围绕财政体制改革 积极探索深化财政审计

　　财政审计是审计工作永恒的主题，当前，财政审计工作就是要顺应财政体制改革的新形势，进一步解放思想，转变观念，以促进、完善公共财政制度，规范预算管理，硬化预算约束和提高财政资金使用效益为目标，切实加强对财政收支的审计监督，在查处各类违纪违规行为，规范财政管理，促进增收节支，防范和控制财政风险，为政府的宏观决策服务等方面发挥重要作用。结合当前财政审计的实际情况，围绕财政体制改革，积极探索深化财政审计谈几点看法。

　　一、财政取得的主要成绩和财政改革情况

　　（一）财政取得的主要成绩

　　1.财政收入不断跃上新台阶。近些年来，财政收入连续跨过几大步，不断跃上新的台阶，1999年财政收入突破1万亿元大关，2003年突破2万亿元大关，达到21715亿元；2005年突破3万亿元大关，达到31628亿元，平均每年以两位数的速度增长，年均递增18.7％。重庆也和全国一样，直辖以来，财政收入每年以两位数的速度增长，2000年突破100亿元，2003年突破200亿元，2004年突破300亿元，2005年达到395亿元。

　　2.相机抉择稳健财政政策。相机抉择就是在某些情况下由政府根据经济运行走势，相应调整财政支出和税收，尽快消除经济波动，实现经济稳定增长的目标。一是通胀时实行紧缩政策；二是通紧时实行扩张政策；三是总量平衡时实行中性政策。从1993年开始，我国实施了三次大的宏观调控，有效发挥了财政政策在宏观调控中的作用。一次是1993年—1997年，为应对经济过热和通货膨胀，实施了适度从紧的财政政策；二次是1998年—2004年，针对亚洲金融危机爆发后，国内经济运行中出现的有效需求不足和通货紧缩趋势等问题，实施了积极的财政政策；三次是从2005年开始，针对供求总量大体平衡、结构问题和体制问题日益突出的情况，实施了稳健的财政政策，采取的主要措施是：

　　控制赤字：2005年安排3000亿元，比上年减少192亿元，赤字率由2.5％降至2％，长期建设国债发行由1100亿元降到800亿元。

　　调整结构：适当调整财政支出结构和国债项目资金投向结构，采取区别对待，有保有压，有促有控。

　　推进改革：一是将生产型增值税调整为消费型增值税；二是加快推进内外资企业所得税两法合并工作，外资企业税负比内资企业低10个百分点左右；三是继续深化农村税费改革；四是进一步完善出口退税机制；五是继续完善收入分配、社会保障、教育和公共卫生四项制度；六是支持国有企业和金融体制等改革。

　　增收节支：强化收入征管，促进财政增收；提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性，促进财政节支。

　　（二）财政改革不断深化

　　近年来，随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，传统的财政管理模式正加快向公共财政制度转变，部门预算、政府采购制度全面推行，国库集中收付和综合财政预算制度逐步建立，财政体制改革不断深化。这里主要介绍两种改革。

　　1.部门预算制度改革

　　一是改革预算形式，一个部门一本预算，财政内部预算安排切块到各业务司，如农业部，所有预算安排都归财政部农业司管。一个部门有多少钱，过去说不清楚，现在一目了然了。

　　二是改革预算编制方法，采取收入支出分类编制。如基本支出：工资、奖金、津补贴按实有人数核定，日常公用经费12个项目按文件规定核（公用经费按部门编制核定），大型租赁费、会议费、培训费等放到项目经费里面，如业务费。下一步还要实行实物费用定额预算，现在已经制订了一些单项标准，如物管费、电梯维护费、车辆等。编制原则：综合预算原则，项目类型就是基本建设项目、行政事业费项目、其他项目。

　　三是深化收支两条线改革。纳入管理的中央有40个部门，预算外资金都纳入了财政专户管理。

　　四是规范预算编制程序，采取“二上二下”四个阶段。

　　五是逐步推行了预算绩效考评试点。

　　六是加强基础工作，如基础数据的了解核实、行政事业单位的资产清理、电算化技术的运用。

　　2.政府收支分类改革

　　政府收支分类，就是对政府收入和支出进行类别和层次划分，以全面、准确、清晰地反映政府收支活动。财政部从1999年开始准备，历时6年，2005年1月至8月选择交通部、科技部等6个中央部门以及天津、河北等5个省市进行改革试点，经国务院批准，2007年1月1日开始执行。

