采取了不同的形式。一些国家采用专享税形式，即按税种划分为中央和地方两个独立的税收体系，不设置共享税，也不共享税源，如法国、英国和澳大利亚；一些国家则是按税种划分为中央税、地方税和中央地方按比例分成的共享税，如德国；另外还可以通过共享税源、分率分征的方式建立独立的中央税与地方税体系，如美国。一国在划分税种的过程中可以根据自己的具体情况和需要来进行选择。当然也不排除几种方式同时使用，如韩国，在中央与地方的税种划分中采用第一种方式，而在地方各级政府间则又使用了同源分征方式。我国在分税制改革中，按税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税，在今后的进一步完善中，也可以考虑对个别税种在中央与地方间采用同源分率分征的方式，如企业所得税。
2、关于不同类型的税种的归属。地方税在各国都是一些税源较为分散、税收收入额较少的税种。从税种的类型看，财产税类和一些特定行为税类都划为地方税，但对财产税类的遗产税和赠与税，许多国家划为中央税，如美国、英国、澳大利亚、韩国等，当然也有些国家是划为地方税的，如巴西、瑞士等国；所得税类税种（公司所得税和个人所得税）除采用共享税源的国家地方政府可以征收附加性的所得税外，一般是划为中央税；对于各种商品税，各国的做法相差较大，一些国家将各种商品税（如增值税、销售税、消费税、营业税等）划为中央税或共享税，如法国、英国、澳大利亚、韩国等，而一些国家则将重要的商品税划分为地方税，如美国的销售税，此外还有巴西的商品流通税和印度的营业税等；主要的消费税都划为中央税，一些国家将一些不重要的消费税划分为地方税。至于社会保险税的划分，许多国家划为中央税，也有些国家将它划为地方税，如澳大利亚。
3、关于地方税的主体税种。各国根据本国税种设立的情况、税源的分布及地域特点、地方政府的需要等因素，选择了不同的税种作为地方税的主体税。有些国家以商品税类税种为主体，如美国州政府以销售税为其主体税，巴西以商品流通税为地方主体税，印度以营业税为地方主体税；有些国家以所得税类税种为地方主体税，如日本以法人税和居民税为地方主体税，澳大利亚以工资税为地方主体税；有些国家以财产税类的税种为地方主体税，如英国以财产税为地方主体税种，还有许多国家将财产税作为最基层地方政府的最主要甚至是唯一的税种。
三、进一步完善我国地方税的税制结构
（一）地方税税种的重新划分
1、划分地方税税种应考虑的两个主要因素：（1）一国中央与地方的集权和分权程度。在本论文的前面已经分析过，集权与分权一方面通过影响地方政府所承担的支出责任而影响着地方政府对财力的需求，另一方面又通过影响转移支付的力度而决定了地方税在满足地方政府财政支出中应占的比重，因而它在很大程度上影响着地方税的收入规模。因此，一国的集权程度高一些，地方税的税种配置就相对单薄一些，如英国和法国；分权程度高一些，则地方税的税种配置就相对健壮一些，如美国。（2）各税种的功能和特性。具有不同特性的税种归属于不同的政府级次，将会产生完全不同的效果。因此，各国在划分税种时，往往都充分重视将各税种的功能、特性与各级政府的职能特点相对应。 通常要综合考虑以下几点：a、税种的功能与各级政府的职能相一致。在政府职能的划分上，中央政府主要承担收入分配和稳定经济的职能，资源配置方面负责提供全国性受益范围的公共产品；地方政府更主要地在资源配置上发挥作用，提供大量的地方性公共产品。因此，相应的，具有稳定经济政策，公平收入分配以及其它宏观调控功能的税种应划归中央，如调节产业结构的消费税、调节级差收入的资源税、公平收入分配，稳定经济的个人所得税等；对宏观经济不产生直接影响的税种划归地方，如具有中性特征的商品税类以及部分行为税；在资源配置职能上，则应坚持受益原则，由于与日常生产经营和人民生活密切相关的大部分公共服务是由地方政府提供的，因此，具有具有明显受益性的税种，如社会保障税、环境保护税等应划归地方政府。b、维护全国统一市场，即税种的划分不应妨碍生产要素在全国范围内的合理流动。为此，应将税源具有地域性的和具有非流动性的税种划为地方税。c、提高税收征管效率。各个税种应该根据各级政府的税务行政能力以及征管手段的特点来划分。例如将增值税这种征管技术要求较高的税种划归中央财政，将税源不具有流动性的税种以及税源零星分散的小税种划归地方财政，可避免重复课税和偷漏税。
