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试论提升审计质量 规范审计执法行为

来源: 2004-12-23
普通

  审计质量是审计事业赖以生存和发展的根本,是审计人员思 想素质、政策水平、道德素养和业务能力高低的集中体现。审计质量的高低,直接关系国家审计的权威和审计职能作用的发挥,是审计能否实现保驾护航和确保国民经济安全运行的关键。在国 民经济管理中,面对全球经济一体化的新格局,讨论提升审计质 量,探索审计质量管理新思路,强化审计法制监督,已成为审计 人进行审计理论研究的又一重要课题。笔者带着这样一种思想,就如何提升审计质量,规范审计执法行为,加强政府审计监督管理,从以下几方面谈谈个人的看法。

  一、审计质量的现状及原因

  (一)审计质量的总体效果

  我国执行审计监督制度以来,反映审计执业水平的审计质量,通过多年的审计实践,多形式、多渠道显示了审计监督应有 的效果。一是审计执业行为正在走向规范化,依法审计的气候逐步形成;二是审计的专业化水平不断提高,审计社会化程度有所增强;三是审计的深度、范围在逐步延伸和扩大;四是审计成 果、审计质量信息在服务政府宏观调控、加强廉政建设、支持改革发展、维护财经纪律、推动经济发展等方面得到广泛采纳利用,以财政审计为核心的审计综合报告,为各级人民代表大会加强对国民经济的监督提供了依据。审计的质量效应在规范市场经济秩序、促进经济发展等方面发挥了应有的积极作用,审计的水平、审计的质量效果总体上具备了一定的基础和条件。

  (二)审计质量存在的问题

  当前,审计质量效果,一定程度上,对国民经济的发展产生了积极的影响,可是,在新的历史条件下,面对新的经济形式和开放的市场,面对突飞猛进的科技革命和全球经济一体化的高要求,审计质量仍然存在不少亟待研究解决的新情况、新问题,主要表现在以下几点 :

  1、审计质量效果所反映的宏观程度不够,在国民经济管理中的振动力不足。审计质量效果,应该理解为审计成果被社会承认多少和对宏观决策贡献的大小。审计质量越高,表明审计所反映的社会化程度越高,对社会的影响力和在国民经济管理中的振动力越大,贡献也越大,所产生的社会效果越好;反之,则少则小,所产生的社会效果越差。谈审计质量效果,即指审计要充分反映国民经济运行中的普遍现象,审计质量信息可供宏观决策使 用,在国民经济管理中应有一种超常规的振动力、撞击力,以此达到参与国民经济管理的目的。可是,就现阶段审计成果而言,能完整反映宏观经济现象的审计成果却为数不多,多数审计成果仅对社会经济生活的局部和某些方面作出评判和反映,审计质量效果的不足,就是界面狭小,社会贡献率低,缺乏一种影响力、 震慑力和代表性。

  2、审计质量效果所要达到的广度和深度不到位。衡量审计质量的标准,不仅要看审计质量效果所反映的宏观度和振动力,还应同时研究审计质量效果所要达到的广度和深度。不论什么时期、什么环境条件下的审计监督,笔者认为,最终审计成果,必须是审计工作理论化的概括和总结,在充分反映宏观程度的同时,还应在广度和深度方面有新的突破,不仅要找准静态经济运行中存在的问题,还要总揽动态经济发展中国民经济态势,不仅 要反映经济现象,同时,还要反映社会现象,不仅要评判经济成果,又要反映政策效果。只有这样,审计才有生存发展的空间 ,审计保驾护航的作用才能充分体现。可是,现行审计质量效果,就是反映社会经济现象的广度和深度不到位,应注意纵、横调整,即全面审计,又突出重点,既加大力度,又加大深度。

  3、部份审计成果风险依然存在。一般而论,审计质量风险是指实施审计或执行审计结果产生行政复议的可能性,主要来自直接和间接两个方面。直接审计质量风险,是指明知执行审计结果会带来风险,而又不采取措施加以修正所产生的审计质量风险。间接审计质量风险,是指执行审计结果反映出来的、事先不可预见和估量的、但又实实在在存在的错误和做法。由于来自政策的、非政策的、主观的和客观的、审计的与被审计的等诸多因素的影响,审计质量风险,在局部地区,一定范围内,还将长期存在,潜伏着审计主体被推向被告的可能,应采取措施加以防 范。