　　第一，改革的必要性

    一是原有科目不能直接、清晰地反映政府职能活动。我国原预算支出类、款、项科目主要是按经费性质进行分类的，把各项支出划分为行政费、事业费等等。这种分类方法使政府究竟办了什么事在科目上看不出来，政府的很多重点工作支出如农业、教育、科技等都分散各类科目中，形不成一个完整的概念。由于科目不清晰、不透明，导致政府预算“外行看不懂、内行说不清”。二是缺乏完整统一的支出体系，不利于做细做实政府预算，科目设置比较粗。三是涵盖的范围比较窄，没有包括预算外收支和社会保障基金收支。四是统计口径与国外有很大差别，不利于与国外进行宏观比较。因此世界货币基金组织曾经多次要求我国要进行政府收支分类改革。

　　第二，改革的主要内容

　　改革后的政府收支分类主要由以下三部份构成：收入分类、支出功能分类、支出经济分类。

　　收入分类：主要反映政府的收入来源和性质。设类、款、项、目四级6大类、49款、354项、700多目。具有三个特点：一是扩大了涵盖范围，增加了预算外收入、社保基金收入；二是用非税收入代替了世行的其他收入；三是增加了分析功能。

　　支出功能分类：更加清晰地反映政府各项职能活动。设类、款、项三级17类、172款、1152项。按政府职能活动分类，包括一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育等，完成某项职能发生的费用。特点：一是分类项目完整；二是分类标准规范，如教育经费在教育中反映，特别直观；三是科目设置明细；四是便于国际交流；五是充分考虑国情，如科技分类。

　　支出经济分类：主要反映政府支出的经济性质和具体用途。设类、款两级12类98款，如工资福利支出。特点：一是自成体系；二是充分细化，充分满足了细化部门预算的要求；三是科目广泛。

　　3.深化财政改革的方向

　　（1）要明确财政职能定位，就是说，财政是干什么事的。古时候，把财政职能定位为“养事养兵养廉”，养事就是养官，养兵就是国防，养廉就是保证政府机构的运转。现在财政基本职能是三条：一是配置公共资源；二是分配社会财富；三是参与宏观调控，主要是采取财政政策和税收。归纳起来财政职能就是提供公共产品，弥补市场不足。

　　（2）要有进有退，具体来讲就是要做到：两个取消、两个退出、两个加强、三个确保。“两个取消”就是要坚决取消各种制度外的收支，不纳入预算的各种收支，坚决取消地区、乡镇两级财政：“两个退出”就是坚决从竞争性领域退出，如财政拿钱修机场、部门用预算资金投资办企业。要逐步从经营性的事业单位退出，如文艺团体、开发性的事业单位：“两个加强”就是要加强农业投入，农业是弱势产业，美国和西欧对农业的补贴是最多的。要加强对高新技术、科技领域的投入，比如东风大卡车就是当时国家支持的科技创新开发项目，现在质量、性能是世界第一，主要是出口：“三个确保”就是要确保政权运转资金的保障，确保最低收入人群的最低生活标准的保障，确保社会公益事业的需要。

　　（3）要完善制度。首先要完善转移支付制度。一是要明确目标，到底解决什么问题：二是要调整结构，加大一般性转移支付，减少专项补助；三是加大横向转移支付，进行经济补偿。其次是要统一国家税收。甲地与乙地、国企与民营企业征收税赋标准要一样。第三，要统一国家预算。一是所有财政收支都应纳入预算管理，这是国际惯例，世界上大部分国家都是这样规定的；二是预算标准、预算定额、预算口径都应统一；三是要实行预算与执行分离，成立政府预算局。

　　二、财政预算和财政管理中存在的主要问题

　　（一）预算和预算执行有待于进一步规范

　　1.预算仍然不细化，科目设置不清晰。比较粗，不能形成一个完整的概念，比如行政费、事业费等科目的设置，也是人大反映最多的问题，人大对预算审查起来非常困难，无法审查。

　　2.没有一个合理的预算标准和定额。标准和定额是一个要害问题，由于没有科学的标准，同样是公务员，同样是履行国家职能的机关单位，财政安排的资金差额却非常大。关键原因就是很多科目没有标准，实物指标没有定额，如用车、用房、物管、绿化、房屋维修等。还有很多标准不切实际，还有的根本没有标准，造成部门之间占有的公共资源不一样，预算很难审查。