2、对调整我国税收划分格局的若干意见。通过以上分析，建议对我国现有的税收划分格局作以下调整：（1）将营业税和城市维护建设税的收入全部划归地方，使它们成为名副其实的地方税。营业税是一种与地方经济发展密切相关的税种，城市维护建设税对于地方政府建设基础设施，提供公共服务也具有重要意义，将它们划为地方税是合理的。但目前铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税和城市维护建设税归属中央，这种划分方法显然不够规范。今后，应在合理界定营业税征税范围，改革城市维护建设税的基础上，将它们的收入全部划归地方。（2）将固定资产投资方向调节税改为中央税，以充分发挥其宏观调控的功能。（3）统一内外资企业所得税，改变按行政隶属关系划分企业所得税收入的办法为中央与地方共享税源、分率分征，使企业所得税成为地方税体系中的一个重要税种。（4）个人所得税具有很强的收入再分配功能，其累进税率对于稳定经济也具有重要作用，因此，世界各国都普遍地将其划为中央税，尤其是所得税占很大比重的西方发达国家，个人所得税更是其中央税的主体税种。在我国，从长期来看，所得税在税制结构中的比重会逐步提高，其调节功能也将会逐步体现出来，因此个人所得税也应归属中央为宜。但就目前来看，一方面，由于个人所得税的税额过小，其调节功能还难以发挥，另一方面，个人所得税的征管水平仍然较低，相应的配套制度如储蓄存款实名制、个人财产登记制度尚未建立起来，因此，个人所得税现阶段还应暂时划归地方。（5）维持资源税中除海洋石油资源税归中央，其他资源税归地方的现状。我国开征资源税的初衷，一是调节开发资源的企业因资源条件差异而形成的级差收入，促进公平竞争，另外就是针对出现的滥采滥挖、掠夺性开采等严重破坏和浪费国有资源的现象，通过征税来保护和促进国家资源合理有效地开发和利用。考虑到资源税对企业级差收入的调节功能以及资源国有，避免资源分布不均造成地方财力的不均，资源税应划归中央。但是，一方面，若将非战略性的资源税划归地方，则大大有利于对国有资源的保护、合理开发和利用，因为地方政府对情况比较了解，且关系其切身利益，在执行有关资源保护政策时措施更加得力，效果也会更好；另一方面，如果将资源税的立法权和管理权较多地集中在中央，使全国保持资源税税政的统一，同样可以起到调节企业级差收入的功能。至于地区间财力的平衡问题，我国目前的资源税主要是对采掘业征收的，而我国的矿产资源主要分布在欠发达的中西部地区，将资源税划归地方有利于缓解东西部地区的收入差距，符合纵向公平原则。（6）开征社会保障税， 改变目前由地方、行业统筹，政出多门，条块分割，各地区、各部门之间苦乐不均的局面，对所有纳税人征收统一的社会保障税。由于社会保障税是具有明显受益性的税种，因此，它归属于哪一级政府关键是要看社会保障服务是由哪一级政府来提供的。社会保障制度归根结底是要建立一个全社会范围内的互助系统， 只有由中央政府在全国范围内统畴调度，才能获得最优效率，因此，在较为成熟的社会保障制度在全国范围内建立起来，由中央政府向全社会统一提供社会保障服务时，社会保障税应归属中央财政。作为过渡阶段，由地方政府来负责社会保障服务时，社会保障税可暂时归属地方。
（二）地方税若干税种的改革和完善
1、城市维护建设税的改革。现行城市维护建设税是以增值税、消费税、营业税实缴税额为计税依据，专门用于城市维护建设而征收的一种附加税。它是一种典型的受益性税种，也是地方税收入的重要来源，然而，附加税性质使其很难发挥一个独立税种所应有的自主组织财政收入的作用。今后，应本着统一税政，适当提高税负水平，体现受益与义务相对应的原则，将三资企业纳入城建税的征税范围，同时，改变其计税依据，变附征为独征，对一切有经营收入的单位和个人按照地区差别税率征税。