  4、精品审计成果上升速度缓慢。这里的精品,顾名思义,是指事物的质中之质。精品审计成果,即优秀的审计结果,是指审计成果的精品化,它反映了审计的权威和审计人员参与管理的本领。在审计实践中,或许是审计人员的素质问题和诸多因素的影响,精品审计成果增加值上升速度十分缓慢,这不仅制约着现代审计理论创新,同时也反映了滞后的审计发展速度和水平,更不利于指导现代审计工作实践,应注意攻克难关,力争新的突 破。

  (三)产生审计质量问题的因素分析

  审计实践中,存在审计质量问题的因素很多,归纳起来主要有以下几个方面:一认识不足,质量概念狭小,全局观念淡薄,对审计质量满足于一般化理解,缺乏一种高深度、宽领域的审计 质量思维,而这种简单的、有限的审计质量意识所产生的审计质量效果,一定程度上很难周全反映宏观经济现象、产生审计监督的影响力和震慑力。审计成果所揭示的经济现象仅仅是某种局部行为,对于一些宽领域、影响大的深层次问题却缺乏一种感召去、强制力和辐射面,形不成大气候,这就很难提升审计成果可供决策使用的效力;二是审计人员综合素质不高,专业知识老化,审计执业水平偏低,审计范围局限,审计主次不清,目标不准,这就丧失了审计成果理性化的前提和条件;三是审计质量信息赖以产生的审计环境、气候异常存在,行政管制不力,行政干预过大,地方保护主义严重,加之审计运作失范,执法证据干足,用法不当,审计人员违章履职,对审计事项判断不准,对社会经济运行中的是非曲直缺乏一种鉴别力和敏感性,不仅许多审计成果在调控中淡化消失,而且,许多直接的、潜在的审计质量风险随时都存在爆发的可能;四是审计方式方法单一,审计手段落后,科学技术在审计领域的利用率低,审计成果距离目标要求差距较大,视觉范围较小,可供决策使用的审计质量效果不多,审计质量信息转化为经济优势和生产力优势的能力强弱不均,直 接影响了精品审计成果的数量和质量。

  二、对提升审计质量的理性认识

  (一)审计质量的基本含义、内容及特点审计质量信息来源于审计实践,又是规范审计执法的结论性和参照性文件,凝聚着审计人的才华和智慧,具有一定的指导 性。它告诉我们审计活动要依据什么?去做什么?怎么做?做 到什么程度?达到什么目的?即审计质量效果在一定意义上,可认为是衡量审计事业是否进步、发展的标准。提升审计质量,首先要认识什么是审计质量。如何理解审计 质量的性质、内容及特点?在审计实践中,一直是审计理论界关 注的焦点。一般地,审计的质,是指审计反映经济现象、社会形象的本质属性,是审计成果内部之间的相互联系和固有的规定性。审计的量,是指审计反映经济现象、社会现象的多少、大小,是可以用数量来表示的审计成果所固有的规定性。审计的质和量是一个辩证统一的关系,审计的质是考察审计的量的前提和基础,审计的量是对审计的质进一步认识的深化。从中不难理解,审计质量,是指审计成果质次的高低,是审计工作者思想素质、政策水平和执业能力的集中体现。审计质量的内容包括:审计执法程序、执法证据、法律法规依据、执法事项和复核结果、审计规范、执业对象和标的、执法效果、社会贡献等项目的高精度成果及各项目的本质联系。审计质量的特点:一是客观性,即指审计反映经济现象、社会现象的质量效果是客观的,固有的;二是针对性,即审计质量,专指某一执业对象和标的质量;三是理论导向性,即审计质量不仅是衡量审计成果的标准,同时又可 以用于指导审计实践,具有导向性和实践性。

  (二)提升审计质量和规范审计执法的关系

  审计质量是审计成果内在的本质属性,提升审计质量的过程,是主观对客观的能动过程,这个过程中,主、客观相互作用的结果本身包含一种规律性、规范性。审计质量提高了,审计执法行为也就规范了,反之,审计执法行为只能是失范的、残缺的、不健康的。因此,提升审计质量和规范审计执法的关系是一种辩证的逻辑关系,二者在某种意义上是一致的,提升审计质量是规范审计执法的前提和条件,规范审计执法是提升审计质量的 最终目标,是对提升审计质量的进一步概括和阐述,前者决定后 者,后从属于前者,两者有时也存在作用与反作用的关系。只有绝对提高审计质量,规范审计执法才有保障,才有它赖以存在、 发展的前提和基础。