　　3.不公开，透明度不高。现在很多地方的预算是不完整的，还有很多资金没有进入预算，如预算外资金、结转资金、转移支付资金、超收安排的资金等。同时，每年预算的调整幅度也很大，由于不公开、不透明就导致财政分配权力发生了转移，预算本应经政府同意，人大批准后由财政执行，但由于预算不透明、比较粗，人大无法进行审查，再加上又有很大一部份资金没有纳入预算，人大、政府的权限都受到一定程度的影响。

　　4.预算刚性不够，调整随意性大。

　　（二）转移支付有待于改革和规范

　　1.缺乏相应的法律法规规定。每年国家的转移支付资金占了整个财政支出资金的近50％，但却没有相应的法律法规规定，现在安排的依据仅凭《预算法》中一句话，“补助地方支出”是远远不够的。

　　2.现有的结构和比例不合理。2005年全国转移支付14413万亿，其中税收返还3758亿，加上原体制补助358亿，占36％，中央对地方财力补助3812亿（一般性转移支付1122亿），占33％，专项拨款3517亿，占31％。由于税收返还占了三分之一还多一点，越富的地方由于原来基数大，返还越多，越穷的地方由于原来基数小，返还越少，造成地区之间差距越来越大。专项拨款比例太大。

　　3.项目资金安排随意性大。专项拨款这一块，项目设置过多过滥，有260多个大项，400多个小项，从立项到拨款都不规范，随意性大，审批都是上级掌握，因此造成地方拼命向上跑，主要就是争专款。

　　（三）有些财政资金使用效益不高，挤占、侵占、损失浪费比较严重

　　其体表现在：一是行政成本高，2005年我国行管费占一般预算支出12.9％，文教卫生、农业等事业费又有相当部份用于行政管理支出，重要因素是人太多，吃得太多。二是资金闲置分散情况比较严重。如中央129个一级预算单位，通过清理盘点，结存资金达600多亿。同时，资金分散，不能办大事，如专项转移支付260多个大项，400多个小项，落实到项目平均一个项目只有1000多万。三是损失浪费比较严重，预期目标达不到。存在着质量隐患、不能发挥作用的国家投资项目不下1／4.四是挤占、挪用专项资金还比较严重。

　　（四）对财政资金使用效益缺乏科学的评价体系，监督比较薄弱

　　（五）法律法规不健全，没有真正做到依法办事

　　一是法律法规不健全。相当部份主体税种没有法律规定。征什么税，什么标准，必须经人大立法。又比如财政应当有法律规定，有一个预算法，但政府掌握的钱远大于四块，应包括税收、资本收益、专项收入、其他收入等，但现在各地除了税收和基金外，其他收入未反映，政府性融资、预算外收入、基金、税收各占1／4，但纳入预算的有些地方只占1／3，有2／3没有纳入预算管理，法律不完善。没有规定基金、政府债务等要进入预算盘子。

    二是执法不严，有法不依。比如税收征管，按照税法规定是应收尽收，不收过头税。而现在是计划征收，每年都有一个税收计划，纳入预算编制，各地都按计划征税，完成了计划是有税不征，没有完成计划是无税也要征。沿海现在征到7成算不错了，西部各省市到年底还在为完成计划而奋斗，形成企业贷款交税。审计署曾对788户企业进行了调查，一半的企业完成了任务不让缴，1／3的企业交过头税。

　　三、深化财政审计的思考

　　（一）财政审计所取得的良好成绩和积累的初步经验

　　这些年，财政审计取得了良好的效果，积累了一些初步的经验，有几个认识问题要回顾一下：

　　一是财政审计是永恒的主题，这个问题非常重要，与我国的宪法、审计法是一致的，宪法、审计法总是把财政财务收支审计放在第一位。与国际上世界各国的情况也是一致的，世界上任何一个国家，国家审计有各种不同职能，但有一点是一样的，那就是对政府财政进行审计监督是一样的。如果不对财政进行审计监督，国家审计机关就没有存在的必要。中国审计机关从1983年成立以来就没间断过财政审计。

　　二是财政“同级审”是中国财政审计进入一个新的历史时期。1994年审计法颁布以后，财政审计进入了一个新的历史时期，开展“同级审”，才真正发挥了审计机关监督本级政府财政的作用，这是一个关键的转折。

　　三是提出财政审计实行收支并重转为以支出审计为主。这是在2001年前后提出的，这也是一个重要的转变。过去，财政审计以收入为主，以“上审下”为主，现在逐步转向收支并重以支出审计为主，以“同级审”为主。这是财政审计一个重要的指导思想的转变。为什么这样？作为国家审计机关更多的要关心纳税人交给政府的钱是怎样花的，使用的效果怎么样，这也是社会更关心的一个问题。