2、财产税制的改革。实行分税制的许多国家都将财产税作为其地方税的主体税种，而我国的财产税体系尚不健全，税基窄、税种少，已经不适应经济形势发展的需要。今后，应遵循国际通行做法，分别按财产拥有、财产转移、财产收益三个环节来设计税种，逐步建立和完善财产税体系。改革的主要内容为：（1）将现行车船使用税和车船使用牌照税合并，建立内外资统一的车船税。将车船税明确为财产税性质，凡拥有车船的单位和个人都是车船税的纳税人，合理调高税负水平。（2）将现行城镇土地使用税、房产税、城市房地产税合并，建立内外资统一的房地产税，统一纳税人，合理调整计税依据，改从量定额为从价定率，适当提高征收标准。（3）修订契税条例，扩大契税的征税范围，对各行政事业单位、国有企业、集体企业、外资企业，在参与房地产买卖、赠与、典当、交换时，应缴纳契税，以体现公平税负原则，增加契税收入。（4）开征遗产税和赠与税。根据继承法合理确定纳税人、课税对象范围以及税前扣除项目，按照轻税、简便原则设计税率和确定起征点，并尽快建立财产登记制度，以便创造良好的外部环境。（5）在财产收益环节保留土地增值税，并完善配套制度，加强征管，将国有土地自然增值的部分收归国家，以便抑制房地产的投机，防止国有土地收益的流失，增加财政收入。通过上述税种的增加和完善，在我国建立起相互补充，严密完整的财产税体系。
3、农业税制的改革。这主要包括：（1）修订耕地占用税条例。耕地占用税是1984年为解决滥占滥用耕地而设立的一个税种，但当时是定额税，且税额很少，这十几年中，耕地仍然不断缩小。税额过低，免税照顾的范围过宽等都需要重新修订耕地占用税，取消减免，提高税率，并将计税依据由从量定额改为从价定率，以便根据土地的级差收入进行税收调节，更好地保护耕地资源。 （2）改革农林特产税。我国1994年税制改革，将原产品税中对农林牧副产品征收的产品税合并到农林特产税中，简单的合并后出现了同一种产品都征农林特产税，却在生产和销售环节征两道税，这在法律上难以解释，也带来了很多矛盾。因此，要合并农林特产税生产和销售环节的税率，调整农林特产税的负担。 （3）改革农业税。我国的农业税几十年来一直没有改，到目前为止，其主要问题是：农业税的名义负担是常年产量13的平均税率，实际负担仅为2.5，名义负担和实际负担差别过大；存在有地无税和有税无地的现象，形成了农业税负在不同地区畸轻畸重的状况；乱摊派使农民负担不断加重。上述情况造成了目前一方面农业税负担畸轻畸重，但总体税负偏轻，另一方面，农民负担过重的局面。今后，应在清理整顿农民非税负担的同时，适当提高农业税的税负，以解决这一矛盾。
4、统一企业所得税。内外资企业两套所得税制并存的税制模式已明显不适应我国发展社会主义市场经济的要求。统一企业所得税的基本思路是：（1）借鉴国际经验并考虑我国的国情，可以将统一后的企业所得税的纳税人确定为企业，即企业、公司、组织等凡是依据有关法律、法规成立，无论其是法人实体或非法人实体，都是所得税的纳税人，以避免实行法人税而带来的所得税涵盖面过窄的问题。同时，还要按照国际通行的税收管辖权原则，将企业所得税的纳税人分为居民企业和非居民企业，对居民企业来源于全球的所得征收所得税，对非居民企业只就来源于中国境内的所得征收所得税。（2）会计所得与计税所得由于服务于不同的目的而在所得的认定上存在着差异，因此，在统一企业所得税的税前扣除标准时，应坚持财务规定与税收规定相分离的原则，以税法来确定统一规范的计税标准，使核算应税所得的各项费用列支和扣除项目标准自成体系，脱离现行的财务会计制度。（3）鉴于企业所得税应以横向公平原则为主，政府应为各类企业提供平等的竞争环境，统一后的企业所得税宜采用比例税率，并在减少税收优惠政策的基础上适当降低税率，以避免外商投资企业的所得税税负波动过大。（4）税收优惠政策的统一是两法合并的关键和难点所在。统一后的企业所得税应坚持国民待遇原则，税收优惠的政策目标上以产业政策为主，区域政策为辅，增加产业倾斜力度，扶持中西部地区的发展。
5、个人所得税的改革。个人所得税改革的核心问题是个人所得税税制模式的转换，即将我国现在的分类个人所得税制转化为分类与综合相结合的个人所得税制。此外，还要相应地建立个人财产申报制度、个人储蓄存款实名制以及财产登记制度，以便加强个人所得税的征管。
（三）分清税费性质，搞好费改税改革，充实地方税税种。
税费是两个具有不同性质和特征的分配范畴，从“税少费多”到“费多税少”两个阶段的因果循环导致了目前的“以费代税，费大于税”的局面。由此所带来的危害已得到了人们的广泛关注。分清税费性质，将一些具有税收性质的收费和基金尽快地纳入税收分配范畴，以规范地方政府的分配行为，强化税收的地位和作用，对于完善地方税体系具有重要意义。