  (三)提升审计质量的必要性

  1、提升审计质量是审计事业发展的内在要求。任何事物的发展,都是一个质和量的互变过程。审计作为国家监督管理经济 的一项事业,和其他事物一样,也在不断变化发展,发展中更具一定的质和量。发展审计事业,客观上需要提升审计质量,提升审计质量是审计事业发展的本质要求。

  2、提升审计质量是加快发展市场经济的客观需要。无论是社会化市场经济、还是区域性市场经济,在一定意义上讲是法制 经济,并非完全的自由经济,它要求高质量、高水平的法制环境和条件为之作保障。发展市场经济,客观上更具强烈的审计质量环境,需要良好的审计质量监督。提升审计质量,能更好地为市 场经济的健康发展创造良好的发展空间、提供有效的审计法制监督保障。只有不断提高审计的质量和水平,才能有效发挥审计依法监督的积极作用,从而推动市场经济的良性发展。

  3、提升审计质量是审计职业国际发展的要求。随着地区经济国际化飞速发展,特别是我国加入世贸组织以来,国际经济往来业务日益增多,国际国内游戏规则千变万化,且要求严,标准高。审计作为国家实现组织和管理国民经济的重要手段,面对这种大气候、宽环境,审计执业活动何去何从?传统、僵化的审计理念与方式已经不再适应时代发展要求,这时,审计监督活动的出路、目标只有一条。那就是走出国门,打入世界,跨入国际先 进行列,参与国际经济高层管理。为了实现这个目标,时代要求我们提高审计质量、不断进行审计业务创新,与世界审计惯例接轨,这既是国内审计实践的需要,又是审计职业国际化创新发展的要求。

  4、提升审计质量是规范审计执法的前提和条件。本文在提升审计质量、规范审计执法的关系中指出: 提升审计质量和规范审计执法的关系是一种辩证的逻辑关系,提升审计质量是规范 审计执法的前提和条件,规范审计执法是提升审计质量的最终目标 .审计的过程就是审计机关实施执法的过程,说到底,是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计帐簿、会计报 表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产,监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的过程。在这个过程中,执法效果如何,将取决于这个过程执行职务的质量和水平。执法的前 提,务必做到事实清楚、证据确凿、程序合法、质量过关。因 此,为了有效执法、公正执法、文明执法,提高审计质量是基础、是关键。

  三、提升审计质量、规范审计执法的基本途径

  (一)树立质量意识、着眼宏观需要

  质量取胜,不仅是商家聚财之道,也是审计存在之根本。审计人务必高度重视,提高认识,从本质上把握审计质量的重要 性、紧迫性,坚决反对只讲数量、不求质量,只讲眼前利益、不 顾长远发展的错误思想,牢固树立质量意识、效率意识和改革创新的新思想、新观念。同时健全和完善审计执业制度和执业规则,加强审计理论研究,努力探索提升审计质量的新思想、新方法。服从大局、面向未来,坚持一审、二帮、三促进原则,依法 改进和加强审计质量管理,严格审计质量标准,改进和提升审计质量,规范审计执法行为,促进审计事业超常规发展。

  (二)加强行政管制、降低审计风险、确保审计质量。

  加强行政管制,主要是对某些直接插手审计监督活动、可能导致审计风险、影响审计质量的行政干预行为,进行必要的管制和约束。因为这种行政干预行为,只体现少数个别人的意志,一般不代表总体,反映事物的内存本质只能是片面的、局部的和个别的,其弱点在于:只顾眼前利益,不顾长远发展,只讲微观经济,不讲宏观调控,只为少数个别利益,忽视全体共同繁荣。对审计反映的经济现象、社会现象可以置之不理,甚至直接插手干预,这不仅阻碍了审计质量的提升,最危险的是隐藏着大量审计质量风险。基于此种行为存在,且可能危害地方特色经济发展 ,权威部门应抓紧研制一些政策界限,使之形成带有一定强制力的,干部权力约束机制,规范各级领导干部的行政行为,减少行政干预,降低审计风险。进而,从政治、经济、法律和文化等方面为全面提升审计质量,规范审计执法行为,巩固质量效果创造一个良好的发展空间。