　　四是积极探索财政资金使用效益的审计。不仅要关心财政资金的真实合法，而要更多的关心财政资金的使用效果、效益怎么样，把财政资金的真实合法审计与效益审计结合起来，就提高了财政审计的层次和水平。

　　五是最近提出，为了适应人大常委会的要求，为了认真贯彻新修改的审计法，财政审计要突出“整体性、宏观性、效益性、建设性”。这是新的历史条件，新的形势下对财政审计提出的新要求。

　　以上是20年来财政审计所走的路子，经过指导思想，工作重点的变化，概括起来主要是这些变化。这些变化，他是由我国财政体制改革，审计相关法律的变化而变化的，也是根据人大和社会不同时期需求而变化的，而这种变化是非常必要的，体现了财政审计深化发展的过程，体现了财政审计在层次和水平上的不断提高，认真总结20年来财政审计初步的基本经验，特别是指导思想上的变化非常重要。关于财政审计取得的主要成效成果：

　　一是促进了财政预算管理的规范，这是财政部门和社会各界都认可的。

　　二是促进了深化财政体制改革，如细化部门预算、改革完善转移支付制度，实行政府采购制度等，都是与审计机关不断提出意见和建议相关的。细化部门预算审计署连续提了5年，提一次有时还不行，就必须反复提、反复讲，改革不是一件容易的事情，转移支付98年前后就开始提，改革难度比细化部门预算更难；

　　三是加强了对部门预算执行审计，提高了部门预算执行的管理水平；

　　四是加强了专项资金审计或审计调查，促进了专项资金作用的发挥，如扶贫资金、移民资金、社保资金、教育资金等，这些资金的使用都是关系到老百姓的切身利益的；

　　五是开展了效益审计，提高了财政资金使用效益，特别是对基本建设项目的审计，节约了大量财政资金。

　　（二）财政审计面临的新挑战

　　1.人大的要求越来越高。七、八年前向人大常委会作报告反映问题，信息量很大，人大评价都很高。最近两年来，人大常委会关心的问题是为什么屡查屡犯，怎样从体制机制上去解决，怎样从总体上对预算执行进行评价，对一些敏感问题，如财政超收怎样使用的等等也要求我们审计，这些要求是不过份的，因为国外一般都是审决算。新修改的审计法第四条明确规定，今后向人大常委会的报告，主要是报告对预算执行的审计情况，对人大常委会关注的问题要在报告中给予回答，这个难度是很大的，对我们是一个很大的挑战，是个难题。财政预算执行怎样报告，是一个新的课题，说明人大常委会对预算执行监督的思路和目的在一定程度和层面上是一个很大的提高。中国有个特点叫上行下效，地方人大也可能提出这些问题，作为地方审计机关，要提前作好准备。

　　2.社会期望值越来越高，这对我们也是一个挑战。一个是财政支出结构问题，现在这方面社会呼声很强，支出结构怎么调整，我们也要关注。今年开始，财政支出有很大的一部分向农村倾斜、向“三农”倾斜，将来我们的审计工作重点也要向这方面逐步转移。围绕社会主义新农村建设，审计如何发挥作用？现在要进行调查研究，总结这方面的经验。还有财政赤字结构问题，还有医疗、教育、社会保障等问题，都是社会所关注的。第二个问题是财政管理体制问题。现在一些部门集权太多，管得太细，造成地方向上跑，不跑不行，大项目要跑，小项目也要跑，要回去的钱很多没有进入预算，直接分散到一些部门，哪个部门跑都有钱，如农业、林业、教育、卫生、城建，还有下一步的粮食等，这些问题社会上很关注，部门和地方权力和义务不对称，审计机关在审计中要保持清醒头脑，要妥善处理这些问题，多为基层考虑。

　　3.体制、队伍素质和外部环境还存在不少困难和问题。审计体制有一定局限性，队伍素质与政府、人大对审计工作的要求，与任务还不相适应，外部环境有些地方好一些，有些地方还有很多困难。