具体来看，适合于费改税的项目应具有以下特点：（1）收费项目没有明显的利益报偿性，收费者与付费者之间不存在直接的利益交换关系；（2）征收范围较为普遍，至少要覆盖某一省、自治区、直辖市范围以及具有众多的缴纳单位和个人，便于体现公平原则。（3）收费项目具有长期稳定的收入来源，且收费规模较大。（4）有一整套较为规范的征收办法，便于操作。对于具有上述特点的收费项目，可根据具体情况，一部分通过扩大征收范围或提高税负并入到现行的有关税种中，如将土地使用税的征收范围扩大到农村地区，取消在农村地区征收的与土地有关的收费，将体现国家主权和资源有偿使用的一些收费（如矿产资源补偿费等）并入资源税等等；一部分则通过开征新税种来加以取代。如开征社会保障税代替社会保障基金；环境保护税代替排污费；将教育费附加、农村教育事业费附加和义务教育费中的平均摊派部分统一为教育税；将与道路、桥梁的修建等有关的收费和基金改为统一征收燃油税等等。
经过上述对我国地方税税种配置的调整和完善，我国的地方税应包括：地方企业所得税、个人所得税、营业税、城市维护建设税、财产税（房地产税、车船税、遗产税与赠与税、契税、土地增值税）、印花税、农业税（农业税、农林特产税、耕地占用税）、社会保障税、费改税后地方开征的其它税种。其中，在主体税种的选择上，由于：1营业税目前承担着我国地方税主体税种的功能，尽管它的部分税目将可能被纳入增值税的征收范围，但它在为地方政府筹集收入中仍将发挥重要作用，因此，可考虑继续将营业税作为今后地方税的一个主体税种。2城市维护建设税与地方经济发展密切相关，且城市维护建设是地方政府提供地区公共服务中的一项重要内容，经过改革和完善后，城市维护建设税在收入上具有很大的潜力，因此可以考虑将其培育为地方税的主体税种。3财产税也是一个较有潜力的税种。一方面财产税的收入筹集功能较强，另一方面财产税与企业和个人的生产经营活动有一定的距离，政府征收财产税不会对生产产生直接的影响，便于地方政府的操作。因此，从发展来看，应将营业税、城市维护建设税和财产税作为地方税的主体税种，从而形成以流转税和财产税为结构主体，以所得税和行为税、目的税等为辅助，数量一定、收入充足、调节面广，各税种之间有机配合的地方税税制结构体系。
（四）完善地方各级政府间的税种配置
上面着重从中央与地方间收入分配关系的角度论述了地方税做为一个整体的税种配置问题，而地方各级政府间各税种的配置无疑是完善地方税税制结构的又一重要内容，也是推进省以下分税制改革的关键所在。
1、我国目前各级地方政府间收入划分的现状及存在的问题。
由于我国地域辽阔，各个省之间，同一省的各个地区之间在自然条件、人文环境、经济结构及发展水平等等方面都存在着很大的差异，由中央规定一个在全国范围内统一规范的地方各级政府之间的税制结构是不现实的。正是这种地区间社会经济发展的不平衡性使我国在省以下分税制改革中采用了按“下管一级”的原则，逐级由上级政府根据本地区的实际情况制定对下级政府的财政管理体制的办法。这一过程中出现的主要问题是：（1）层层集中。“下管一级”的办法无疑使上级政府在划分税种的过程中所固有的集中本级财力的倾向得以实现，因此，层层集中的局面也就不可避免了。“层层集中”的倾向使各级地方政府在收入划分中片面强调收入数量，忽略了各级政府的事权和税种功能上的特点，划分的不科学抑制了税收职能的发挥，同时还加剧了县级财政的困难。（2）收入划分的不规范性。在各级地方政府的收入划分中，同样普遍地出现了按行业和行政隶属关系划分收入的不规范的共享税形式。这无疑不符合市场经济法则，不利于资本重组和企业的专业化分工协作，影响生产要素的合理流动，而且，企业隶属关系的变动会造成中央与地方各级财政收入的转移，从财政体制上看，也不利于规范彻底的分税制的实行。