  (三)全面履行职责、突出重点审计

  提升审计质量,是审计部门一项长期的业务创新工程。审计工作者履职状况如何、审计是否突出重点,直接关系到审计质量效果的高低,因此,全面履行职责、突出重点审计显得十分重要和迫切。全面履行职责:就是要依法全面实施审计,把握全局,凡属国有资产和事关国计民生之重项,都应纳入审计视觉范围,该审计的对象不能留有空白,不能有审不到的死角。突出重点审计:就是要正确处理好普遍与特殊的关系,在合理、有效配置和 使用审计资源的前提下,揭示审计中的主要矛盾,找准切人点,不贪多,求精品,抓住典型,逐个解剖,力求在更宽、更深的层面审深审透,审出成效,伤其十指,不如断其一指。注意从宏观上,体制上、机制上和管理上发现问题和解决问题,扩大审计影响力和辐射面。充分发挥审计参与国民经济管理的地位和作用,促进审计创新,从而,全面提升审计成果的质量和水平。同时,注意具体实践中各环节的有机联系,增强质量意识,法律意识,把好审前、审中、审后各环节质量关口,为获取审计质量、规范审计执法提供可靠的依据。

  (四)强化职业培训、提高审计队伍综合素质

  应该说审计是一种技术性的较量,提高审计人员素质,是提升审计质量的内在保证。在队伍建设上,不但要具备一定的量,更要注重质的提高,只有做到质和量的有机统一,审计才会出成果、上档次、上水平。审计人员是审计职业活动最基本的要素,没有一定高素质的审计工作者,审计既不能为地方经济建设保驾护航,更谈不上审计创新。所以,审计主体内部应采取各种措施,强化审计职业培训,加强职业道德教育和审计法制教育,用 马列主义时代精神武装审计干部,不断更新知识,确立新的审计思维方式,千方百计提高审计人员的综合素质和执法水平,只有 这样,提升审计质量、规范审计执法行为才有保障。

  ( 五 ) 改革审计体制、严格审计执法、确保审计质量

  现阶段,审计体制包含两个方面的内容,一是领导体制 ; 二是审计管辖体制。现行体制下,由于地方审计机关是受双重领导 的,人、财、物均由地方政府控制,而且,审计管辖权是按财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系确定,重大问题及重大审计事项大多听从于地方政府的意见、或由上级审计机关下 令执行,某种程度上可能存在地方保护主义,影响审计执法、降低审计质量、扰乱执法秩序在所难免,其根源在于:领导体制上存在行政干预多 ; 管辖体制上与现行财税体制不相适应,出现了 审计的 盲区 和 禁区 , 甚至隐藏着很多质量隐患和执法不 力是可能的,这与全面审计、突出重点、提升质量的原则不符。 因此,体制不顺,地方审计机关不仅难于做到严格从审,谈提升 审计质量就更加艰难,改革审计体制显得刻不容缓、时不我待。

  只有理顺现行审计管理体制,将其转变为由中央垂直领导的,人、财、物全归中央直接调控和管理的单一的领导体制,才能对 地方经济实行全面审计监督,才能充分体现审计的独立性和权威 性,才能真正做到严格审计执法、公正执法、确保审计的质量和 效果。

  总之,计工作质量是审计事业的生命,是规范审计执法的 前提和基础。审计质量效果多方位地显示了审计人应有的风格,审计质量信息在服务政府宏观调控,加强廉政建设,支持改革发 展,维护财经纪律,促进经济建设等方面发挥了应有的积极作 用,审计创新活动正以一种新的姿态迈向新的发展时期。但是,在新的历史条件下,面对新的经济形势和开放的市场,面对突飞 猛进的科技革命和全球经济一体化的高要求,审计质量仍然存在 不少亟待研究解决的新情况、新问题。审计质量效果欠缺宏观度、振动力不足;审计质量信息所要达到的理想深度和广度不到位;部分审计成果存在风险;精品审计成果上升速度缓慢等,不同程度制约着审计质量效果的提升。我们应从认识上、着眼宏观 需要;加强行政管制、降低审计风险、确保审计质量;全面审 计、突出重点;强化职业培训;提高综合素质;改革审计体制、 严格审计执法等途径进行审计创新,努力提升审计质量,规范审 计执法。从而,增强审计约束力和控制力,保证一方经济平稳运 行和不断繁荣。只有不断改进和加强审计业务创新,高标准提升审计质量,创造一个良好的审计执法环境,规范审计执法行为,才能保证我国宏观经济政策的贯彻执行和区域经济的良性发展。

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