　　（三）深化财政审计的基本思路

　　1.加强学习，强调“四性”。要特别注意加强对宏观经济和总体情况的学习和把握；要比较系统地学习财政知识，加强培训，加强实践，逐步积累经验，提高财政审计工作水平。

　　今后财政审计要强调和突出“四性”：一是整体性，要从总体上去把握，总体上对同级预算执行要有一个基本的评价，主要成绩是什么，主要问题在什么地方，如果不从总体上去进行评价，人大是不满意的；二是宏观性，要注意关心全局性的问题，比如涉及国家宏观政策方面的问题、财政风险问题、财政支出结构问题，县乡债务问题等等，从全局的角度研究一些总体性的问题，选一些课题进行一些审计调查，如最近开展的经济开发区的调查，主要是对税收政策利弊进行分析，最近还选择对转移支付项目、规模进行审计调查，调查不是找问题，是掌握总体性的情况；三是效益性，效益审计重点要放在财政资金上，我们应当更多地关注财政资金的使用效益；四是建设性，通过财政审计，要为政府的决策提出意见和建议。我们不是金口玉言，有的建议要提好多年才能引起领导重视，不是说一下就解决了，关键是要坚持，只要你觉得是对的，就要敢于提出来，敢于坚持。

　　2.要把各类审计有效地结合起来。财政审计是一个整体，不是各干各的，必须把各种、各类审计有效地结合起来。

　　一是要把源头搞明白。源头在哪？源头就在财政部门、发改委。财政资金支出这一块在财政门；基本建设投资支出这一块在发改委，这两个部门掌握了整个财政资金分配的源头。源头搞清楚了，你心中才有全局。审计一定要把财政部、发改委的作为财政审计的重中之重来安排，各地也要把源头把握住，要加强对财政、发改委组织管理预算的情况进行审计。

　　二是解决主渠道问题。财政资金的流动，主渠道是各部门，特别是有资金分配权的部门。有的部门掌握的资金很多，有的几十亿，有的几百亿，审计机关要坚持守土有责，加强监督，总体把握，突出重点，如果不这样，几年后出现大的问题那就是失职。

　　三是要关注转移支付资金管理和使用情况。要解决末端问题，要组织一些专项的审计或审计调查，下一步要把重点放在建设社会主义新农村上，加强涉农资金的审计或审计调查，如农村水利工程、河道建设、公路建设、垃圾处理等，国家没有投入是不行的。建设社会主义新农村是一项艰巨任务，怎样把国家投入的这一块钱用好，对这些专项资金使用的效果是我们审计机关需要关注的，特别是地方审计机关。审计监督涉农资金一定要坚持实事求是、不要死抠法规和部门规章，如修公路资金，只要这个钱是用在修公路上，不要管他是县道、乡道还是村道，县上有个统筹安排问题。“三农”方面的专项补助项目多，情况比较复杂，如果死抠部门规定是要出问题的，因为有些规定并不一定符合基层的实际情况，要回答是什么？为什么？就是为什么这样做？怎么样？就是结果怎么样，是不是有利于发展？有没有造成损失浪费？越到基层越要坚持实事求是，从实际出发。县一级审计机关今后要更多的面向“三农”。

　　四是要关注效益。第一是要关注基本建设；第二是要关注老百姓的切身利益的问题，如今年开展的住房公积金审计调查，这是关系到广大职工的切身利益问题，今后要在这些方面多搞些审计调查。第三是要关注专项资金，要加强财政资金的效益审计。

　　3.关于财政审计走什么路的问题。

　　一是要走中国自己的路，中国特色之路。要从自己的实际情况出发，学习别人的先进经验，走自己的路。各地要从实际情况出发，选择好自己的重点。

　　二是要走能走之路。要走的路很多，要做的事也很多，如果做不了硬去做，肯定效果不好，还是要从实际出发，选一些力所能及的深化财政审计，提高财政审计水平的事去做。

　　三是要走上坡路，不能倒退，总是要不断前进。现在有些地方没有把财政审计作为审计工作的第一要务抓好，对本级总体情况把握、投入力量都是不够的，所以要整合各种资源，各种力量，把财政审计这个龙头抓好，包括经济责任审计，说到底主要也是财政审计，各地要认真总结自己的经验，把各地财政审计工作做得更好。

　　四、财政审计的发展趋势

　　具体讲，就是要实现“三个转变”，一是从为政府财政管理服务向为人大对预算审查监督服务转变。目前人大对财政的监督要由程序性监督向实质性监督转变，要实现这个转变，必然借助审计这支力量，必然对审计提出新的要求。二是从单纯的财政收支合法审计向预算审计和绩效审计转变；更多的应当关注各个部门预算执行情况，关注部门专项资金绩效的情况；三是从手工审计向计算机审计转变。