当然，上述问题是在体制执行过程中所反映出来的表象，其根源于我国经济体制改革过程中所出现的深层次的矛盾：（1）各级政府事权与财权、财力不对称。我国1979年以来的经济体制改革使旧的计划体制已经被打破，而成熟的市场经济体制尚未建立起来，经济体制改革没有到位使得现阶段政府事权范围模糊。由于体制等多种因素的影响，地方政府仍存在着内在的投资冲动，不符合市场经济原则的事权越位现象极为普遍。另一方面，我国经济体制改革的出发点是政府放权让利，因此政府可支配财力的相对缩小是改革的必然结果，但财政支出却持续刚性增长。改革的不配套、不同步造成了政府事权与财权、财力的不对称，收入与支出的反向运动加重了我国近年来的财政困难。（2）税收收入规模过小，税收收入占GDP的比重逐年降低。我国的税收收入占GDP的比重由1985年的24.45下降到1994年的10.9，共下降了十几个百分点，无论是与国际上的发达国家还是发展中国家相比，这一税负水平都是偏低的。其主要原因是：我国过重依赖于流转税的税制结构决定了税收弹性较小的状况；税源结构与经济结构错位使我国的税收收入无法与国民收入同步增长；大量的税外收费严重侵蚀了税基，加之征管手段的落后，偷漏税严重，进一步导致了税收规模的萎缩。
以上几方面的矛盾使得在我国的分税制改革中，只能将有限的财政收入在各级政府之间进行划分，这一过程无疑会困难重重，也不可避免地激励了层层集中的倾向。因此在今后的改革中，应继续深化改革，完善税制，加强征管，振兴财政，从而完善分税制体制的运行环境。
2、按照事权及税种的功能在各级政府间合理配置地方税税种。
根据分税制体制“一级政权，一级预算”的内在要求，与我国四级地方政府的状况相适应，在省以下应实行省（市、自治区）、市（地）、县（市）、乡（镇）四级分税制。尽管目前一些地区乡镇一级财政的独立性很差，部分乡镇尚未建立起国库，但从长期发展来看，一级政权的建设总要有相对稳定、独立的财力作保障，因此，乡镇政权的建设必然要求乡镇财政的建设与其相适应。尤其是近年来，规范农村分配关系、切实减轻农民负担、改革乡镇统筹资金制度的任务日益迫切，这更要求乡镇财政在规范农村收入分配，发展乡镇经济方面要有所作为。
由于我国政权级次多，而能够带来较多稳定收入的税种少，因此，现阶段在地方四级政府之间构建以专享税为主的地方税体系困难很大，将一些收入较多的税种划为共享税是较为现实的选择。这一方面可以保证省级政府进行宏观调控以及转移支付的财力，以平衡由于财源分布不均衡所造成的地区间财政苦乐不均的状况，同时还有利于调动基层地方政府培植财源和征收管理的积极性。具体来看，目前我国地方收入中占有较大比重的为：营业税和企业所得税。这两项税种的税源来自于第二产业和第三产业，主要分布在市和县，因此可将它们列为省、市、县三级共享。共享的方式则要由目前各省普遍采用的按行业和行政隶属关系划分收入转变为分率共享的办法。
省级财政作为地方财政的主导环节，担负着中观层次上进行经济调控的职能，并负责省域范围内的收入再分配和投资规模大、受益范围广的基础设施建设。因此，一方面要保证省级财政必要的财力，同时，将一些具有调控功能的地方税税种划归省级财政。可以考虑将个人所得税、资源税两个调控功能较强的税种划给省级政府，同时，以增值税中的地方比例分成部分来保证省级的必要财力。
在我国目前的行政建制中，地级行署与地级市并存，两者在经济活动上各有侧重，比较而言，地级市的工商业更为发达，而在地级行署所辖的区域范围内往往农业在其整个经济活动中占有更大比重。地级市在一定的地域范围内往往具有不可忽视的龙头作用。它做为市场的载体和发展市场经济的重要基地而成为所在区域内的经济增长极，通过与周围地区的经济联系及产业扩散带动区域经济的发展。与城市功能相适应，地级市政府所承担的事权应包括：行政管理、司法、医疗卫生、文化教育等公益事业、本地区范围内的大型基础设施建设以及扶持本地区高新技术产业和瓶颈产业的发展等。根据其财源结构和事权范围，可考虑将与城市发展和建设联系密切的税种划为市级财政的主体税种，如营业税和企业所得税。地级行署的实质是省政府的派出机构，在法律上不构成一级政权实体。当然，现实经济的运行客观要求在较大区域范围内由地级政府进行管理和调控，因此地级财政亦有其存在的必要，其主要职能应是平衡其所辖区域范围内的财力，实现公共服务均等化的目标。地级财政的事权决定了地级财力不宜过大，否则，即不利于省级财政的集中控制，又会影响县（市）经济的正常发展。
县级财政是我国地方财政的基础环节。县域经济一般以农业为主，从财源结构上考虑，可将农牧业税、农林特产税、契税和耕地占用税作为县级财政的主体税种。县级市的经济中，第二、三产业的比重相对较大，可以考虑在完善城市维护建设税的基础上将其作为县级市的主体税种。此外，将来还可在完善财产税体系的基础上将财产税作为县级财政的另一主体税种。
最后，应在社会主义市场经济条件下，规范政府与农民的分配关系为税收分配关系，将乡镇统筹费改为农村公益事业建设税，使其成为乡镇财政的固定收入，纳入乡镇财政预算管理，用于满足乡镇社会文化教育、福利等公益事业发展的需要，实现乡镇政府的基本职能。
第四部分 地方税管理体制的完善
地方税管理体制是在中央和地方之间划分地方税立法权和税收管理权的一种制度，它是税收管理制度的重要组成部分。其中，税收立法权包括税法制定权、审议权、表决权、批准权及公布权，它属于法律范畴，其职权属于国家立法机构；税收管理权则是一种行政权力，它包括税法解释权、税种开征停征权、税目税率调整权、税收减免权等，属于政府及其职能部门的职权范围。地方税的税收立法权和税收管理权在中央与地方间的不同划分及组合方式形成了地方税管理体制的不同模式。在我国的分税制改革中，地方税管理体制的改革相对滞后，虽然确定了地方政府的固定收入，但税权仍然高度集中于中央，不利于地方政府因地制宜地发展地区经济，也不符合分税制对于在中央与地方间合理划分税权的要求。因此，深入研究，借鉴国际经验，建立一个适合我国国情的地方税管理体制是完善我国地方税体系的又一重要内容。
一、地方税管理体制的国际比较与经验总结
从国外的情况看，地方税管理体制可采取不同的模式。美国是典型的税权高度分散的国家，其税权在联邦、州和地方三级政府之间进行划分，税收的立法权和管理权按税种的归属分别由三级掌握，彼此各成体系，互不干涉，形成了统一的联邦税制与千差万别的州、地方税制并存的格局。但需要注意的是：当地方政府出现不适当课征时，联邦法院有权作出停征的判定。另外，任何州都无权课征进出口关税。德国政治体制分联邦、州和地方三级，其立法权相对集中于联邦，立法权分为单独立法权和共同立法权两种基本形式。单独立法权专属联邦政府，各州无权另外立法。共同立法权又称优先立法权，除了由联邦行使单独立法权以外的其他法律，联邦有优先立法权，即如果联邦尚未行使立法权制定某项法律，各州可自行立法；如果联邦已经立法，各州无权再立法；各州已经立法，联邦仍有权重新立法，并以联邦法为准。各州对财产税等地方税拥有一定的管理权，如税率税目的调整、减免税等。日本的税种划分为国税、都道府县税、市町村税。全部税收的立法权归于国会，《地方财政法》及《地方税法》均由国家议会制定和颁布，地方政府征收的税种原则上只限于《地方税法》上所列的法定税种，不过地方政府经中央政府批准，可在法定税种以外开征普通税（指不与支出直接联系，没有指定用途的一类税收）。地方政府对于地方税的管理权限也较小，绝大部分地方税种是由《地方税法》规定标准税率或税率上限，地方政府不能随意改变全国统一的法定税率，只对为数很少的几个税种拥有税率调整权、税法解释权以及减免税权。法国一直实行中央集权的管理体制，其政权分为中央、省和市镇三级。与联邦制国家不同，法国省一级地方首脑由中央任命。与此相适应，法国税收管理体制也高度集中，无论是中央税还是地方税，其税收立法权及主要政策均由中央政府统一制定，地方没有立法权，对地方税有部分管理权，如可以制定地方税的税率、有权对纳税人采取某些减免税的措施。
各国税权的集中与分散都是与本国的具体国情密切联系的，具体来看：美国税权的分散是由其联邦制政体、特定的历史形成过程、复杂的民族成分、广大的国土面积以及地区经济发展相对不平衡等因素影响和决定的。但在这种情况下，美国税权的划分也仍然体现了一定程度的集中。德国同样是联邦制国家，但二战后，德国政府加强了对经济的干预程度，政府宏观调控的力度较大，因此影响税权集中的因素要多于美国，其税权的划分介于集中和分散之间。日本和法国都是单一制国家，有着中央集权的历史传统，他们的国土面积不大，地区经济发展不平衡的矛盾不太突出，且国家对经济的干预较多，因此税权更多地集中于中央。然而地方政府对于地方税仍然有一定的管理权。
综上所述，一国税权的划分模式取决于本国国情的需要，但总体来看，分散中有集中的成分，集中中有分散的因素，某些税权的集中与某些税权的分散相互结合能够更好地满足一国经济、社会发展的多方面需要。
二、我国地方税管理体制的现状及评价
（一）我国地方税管理体制的现状
我国的地方税管理体制以高度的中央集权为特点，全部税收的立法权归中央，其他的管理权也大都集中在中央。具体来看，地方税的税种中，地方有权制定实施细则的有房产税、车船使用税、城市维护建设税、城镇土地使用税四个税种；对于城镇土地使用税与车船使用税的税额、营业税中的娱乐业税率，以及资源税的“资源等级表”中未列举名称的纳税人的适用税额，地方政府可在中央规定的幅度内自行确定；减免税权除民族自治区对某些地方税有较大的权限以外，下放给地方的只有地方税税种条例中规定的一些个别项目；屠宰税和筵席税的全部税收管理权归地方。
（二）目前的地方税管理体制过于集中，不适应我国国情的需要。
首先来看我国的国情：一方面，我国是单一制国家，长期以来实行的是高度集中的政治体制和经济体制，目前我国正在向市场化目标迈进，应努力促进和维护全国统一大市场的形成和发展，这些在客观上要求税权的集中；但另一方面，我国的国土面积广大，地区经济发展极为不平衡，东中西三大经济地带呈现出明显的梯度差异，且由于自然地理条件及历史传统等因素的影响，各地区的经济内容也各具特色，这些必然造成了我国各地之间税源分布、征税成本以及税收负担能力等诸多方面的差异，客观上又要求适度的分权，使地方政府能够根据本地区的特点灵活掌握地区税收政策，及时解决经济中出现的各种问题。可见，要求集权与要求分权的因素同时并存，单纯的集权与单纯的分权都无法满足我国经济、政治等方面的多种需要。对我国来说，建立科学的税收管理体制就是要找到集权与分权的最佳结合点和结合方式。
近年来，我国实际经济运行中暴露出来的许多问题充分证明了我国目前的税收管理体制在某些方面是不适合我国国情的。这主要表现在：1、税收立法权过度集中，使地方政府不能对一些地域性的较为零散的税源立法征税，影响了地方政府开辟税源，组织财政收入的积极性，也制约了地方税制结构的灵活性和多样性，造成各地区间的苦乐不均。2、税收管理权的高度集中，使地方政府难以根据本地区经济发展的具体状况和特点来有效地实施宏观调控，不利于地方政府根据本地区对某些税种的征税成本及收入状况来灵活地决定开征停征等等，导致了政策调整的时滞及管理的低效率。3、地方对于分权的客观需要导致了地方政府的越权行为，扰乱了分配秩序。例如：近年来，地方政府在财政困难，且没有地方税立法权的情况下，动用行政手段，以收费的形式来集中收入。在目前的大量收费中，有一部分具有准税收性质的收费是合理的，这反映了客观上地方对税收立法权的要求。而地方政府对税收立法权的这种变通，弱化了经济管理中的法制约束，引发了目前的收费膨胀、分配秩序混乱的局面。又如，目前名目繁多的收费和摊派不断地加重农民负担，已经引起了有关方面的重视，一些地区已开始进行费改税或税费合一等改革试点，这对于减轻农民负担起到了一定的积极作用，但违反了我国税收管理体制关于地方政府没有税收立法权的规定，这样的越权行为需要科学的税收管理体制加以重新规范。从上述分析中可以看出，我国目前高度集中的地方税管理体制不能满足分税制财政体制及我国国情关于适度分权的要求，不利于我国分税制改革的进一步深化和完善，也不适应今后经济的发展。
三、我国地方税管理体制的改革设想
（一）地方税的立法权
1赋予地方政府部分税收立法权的可能性与必要性
首先应明确的是，我国地方政府能否拥有税收立法权，这取决于我国的立法体制。我国宪法第100条规定：“省、市、自治区的人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”，这为我国地方政府可以拥有地方税立法权提供了法律依据。其次，赋予地方必要的税收立法权是与我国地区经济发展不平衡的状况相适应的，它将有利于地方政府因地制宜，依据本地区的税源分布、征税成本、经济特色等等因素来灵活制定本地区的税收政策，更有效地组织收入和调节经济；同时，通过地方立法将一些具有税收性质的合理性收费转化为地方性税种，对于改变目前收费过多过滥，混乱失控的局面，理顺国家分配秩序也是大有帮助的。可见，从现实的经济状况出发，赋予地方一定的税收立法权也是完全必要的。
2地方税立法权在中央与地方间的划分。
地方税的立法权在中央与地方之间如何进行划分，哪些税种的立法权归中央，哪些归地方，则要从政治、经济的角度进行具体分析。笔者认为：（1）为保证全国政令的统一及维护全国统一市场，对于在全国范围内普遍开征的税种，其立法权归中央；（2）对于地域特征明显，分布不具有全国普遍性的税源，地方可根据本地区经济发展的具体情况和实际需要进行立法，开征地方性税种。需要注意的是，地方在开征新税种时，不能侵占中央的税基，不能影响国家宏观调控和全国统一市场的形成，应有利于地区经济的发展，并充分考虑到当地人民的税收负担能力。因此，在赋予地方权力的同时还要对其进行必要的约束，以保障以上原则的贯彻实施，为此，中央应保留对地方开征新税种的否决权。
（二）地方税的税收管理权
由地方立法的税种，其税收管理权自然也应归属地方；对于在全国范围内普遍开征的地方税税种，其立法权属于中央，但地方可以也应该对某些税种享有一定的税收管理权。立法权与管理权在不同层次之间的交叉和结合会使税权的划分更为灵活和富有弹性。现依据各税类的属性及其调节经济的效应对我国的税收管理权作如下划分：
1涉及到维护国家权益以及国家进行宏观调控的税种，其全部税收管理权应归中央，以保证全国对外政策的统一及中央政府税收政策的全面彻底贯彻执行。如：个人所得税和资源税。此类税种从其特定的职能上看，本应划归中央税体系，但由于我国的分税制体制尚不完善、征管水平落后以及扶持中西部地区发展等诸多原因使他们目前暂时归属于地方政府。显然，为了保证此类税种特定职能的充分发挥，其税收管理权应完全划归中央。
2税源具有流动性的税种，其税收管理权应归属于中央，以维护全国统一市场。如企业所得税、营业税、城市维护建设税等直接影响生产要素流向的税种。此类税种若将税收管理权分散给地方政府掌握，则势必影响企业利润及商品价格的形成，对经济运行产生负面效应。因为：（1）在地方政府不存在预算约束的情况下，这必然会导致地区间税收优惠的攀比，以吸引各种生产要素向本地区流入，这不仅会减少税收收入，而且违背了税收中性原则，干扰市场机制的作用，导致地区间、企业间的不平等竞争，降低了经济运行效率，产生税收对经济的超额负担；（2）在地方政府存在预算约束的情况下，由于发达地区经济繁荣，税源充足，在较低的税率、更多的减免的情况下，便可获得较多的税收收入，而贫困地区为平衡本级预算，其减免税和降低税率的余地很小，这必然造成“穷者逾穷，富者逾富”的状况。当然，对于此类税种中的个别税目还应具体分析判断，对于一些适合于本地销售经营的项目的征税，其税收管理权仍可较多地下放给地方，如法国将饮料销售税、娱乐税、通行税划为地方税，地方政府对其拥有税收管理权。
3税源不具有流动性，不会影响生产要素在全国范围内的流向，不会干扰资源配置的市场机制的税种，其税收管理权可全部下放给地方。如财产税和某些行为税。财产税的一个重要特征是其税源都普遍具有不流动性。当然，财产税的课税对象包括法人和自然人，对法人财产的课税，若各地税负高低不同，有可能会影响再投资时资金的流向，但相对于其他影响资金流向的因素，如市场需求、要素价格等等，财产税负略高或略低影响不会太大。（遗产税与赠予税在一些国家因其调控功能及涉及范围较广而被列为中央税，在我国开征遗产税与赠予税后，可考虑划为地方税，但税权应统一在中央，保证全国税政的统一。）行为税是国家为了实现某种特定的目的，以纳税人的某些特定行为为课税对象的税种。行为税具有较强的时效性，有的还具有因时因地制宜的特点。可见行为税是与国家的调控意图紧密相连的，如固定资产投资方向调节税。但仍有部分行为税对于国家的经济全局影响不大，更适于因地制宜地由地方来决定税收政策，如屠宰税、筵席税、契税、耕地占用税等。因此，对于财产税和部分行为税，地方可根据本地区的具体情况如税源是否充足、征税成本的高低、本地区贫富差距的大小以及预算是否平衡等各种因素来确定财产税和部分行为税税种的开征与停征、税目税率的调整及减免税。在完善分税制体制下，特别是在具备科学的转移支付制度下，平衡预算约束和发展地区经济两种力量的相互制衡会使地方政府在行使税收管理权时能够充分依据本地区的特点及实际情况慎重行事，以达到高效率、低成本地组织收入并有效调节经济的目的。
当然，由于我国目前事权的划分不很明确，转移支付制度还处于过渡阶段，因此税权的下放宜采用渐近的方式，在各地方税种的立法中对该下放的税权做出规定，待分税制体制完善到一定程度时，再以税收管理体制的形式对税权的划分加以明确和规范。
